群体诉求伸张的制度安排，本文主要内容关键词为：群体论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
群体诉求伸张的制度安排是一个复杂的问题。凸显这一问题的内涵，可以从三个方面着手：首先分析群体行动及其治理的无序化与组织化两种状态，引申出群体诉求伸张的制度化思路；其次对群体诉求表达的制度安排机制进行梳理，指出群体诉求伸张的制度供给必须在国家基本制度和运行制度两个层面展开；最后，对群体诉求制度化表达的运行技巧进行勾画，着重强调群体诉求伸张的制度安排所需要的政治—行政技艺。
一、群体行动治理的两种态势
群体诉求，就是高度分化的多元社会不同公民团体的诸种主客观愿望的集合。诉求伸张，就是群体诉求向其他群体和社会、政府表达并祈求获得满足的过程。群体诉求伸张的目的就是满足伸张诉求的群体的主客观愿望。为了较为准确地理解问题，需要区分几个概念，即群体诉求、群体事件和群体暴力是不一样的，它们都是群体行动的方式。群体诉求属于正常的社会生活状态，在分流分层的现代社会中，每个社会群体都会想方设法表达自己的诉求，以获得满足自己诉求的可能。群体事件，可以说是群体表达诉求较为激烈的方式，因此引起社会一定程度和范围的不安，必须动员相对于群体诉求更多的社会资源加以对付的情形。群体暴力则是群体在表达自身诉求时采取暴力手段，以最为激烈的方式引起权力当局和社会公众对自身诉求的关注的方式，它会引发社会政治的局部甚至全局动荡。从群体诉求表达的行动程度升级上看，群体诉求循群体事件到群体暴力逐级递升。从群体诉求造成的社会政治反响上看，显现出一条从社会事件到政治事件的发展路径[1]。
群体诉求如果有制度化表达机制的话，它不会演变成群体事件，更不会扩展为群体暴力。但是因为转型中国制度供给严重不足，因而常常使群体行动从群体抗议演变为群体事件，进而从群体事件演变为群体暴力。2008年中国的群体事件达到12万起，其中伴有明显的、规模性的群体暴力事件。现代经验表明，国家在制度层面处置得当，大多数群体行动是根本不可能成为群体事件和群体暴力的。因为群体事件和群体暴力不仅使国家权力机关紧张，也使普通公民没有安全感，还使表达诉求的群体的利益得不到满足。
群体抗议可以区分为组织状态和无序状态两个类型。这个区分有两个意味，第一个是对群体诉求正当性的接受，我们应该把群体诉求仅仅作为群体诉求来处理，这是既不使它上升为群体事件，也不使它泛滥为群体暴力一个最重要的前提；第二，我们让群体诉求在群体诉求的范围内得到解决，是我们面对群体诉求的基本思维的必然要求。我们过去习惯于以革命党的思维把群体诉求当作政治事件处理，其实就把群体诉求推向严重化的一端。在革命党的思维习性中，权力当局经常试图通过一个普通事件解决这个事件背后牵扯到的诸种问题，习惯于把一个群体诉求视为一个群体事件，进而夸大为一个社会事件，再从一个社会事件骤然转变为一个政治事件。当权者以为这样才显示出党政领导对群体诉求的重视。这种处理方式是得不偿失的。因为群体诉求表达的初期一般不会诉诸群体暴力，只是在被诉求对象既不应接诉求者的意愿，同时将群体诉求兴致故意政治化的情况下，群体诉求的正当表达才会逐渐演变为暴力破坏，这是当权者处理群体事件的政治化思维导致的恶果。这是一种自找麻烦。
权力当局处理群体事件自找麻烦的另一个标志，就在于把处理群体事件作为判断干部是否忠诚于党和国家的道义标准。一旦有什么群体诉求，处置者不是按照科层制度，哪一个级别该去处理就按照程序进行，而是迅速进入一种非组织化状态，大家都表示极端重视已成事件的群体诉求，就此轻而易举地抢占了道德制高点。但结果往往事与愿违，把一个简单的群体诉求扩展为一个领导究竟站在什么立场上进行政治表态的问题，结果群体事件及其背后需要细致处理的问题反而被悬搁起来，可见面对群体诉求的姿态化倾向是多么糟糕。这是一种显见的处理群体诉求的非组织化状态。
为什么当下处理群体诉求会陷入一种无序状态？可以说这是一部分握权者处理群体诉求的基本态势必然导致的结果。面对群体诉求，他们不承认权利哲学与社会空间的价值与作用。中国推行市场经济三十多年，已经使曾经高度同质化的人民分化为因处境、教育、背景、目标和物质回报不同而构成的多元社会。但是今天的党政机构还是一个一元管理的思维。应当看到，国家权力在和平时代是服务性权力，而不是暴力性权力。而中国国家暴力的规定基本上是单一性的，所以一方面日常状态下对待群体诉求是不出动暴力机构的，群体诉求群情激昂地表达的时候也不出动暴力组织以便维持秩序，一直到群体诉求演变为群体事件或群体暴力的时候，暴力机关才“重拳出击”；另一方面，对公民合法表达诉求的和平游行示威几乎不予批准，似乎有示威游行就降低了党政领导的威信，结果助长了人们将合法表达诉求升级为群体事件、群体暴力，这样闹事群体的诉求反而受到重视，甚至成为实现群体愿望的唯一手段。
