从政党政治运作的基本规律解读《中国共产党党内监督条例（试行）》，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党内论文,政党论文,规律论文,监督条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年12月31日，中共中央正式颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》。这两部党内重要法规的颁布实施，是从严治党的一项重大举措。《中国共产党党内监督条例（试行)》（以下简称《条例》）是仅次于党章地位的基础性法规。它的显著特点和优点，是针对党内部分组织存在着的权力失控、决策失误、行为失范现象，从监督原则、监督对象、监督职责、监督制度等方面做出规定。它的颁布，标志着党内监督工作进入了规范化、制度化和法治化的新阶段，对于提高党内监督工作水平，全面推进党的建设新的伟大工程，将产生重大而深远的影响。
一、中国与西方政党监督的异同
任何政党都要接受监督，世界上不存在不受监督的政党。监督主要有两种：党内监督和党外监督。社会制度不同，政党所处的环境不同，接受监督的程度和方式就有差异。我们要从中外政党比较的视角来看我们加强党内监督的意义。在西方国家，由于政治体制是政治多元化，因而它们的党内监督往往不是提到非常重要的地位。在政治多元化的体制当中，一个党运作得好坏，它的党内运作是否健康，往往不是靠党内自己来判断的，更多地是来自于和其它政党的竞争。当然，自己判断也是非常重要的一个方面，如果一般党员对这个党不满意，同时又觉得自己起不了什么作用，他就会对这个党失去兴趣，从这个角度说它也是一种监督。但是，西方政党更多地是一种体制的监督，是一种来自党外的其它要素的监督。我们党与西方政党有很大的不同。中国共产党是执政党，而且是唯一的执政党，其它党都是参政党，我们实行的是一党领导的多党合作制。在这样一种情况下，外面的监督相对弱小，因此，这就使得执政党内的监督问题被提到了特别重要的位置上。如果执政党自己都没有监督，或者这方面问题比较严重，而外在的监督又很弱，在这种情况下，很容易造成执政党对权力的不正确的认识，很容易造成权力运作过程当中的失误，甚至出现腐败现象。所以，执政党的党内监督对于党执政的合法性基础的巩固以及推动其它方面监督的发展都有着十分重大的意义。问题的关键在于，政党内部的监督属于同体监督，即自我监督，这种监督的成效往往取决于党自身是否重视或是否愿意接受监督，这就带有很大的不确定性。中国共产党能否克服同体监督的局限性，就成为党内自我监督的关键。要克服这种局限性，使监督的功能真正转化为实际效力，就需要有一定的制度予以保障。
二、党内监督与政党政治运作的三大关系
要从政党政治运作的最基本的规律的角度和提高党的执政能力的高度来进一步加深对《条例》内容的理解，进一步加深对《条例》意义的认识。从政党政治的运作来看，规律性的东西很多，但政党政治最主要是围绕着三大关系来运作的：一是党政关系；二是党内关系；三是党群关系。对执政党规律的研究，实际上就是对这三大关系交互作用特别是执政党在其中的活动规律的研究。这三个关系之间具有十分紧密的联系，其中党内关系占有基础的地位。这是因为，一个执政党，其行为方式，也即处理和政权的关系、和群众的关系的方式，很大程度上取决于党内关系的状况。如果党内关系不正常，缺乏民主，那么，党政关系就处理不好，政党对群众的吸引力也要下降。政党是如何来解决这三大关系的呢？最根本的就是民主政治。民主政治是现代政治的核心，而政党政治又是民主政治的产物，因此，政党政治和民主政治就紧密地联系在一起。现代政党如果不推进民主政治，它就很难生存和发展。而民主政治又离不开法治政治。政党主要就是通过民主政治和法治政治来不断地解决上述三大关系中经常出现的问题的。研究政党执政规律，不仅要研究三大关系，而且要把三大关系放到民主政治这个大前提里面去考虑。必须把握住这个宏观的角度。
