征地过程中的农民补偿安置问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,过程中论文,补偿安置论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着社会经济的快速发展，大量农村集体土地被征用，由于征地范围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱、被征地农民安置难，大量被征地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，合法权益被严重侵害，导致群众信访、申请行政仲裁等事件大幅增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。由于经济发展的需要，估计到2010年，我国需要安排非农建设占用耕地1850万亩，其中九成以上为集体土地，按照目前全国人均耕地水平测算，将至少有1200万被征地农民需要陆续安置。如何加强被征地农民的补偿安置工作，保护征地过程中农民的合法权益，已成为我国社会经济发展中一个不可忽视的问题。
一、当前对被征地农民补偿安置存在的问题与不足
我国现行的征地制度形成于计划经济时期，对征地目的的公益性、征地补偿安置标准的合理性、补偿安置费用分配与使用的规范性、安置途径的可行性等重要问题，缺乏适应市场经济体制的调节机制和社会监督机制，致使征地工作存在不少问题，主要表现在：一是征地范围乱，不论何种投资主体搞建设，均可征用农民的集体土地，远远超出了“为了公共利益”的范围；二是征地补偿乱，不依法补偿较为普遍，重点工程和重点项目的征地补偿费用明显偏低；三是征地费用分配乱，征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间的分配不尽合理，费用的使用和管理较为混乱；四是被征地农民安置难的问题较为突出。这些问题的存在，导致征地过程中农民的合法权益被严重侵害。
1.滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地
各级地方政府和部门在地方经济发展上具有盲目扩张的冲动。地方政府和部门并非“全局利益”的代表，相反，它们有着各自的目标函数，追求本地或本部门“净利益”和政绩的最大化，贪大喜功、急功近利、避难就易以及不切实际地盲目攀比等情况比比皆是，行政官员在“为官一任，造福一方”口号下多上项目、多铺摊子、多干一些群众看得见的“实事”等行为短期化趋向严重。很多地方政府在明知耕地锐减这一严峻形势的情况下，继续滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，以侵占大量农田为代价发展地方经济。
我国现行法律关于土地征用方面的规定存在一定的相互矛盾的地方，这是我国农地征用权被滥用的法律根源。我国《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1998年修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。可见，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。但《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”显然，除公共利益需要外，某些单位和个人进行经营性活动需要申请使用国有土地时，政府可以先将农村集体土地征为国有土地，再进行有偿出让。而经济行为的短期化必然导致征地权的滥用和征地范围的扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也可以获得合法的征地手续。
土地是政府掌握的最大资产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化，有效解决经济快速发展过程中的资金瓶颈障碍。为此，不少地方政府在“经营城市”、“推动土地资源向土地资产转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，导致开发区在过多过滥的情况下依然遍地开花，超大楼盘在大量商品房严重积压的背景下仍旧层出不穷。政府以极低的代价征用农村集体土地，以较高的价格出让给土地使用者，不断增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同时，却严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。由于缺少有效的节约用地措施和合理的调控、约束手段，土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，造成不合理占用和浪费土地的现象十分普遍。
2.征地补偿安置标准过低，难以保证被征地农民维持基本生活水准
目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，很难保证被征地农民维持过去的生活水准。以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；其余由各地自行规定。各地根据《土地管理法》的规定，制定了更为详细的征地补偿标准。