治理群体暴力并非复杂的事情，重要的是给群体诉求一个制度表达的疏导机制。西方发达国家经过“六八风暴”的洗礼，导致的结果之一就是让日常群体诉求非暴力地有序表达。示威游行就是这类表达机制的重要组成方式。但是我们不愿意把这种表达机制当作日常表达机制，我们总是习惯于断定表达群体诉求的群众觉悟低，他们对党和国家总是提出非分的要求，因此一定要严肃对待，似乎不把群体诉求政治化誓不罢休。群体诉求一旦陷入一种姿态化的处理陷阱，它就必定要从群体诉求演变为群体事件、进而演变为群体暴力。这一演变，也就意味着群体诉求的表达从制度化的状态演变为一种无序化的状态，这是一种非常容易跳跃的演变：当我们使一个群体诉求的表达不能在群体范围内解决，让它扩展为一个社会事件甚至政治事件才去对付的时候，它就一定是无序化的。
20世纪60年代西方的学生运动就是这样走向无序化的。大学生总是对大学制度不满，因为制度总是约束人的，而年轻人最不愿意被约束。在政治空气比较稀薄一点的美国西部大学，学生群体的诉求不过是想表达对大学制度的不满，一旦在学生群体内部去疏导它不会有很大的社会反响。当年美国的深刻教训就是，当局以为大学生能够闹出个啥名堂，先是掉以轻心，后来的发展太过快速，开始运用警察力量镇压。结果学生群体对大学制度的不满开始演变为对国家基本制度的不满，后来终于酿成一场全面批判和拒斥资本主义的浩大社会运动。这值得今天我们引以为鉴。因为我们正处在现代化转型的关键时刻，如果我们也让群体诉求演变成群体事件，然后对群体事件依然不予理睬，让它泛滥成社会事件，那么群体暴力的出场就是必然的。
我们不是没有疏导群体事件的制度安排，比如国家投入巨大资源建立的信访制度，但是这样的制度恰恰是我们疏导群体抗议的“制度外制度”。信访依靠领导批示，但领导一批示，多少部法律就等于白制定了。领导充满道义情感的批示常常促使群体诉求变成社会事件，进而变成政治事件。为什么？原因就在于我们的领导在不明就里的情况下，怒斥或赞扬某些群体行动，完全依从的是道义原则。这样就将群体诉求虚化了，把矛盾掩盖了。需要明确的是，所有的群体诉求说到底都是权利诉求。而现在世界上的一切组织、一切政党、一切国家治理的核心是权力哲学。在权力哲学面前，群体权利要求就显得太低档，群体素质就会显得很差；而在权利哲学面前，每一个人都会认为自己权利的天经地义。权力历来不会尊重权利，除非权利起来要求尊重。这就是群体事件出现的深厚理由。因此，对于现代国家的治理者来说，只要尊重公民利益，谁都不愿意诉诸暴力，而愿意诉诸和平手段达成自己的愿望。这是人类有史以来有政府就有黑社会，而黑社会永远斗不过政府的原因，为啥？暴力只是实现人的目的的最后手段。具有合法性支持的政府从来不会单纯运用暴力对付公民，而黑社会总是仰仗暴力实现自身利益。人如果时时事事诉诸暴力，政府永远斗不过黑社会。像信访制度这样瓦解日常制度权威的例外制度，事实上无助于缓解群体不满，反而具有虚化问题、实化矛盾的作用。这是不相信日常制度化解群体矛盾的功能导致的制度尴尬。
我们面对的难题是：群体事件自身的演变总是由小及大，而处理事件的思路总是大事化小、小事化了，这正好是相互对峙的。在这样一种对峙思路中，群体诉求的表达一定只能是一种无序状态。我们不仅不乐意见到群体诉求的表达，也不乐意见到掌握权力的领导者出而表达自己的愿望倾诉。为什么呢？因为这样整个社会似乎就无怨无悔、秩序井然了。国家拒绝提供缓解社会紧张的机制。因此，群体也好、个体也罢，只能以自己的方式化解内心与外部的张力。对于国家治理来讲，由于国家权力忽视群体与个体的紧张，可以断言我们的制度供给缺口非常大，国家提供的制度保护空间严重不足。群体难以化解紧张，因此促成群体诉求演变为群体事件，进而将群体事件催化为群体暴力。个体难以化解紧张，就要么变态、要么杀人抑或自杀。而领导应对不及，也就只能任由群体与个体处境和愿望向恶性的方向发展。在不得不加以处置的情况下，心理上自然也就生发出大事化小、小事化了的定势。