处理三大关系需要政党的推动，尤其是执政党的自主性推动。执政党的自主性推动就是加强党的建设，提高党的领导水平和执政能力，这是现阶段政党改革和完善的主要推动力。中国共产党居于政权的核心地位，是国家政权的组织者与领导力量，党的领导地位不仅具有历史的合法性基础，而且还有着现实的合法性基础，执政党掌控着绝大多数的政治资源，担负着国家制度建设、利益调整、政策供给、社会整合等重要功能，离开了党的自主性推动是不符合中国的政治现实的，同时执政党的自主性推动也使改革的进程与目标操控在执政党手中，不仅不会削弱党的领导地位，而且能加强党的领导地位。党的自主性推动和党的社会推动作用是相辅相成、紧密结合在一起的。在三大关系中，就其中的每一个关系而言，政党推动的方式和目的不完全一样，具有差异性。就党内关系来说，主要是党的上层如何来推动的问题，因为这是政党处理自身内部的关系。政党一方面要推动三大关系的改善，另一方面又要注意实现三大关系之间以及三大关系中每一对关系的有效互动。以党内监督为例，它讲的是党内关系，但加强党内监督无疑有助于处理好党政关系和党群关系。而就党政关系本身来说，党政关系是中国政治架构中带有根本性的关系。尽管改革开放以来，我们在改善党的领导，实现党政关系规范化方面取得了一定的成就，但要实现党和国家政权机关之间有效的互动关系，还有比较大的难度。理论界提出了有关人大对执政党实行监督等方面的设想和具体的建议，虽然从理论上来讲是说得通的，但中国的政治体制改革是一个渐进的过程，从现在中国的实际情况来看，实行起来具有很大的难度。在这种情况下，加强执政党内部的监督，例如中央委员会监督中央政治局、进一步发挥党的代表大会和党代表的作用；进一步理顺党内的权力关系，例如充分发挥党的各级委员会的作用，既有助于改善党内关系，也有助于改善党政关系。以中国共产党为领导核心构建起来的国家政权的建设和发展，直接有赖于党的建设和发展，反过来，只有国家政权的有效建设和发展，党才有强大的领导权威和有效的政治基础。
执政党对社会进行整合，是党的一项很重要的职能。而执政党要对社会进行有效的整合，首先是对党内进行有效的整合。这种整合，从根本上来说是提高党内的合法性基础。任何一个政党都存在着合法性的问题，政党的合法性是一个政党存在和发展的最深层的依据。探讨政党的合法性已成为学界的一个热点，但基本上都是围绕着党的社会基础，即党外的合法性展开讨论的。而实际上，政党合法性不仅包括党外的合法性，而且包括党内的合法性，从一定的角度而言，党内的合法性比党外的合法性问题显得更加重要。党内的合法性主要是指普通党员对所加入政党的认可和忠诚以及对政党领袖的拥护和爱戴；党外的合法性则着重体现在国内人民及社会团体和国外政治势力对该政党的体认。从20世纪80年代末以后世界上一些国家和地区长期执政的大党和老党的垮台来分析，尽管原因多种多样，但最根本的原因在于政党自身的治理危机。这既包括政党治理松懈导致自身腐败，遭致人民的离异，也包括因政党治理弊端所衍生的过度集权和专制对党内民主的压制甚至扼杀，如前苏共领导体制的高度集权所导致的一个领袖、一个主义以及领袖终身制；印度国大党在英·甘地时期实施的“紧急状态”；日本自民党对基层民主的忽视；台湾蒋氏父子时期对普通党员和广大人民的独断专行。一些国家和地区政党的以往或当下面临着的诸多挑战与危机，在政治学上被称为政党危机(party crisis)，对于我们来说，无疑是一种警示，值得引起我们的高度警觉。 长期执政的党如果缺乏足够的危机意识，就有可能毁于一旦。政党研究的学者指出，政党危机是一个世界性的现象，西方如此，东方也如此，一党体制如此，多党体制也如此。对于一个有着长期执政经历的政党而言，形势则更为严峻。长期的政治实践一方面为这些政党积累了在一定历史条件下执政的丰富经验；另一方面，也使政党在结构与功能上具有鲜明的历史规定性。政党自身如果不能在结构与功能上做出及时的调整，就有可能因为体制上与功能上的僵化而难以应对政局以及社会发生的急剧变化，就有可能会面临执政危机。应对挑战的一个很重要的方面，就是加强党的制度建设，用强大的制度去规范党政关系、党内关系和党群关系。客观地说，这种制度我们是缺乏的，因为我们搞政治建设的注意力长期没有往这里放，现在无论党内，还是社会上出现的大量问题都与此有关。如果不尽快解决，就会跟不上时代的要求。所以，我们说《条例》很重要，就是因为我们党充分意识到了这种危机，并以此作为解决这些问题的一个制度规定，这是它的深刻意义之所在。正是从这一点上，我们说三大关系的处理情况反映了党的执政能力，而党内监督的加强无疑是党执政能力提高的一个重要的体现。