在实际操作过程中，不少地方政府不断降低征地补偿安置标准，使被征地农民难以维持基本生活水准。以下情况在不少地方均普遍存在：（1）一些地方政府为增加招商吸引力，往往压低征地补偿安置费标准。近年来各级地方政府为了发展地方经济，纷纷出台具有吸引力的优惠政策，其中之一就是以低廉的土地价格甚至零低价来吸引投资者。在无钱进行贴补的情况下，政府只有不断压低对农民的补偿安置标准。四川省××市某区2002年开始在三环路旁建开发区，最初拟定的安置补助费标准为：18岁以下未成年人的补助标准为10000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18岁以上50岁以下的补助标准为22000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为18000元/人；但为了推出比其他开发区更加优惠的土地政策，该区将安置补助费标准调整为：18岁以下未成年人的补助标准为5000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18岁以上50岁以下的补助标准为15000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为12000元/人。（2）一些地方政府为多获取土地收益，往往压低征地补偿安置费标准。不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中往往面临严重的资金瓶颈障碍，为此，一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为政府工作的重要内容，强调通过有效运作土地资源，以地生财，利用不断增大的“土地剪刀差”来获取更多的土地收益。笔者在四川省××市调研中获悉，该市某幅被征耕地的土地补偿费大约为3—4万元/亩（其中能用于直接分配的补偿费大约是2—3万元/亩），农民以300—400元/平方米的土建成本刚建成不到两年的砖混结构楼房的补偿标准为150—200元/平方米，而该幅土地出让给开发商的价格为45万元/亩。（3）一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准的情况。由于财力紧张，不少国家重点项目和地方项目往往采取包干办法征用土地，不论人均耕地多少，产值高低，均按法律规定的最低限额进行补偿，而在执行过程中不少项目的补偿标准甚至低于法律规定的最低限额。四川正在建设的某一高速公路向国家以4.4万元/亩的标准上报征地概算，下达给承担征地任务的××市为2.4万元/亩包干，扣除附着物补偿和管理费后，实际发放给农民的土地补偿费为5000—6000元/亩，有的乡镇还低于3000元/亩。（4）一些地方瞒报产值，谎报地类，混淆权属。一些地方政府为了尽最大限度降低征地成本，或找上级统计部门出假证明，调低所征用集体土地所在区域以往年度的产值，或谎报地类，将耕地、园地归类为建设用地、未利用地，或混淆权属，将集体用地确定为国有用地。四川省××市中心城区2003年第二批城市建设用地中，有规划基期的耕地89.9504亩被报为建设用地，按照建设用地按耕地标准一半进行补偿的原则，其土地补偿费和安置补助费减少了一半，同时还漏缴新增建设用地有偿使用费3500万元，漏缴耕地开垦费260万元。
3.安置途径单一，被征地农民的就业和社会保障面临尖锐矛盾
新《土地管理法》实施以来，国家先后提出了货币安置、用地单位安置、农业安置、征地款入股安置、社会保险安置、留地安置和土地开发整理安置等七种安置途径。但由于种种原因，许多地方大都采取单一的货币安置方式（如四川省1999年至今征地涉及农转非共422816人，采取货币安置的有308162人，比例高达72.99％），很少考虑被征地农民最关心的就业和社会保障等问题。
目前被征地农民的再就业面临突出矛盾，一是征地劳动力日渐增多与传统用人渠道功能不断减弱的反差明显，导致安置征地劳动力越来越困难；二是征地劳动力在文化技能和年龄上的相对弱势，不能适应新情况下用人单位的需要，形成较大落差；三是征地劳动力的就业思想和行为过于陈旧和保守，适应不了新的就业要求；等等。这些突出矛盾导致失地农民的就业存在较大障碍。同时，被征地农民的社会保障问题也面临尖锐矛盾。土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，土地对农民的社会保障功能可归纳为以下六个方面：土地为农民提供基本的生活保障；土地为农民提供就业机会；为农民的后代提供土地继承权；土地对农民有资产的增值功效；土地对农民有直接收益的功效；免得重新获取时掏大笔费用的效用（注：王克强.从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性[J].社会科学研究，2000，（2）.）。在城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用，以及没有妥善处理被征地农民的安置问题等，导致被征地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得被征地农民成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体。农民得到的补偿费用极为有限，一旦补偿的钱被花光，没有经济来源时，生活就失去保障。
二、加强对被征地农民补偿安置的对策思考
1.改革现行土地征用制度
我国现行的土地征用制度无论在征地权行使和征用范围方面，还是在征地补偿方面都存在缺陷，为迅速解决目前征地制度中存在的诸多问题，切实保障建设用地的提供和被征地农民的合法权益，必须加快现行农地征用制度的改革步伐。征地制度改革的基本思路应该是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。目前国土资源部已选定部分省市开展征地制度改革试点，应进一步加快试点进程，总结经验，逐渐铺开，积极稳妥地推进征地制度改革，按照落实土地基本国策、保障经济建设用地、维护被征地农村集体和农民合法权益、引入市场机制、优化配置土地资源、实现征地“公开、公平、公正和高效”的原则，逐步构建起适应市场经济体制的新型征地制度。
2.改革征地补偿标准
在现行法律框架下，必须严格区分公共目的的农地征用和其他目的的农地征用，并据此执行不同的土地征用补偿办法。公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行估价，尽可能接近真实的土地价值；对于其他目的的农地征用，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。同时，要加紧修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途转换加以限制。各地政府在确定具体的征地补偿标准时，必须综合考虑对被征用土地本身的赔偿、被征地农民的生活安置、残留地与相邻土地损害赔偿等因素，确定合理的补偿标准。同时，应积极贯彻落实《土地管理法》第四十七条的规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费”。应通过征地补偿标准的改革，辅之以各项配套措施，确保征地农民“失地不失户，失地不失业，失地不失利”。
3.加强征地工作管理
要实行统一征地，加强征地工作管理。各地要严格按照有关法规的要求，认真做好征地调查、确定补偿标准、拟定方案、审查报批及批后实施、跟踪检查等征地过程中各环节的工作。国土资源管理部门要切实行使审查、监督、指导的职责，确保征地补偿安置措施真实、合法，为政府把好关。对征地补偿标准不符合法律规定、安置措施不能真正落实的，不得报批用地；对征地已依法批准，而没有妥善安置被征地农民生产和生活的，将停止受理该地区的建设用地申报。征用土地经依法批准后，省级国土资源管理部门要跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，督促市、县人民政府和有关部门、单位兑现补偿费用，落实安置措施。各地不得在违反土地利用总体规划以及补偿低于法定标准和补偿没有足额到位以及人员安置不落实的情况下，强行征、占农村集体土地。要强化征地补偿费用管理，规范分配使用，严禁拖欠、截留和挪用被征地农民的补偿费用。对于已拖欠的征地补偿费，必须限期补偿到位，凡截留、挪用的，必须追究当事人的责任。为了确保加强和改进征地工作的各项措施到位，可以考虑建立征地调节资金，用于统一垫付征地补偿费、支付被征地农民基本生活保障的补助和被征地农民技能培训的经费补助。
4.积极拓展被征地农民的就业渠道
各级政府应努力探索被征地农民安置的有效办法，在以安置求稳定、以效率求发展的基础上实现创造性的转换，注意充分发挥全社会的力量，多渠道地创造就业渠道。要注意发挥政府的宏观调控作用，加强对被征地农民安置的间接调控，通过对劳动力市场的功能的修复和完善，促进市场就业；同时大力刺激地方经济发展，增加就业岗位。要鼓励社会各界积极创办安置型企业，将其主要定位为劳动密集型企业，并注意吻合征地农民的现有素质水平，大力发展第三产业；同时，推动安置型企业加强就地选用良才、加强岗位技能培训、加强企业基础管理，使安置型企业在短时期内走上正轨，稳步推进，多元发展，择机突破，实现安置型企业向效益型企业的转变。要适度发展过渡型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，重振乡镇企业雄风，推进新型产业发展，为被征地农民创造更多的就业机会。
5.加大对被征地农民的培训力度
要加大培训力度，尤其是要加强中青年征地农民的技能培训，以提高被征地农民素质，适应竞争上岗就业的要求。各级政府应创造市场主导、政府指导、网络调节、机构合作为一体的社会化职业培训机构，在发挥预测引导功能的同时，将职业培训、技能鉴定、考核纳入市场的统一运行过程，与职业介绍形成“一条龙”流程，即先由职业介绍部门摸清市场需求，组织培训对象；培训部门负责实施计划和职业技能鉴定；最后由市场推荐上岗，尽可能避免产生培训合格人员拿了证书却无处上岗的情况。要打破就业培训工作的围墙，将征地劳动力的培训推向市场，在市场的引导下，大力鼓励培训组织单位参加的“购买培训”，提高对劳动力的培训效果。同时，要在继续保护征地劳动力切身利益的前提下，引导他们加大思想观念的转变力度，确立起依靠市场而不依赖政府的意识，树立起正确的就业观。
6.建立健全被征地农民社会保障体系
各级政府应建立健全被征地农民社会保障体系，使被征地农民获得基本的生存权与发展权，促进社会稳定发展。要尽可能扩大社会保障的覆盖面，逐步将那些自谋职业从事个体经营的被征地劳动力，纳入整个社会保障体系，最大限度地激发被征地劳动力自谋职业的积极性。要不断拓展社会保险险种，实施被征地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障，加快工伤、医疗、生育等保险制度的改革步伐，重点在医疗保险制度上求突破。要对不同的年龄段实行不同的基本生活保障，对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的保障制度；对征地时属于劳动年龄段内的人员，按当地测算标准或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴费，为其建立个人专户；对征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费，到达就业年龄或学习毕业后，即作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障；对那些年龄较大、文化素质较低、就业困难的，采用延长保险年限等办法，切实解决他们的基本生活。要进一步完善管理体制，采取政府、集体、个人各承担一部分的方式建立被征地农民社会保障基金，其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。被征地农民社会保障基金要单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占，同时建立健全基金监督和管理机制，确保基金安全运营和实现保值增值。
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