三、《中国共产党党内监督条例（试行）》的主线是推进党内民主建设
《条例》的很多内容是针对反腐败的。作为执政党，中国共产党掌握着国家政权。党与国家的关系决定了治国的关键在于治党。因而，从严治党，不仅关系到党本身，而且关系到整个国家和社会的发展，在政治上具有全方位的战略意义。从严治党的核心任务是全面增强党的权威，作为执政党，其领导和执政的权威是在有效的执政中实现的。而这与党能否有效地治理党内的腐败问题有直接的关系。从严治党是一项系统工程，要使其成为有效的党建形式，就必须在操作层面上实现制度治党，即以严格的制度体系来监管党的各项工作和各项行动。党的管理法制化是严格治党的基本保证。我们现在制度建设方面已有不少成就，但是许多制度流于形式，制度失效现象比较严重。就党内监督来说，虽然在党章和有关的文件中也有一些规定，但比较零散，有的层次也比较低，不系统，不规范，执行起来有难度。实践反复证明，制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。因此，要构建严密和完善的制度体系，并有效地开发制度内含的各项功能，使制度能够真正落到实处。从《条例》的内容来看，《条例》已体现了这样的要求。如《条例》首次正式确立纪委是党内监督的专门机关；首次明确党代表在闭会期间的监督职责；首次就舆论监督在党内法规中做出规定；首次把有关监督办法上升为党内法规制度；首次以法规的形式确立监督的重点对象，强调对“一把手”的监督，并将其列为监督的重点。《条例》第3章用10节的篇幅分别将近些年来各地在实践中探索并总结的监督办法和经验，归纳为10项监督制度并进行了具体规定，上升为党内法规制度。其中的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职、述廉、巡视、询问和质询等，则成为制度监督的创新和亮点。比如巡视制度，既有利于解决“同体监督”软弱无力和“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，又有利于克服少数“一把手”腐败过程中“事前基本没有监督，事中基本难于监督，事后基本不是监督”的弊端。又如，实行述职、述廉制度，可经常使领导干部明白其权力的来源，起到警示、提醒作用。这些规定，弥补了过去党内监督制度中存在的比较原则、抽象和监督机关难干把握尺度的缺陷，形成了相互配套的、具体的、严密的、完整的党内监督制度体系，为加强党内监督提供了坚实的制度保证。
但我们又不能把《条例》所讲的监督仅仅理解为反腐败。不能把《条例》仅仅看成是一部反腐败的法规。应该明确，监督和反腐败是两个不同的概念，反腐败更多的是事后的惩治，而监督更多的是事前的作用，更多的是制约或监督。监督具有不同的层面。《条例》中所讲的监督基本上是一种从下往上的监督。这种监督从本质上来讲，体现的是民主。所以，党内民主是贯穿《条例》始终的一条主线。在中国进入社会转型期以前，党对社会的整合实际上主要依赖政治优势和组织优势这两大资源，党的政治优势主要通过组织优势资源的发挥而得到自然而然的发挥。但在社会转型期，党的组织优势资源面临着很大的挑战，在这种形势下，党就必须主动地去开发其政治资源，从而在继续发挥其原有组织整合功能的基础上，开发其政治资源优势，使党对社会的整合模式进入政治整合。“政治整合是基于开发党所具有的各种政治优势而形成的整合，在很大程度上不像组织整合那样是通过对社会成员的直接组织和领导来实现的，而是通过有效提高党自身的活力以及广大人民对党的信任、支持和认同来实现。这种政治整合是社会主义市场经济条件下党与社会关系的集中体现。”（注：林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践[M].上海社会科学出版社，2002.109）党内民主在政治整合中起着至关重要的作用，直接决定着政治整合的全局和战略。通过党内民主，把党员的积极性和创造性有效地动员起来，才能在体制内形成支撑党整合社会的重要政治资源；通过党内民主，形成科学的党内决策体系，才能为党通过有效领导和有效执政来整合社会奠定重要的现实基础；通过党内民主，才能使党在经济、社会和政治生活中确立有效的领导权威，从而增强其合法性的基础。
从政治学上来讲，民主不仅仅是一种理念，它更主要的是制度安排，即制度化的民主。从党内民主的加强和运作来看《条例》，会加深我们对《条例》意义的认识。党内民主的制度化，有利于增强政治体系的创造力。从政治系统论的观点来看，在政治发展过程中，政治体系所面临的诸多压力，在很大程度上与现有政治体系和实际的社会发展不同步、不适应有直接关系。在这种情况下，要保持政治体系的稳定和发展，唯一的途径就是增强政治体系自我调整和自我发展的能力，使政治体系能够适应、甚至主导外部世界的变化和发展。主导这种发展的不是亦步亦趋的政治形态，而是依据现行政治体系的内在原理所进行的制度创新。显然，这种制度创新不是通过激烈的政治改造实现的，而是通过有效的变化和发展获得的，即在平稳的发展中实现制度创新，这对政治体系的创造力提出了非常高的要求。《条例》在坚持并完善原有制度的基础上，第一次明确规定了党代表在代表大会闭会期间应该履行的监督责任和所享有的权利；为进一步落实党的十六大提出的“建立健全重大事项报告制度”，“建立和完善党内情况通报制度”的要求，从中国共产党长期执政的现实需要出发，对重要情况通报和报告的形式、范围、内容，违反重要情况通报和报告的有关负责人和责任人进行责任追究等主要方面做了明确规范；结合党的建设的实际，第一次把询问和质询确立为党内监督的形式。这些都反映了党内监督的制度创新。《条例》的核心部分——“监督制度”一章，更是突出了发扬民主和执行民主集中制的内容，突出了在党内建立一个健康、规范的权力运行机制，规定“党的各级领导班子主要负责人应当带头执行民主集中制”，并根据党情和国情，规定了发展党内民主的具体措施和要求。
一般来说，民主的发育程度决定了监督的实际功效。监督是对权力的监督而不是对人民群众的监督，因而民主是对权力的最好的监督，最大的制约。实行党内民主是克服同体监督的局限性的基本途径。对于一个拥有来自各阶层的人数众多的党员的大党来说，若使同体监督达到最大效应，最好的路径就是发展党内民主。监督有各种各样的形式，但以民主为基础的监督有其特殊的优势：一是具有平等性，即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的，不存在游离于监督体系之外的特殊权力行使者。依据党章要求，中央委员会和中央政治局之间、各级党委、纪委全委会与其常委会的关系是授权与被授权的关系，是领导与被领导的关系。因此，各级党组织的领导班子都要向全委会报告工作。《条例》明文规定：“中央政治局向中央委员会报告工作。”党内监督要从中央和最高层开始，这是《条例》的一个重大突破和良好示范。《条例》还明文规定：“中央委员对中央政治局委员、常委的意见，署真实姓名以书面形式或其它形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。”明确了中央委员对中央政治局委员、常委的监督，是中央委员必须履行的党内监督职责。二是具有广泛性，即参与监督的主体极其广泛，既有普通党员群众的监督，也有各级组织之间的监督，还有专职监督部门的监督，等等。三是具有厚实的合法性。这里所说的合法性是指党员群众的心理认同。党内的权利主体是广大党员，6700多万党员不可能人人都直接从事党内事务管理，更不可能每一个人都在权力系统内活动，只能由少数党员去从事党内的权力运作活动，那么，这少数人是否反映了大多数党员的意志，就需要监督。监督的权力来源于党员的权利，来源于党员的认可，这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点，监督才能得到广大党员的支持，监督才有必要成为多数人的事。《条例》的出台，标志着党的建设走向制度化，从过去简单依靠党组织本身的组织力量管理走到依靠法规力量以及专门监督机构的力量、党员权利的力量来推进党的组织建设与党内制度运行，从而使党内政治生活全面进入制度化阶段，而制度化正是民主化的基本手段。