党政机构面对群体诉求，就是权力面对权利。因此，第一，权力必须划出一个不可逾越的边界。譬如警察权力，一方面大家是必须服气的，但另一方面它作为国家暴力机器常常使警察无视权力边界。前几年出现过这样的事情：北京警察到山西太原办事，被太原警察打死了。这是一出警察权力悲剧。为什么会这样呢？说到底就是，权力越界后它就什么都不是。可见，我们对权力的规定并不是单纯助长群众“人心不足蛇吞象”，而且也是对权力自身的保护。权力边界是权力适当处理群体诉求的政治前提。第二，使群体诉求能够制度化表达、避免无序状态的制度前提，就是我们要承认独立的社会空间。现在提倡构建“和谐社会”，这个“社会”是什么意思呢？就是按照国家社会二元化的思路让社会空间独立，以便公民按照自己的意愿自治。公民自治范围内能自己处理的事情政府就不用管，不能自治的范围的事情，政府按照法治规则来管。
所以，作为日常暴力出现的警察，以及作为非常暴力出现的军队，在国家治理力量出场的排序上，绝对晚于作为服务权力的政府机构，倘若群体事件一出现，警察的日常暴力和军队的非常暴力旋即投入使用，就会造成国家暴力的滥用。如此使用国家暴力，就会使警察和军队这种国家暴力没有威信。当我们把每个警察和军人都安顿到国家权力位置的时候，似乎警察与军人不跟表达群体愿望的公民来个剑拔弩张、扬眉出鞘，就无法代表国家权威，这实际上就将国家暴力放置到了与民众对立的位置上，这就不是一个简单的群体诉求的疏导问题，而是国家基本制度的缺陷了。
在限定清楚国家权力的条件下，国家权力跟社会权利的制度分流、空间分流变成了公民能够自立、自治的前提。但因为中国社会还没有组织起来，社会的非组织化成为社会自治令人最为担忧的问题。这即被动地造成群体诉求到群体事件，再到群体暴力的恶性递进，也导致单纯依靠党政权力处理群体行动的定势。由群体事件演变为社会事件，进而由社会事件演变为政治事件，促使权力机构的人士与展示群体暴力的人士抢占道德高地。这样就更加强化了社会的无序状态。可以说，社会的无序化，在今天这样一个制度安排下是必然的，没有办法避免。因为一旦出现群体行动，就势不可挡地走向最后最高的暴力境地，领导阶层就一下子进入一个群体行动“应当”还是“不应当”的道义思路，法律判断和程序处理的进路就此被完全撇开。在这样的情况下，使党政官员在处理群体行动事件时，常常用政治表态和道义表态代替政治规则、法律程序，对群体行动中人的诉求加以忽略，对群体行动的深层动力不予了解，因此也就完全失去了缓解群体行动升级的契机。
从社会的角度来看，我们通过一个个群体行动可以看出，独立的社会空间一定要保持，这不仅让公民能够自治，是公民们逐渐练习并熟悉商谈和妥协，从而具有群体行动的理性精神，同时也可以使党政机关保持一个超然协调者的姿态。当党政机构及其领导者总是挺到第一线，有没有必要都直接与群体行动者站在对立的位置上，党政机构及其领导者就丧失了协调者的角色。群体行动一旦缺少协调者，就只是一些利益相关者和看客在直接对峙，它的无序走向、暴力走势和治理困境就无可避免地会出现。
二、群体诉求表达的制度化机制
我们把群体诉求的组织化状态和无序化状态进行了分流之后，就可以分析第二个问题，即如何对群体诉求进行制度化管理？其间有两个非常关键的含义：首先，我们要对群体诉求进行制度化管理，必须满足基本制度的供给需求。所谓基本制度，就是指国家的公法体系建构和私法系统的构造。其次，需要设计一套处置群体诉求的具体制度准则。
从前者看，一个国家的基本制度包含规范公共权力的公法体系以及处置民商事关系的私法系统。就私法而言，私法系统处理的是个人财产权利、个体之间的财产关系，对此我们还处在一个练习的状态中。今天中国的执政党在革命阶段依靠无私的、铁的纪律，打垮了国民党，夺取了全国政权，这是革命党的优势。然而一旦革命党转变为执政党、政党意识没有跟着转变的话，无视私人利益的政党纪律就会转变成劣势。这里就有一个“更化”的问题，应在实际治理国家的过程中逐步矫正。承诺私权，依法处置民商事关系，从而不致由关乎私权的群体诉求坐大，或放任其转变为群体事件或群体暴力。
就公法而论，国家基本制度供给意味着我们在宪法行政法层次上要真正承诺国家依法运行的原则，同时在具体制度运转上承诺科层管理的现代体制。从科层制度上讲，哪一个级别管哪一类事情，是有一定之规的，为此科层责任必须坐实。这就意味着不能以单纯的信念责任驱动行政行为。一个国家之中，人民的构成实在是太复杂了，尤其是施行市场经济三十年的中国，早已经成为一个多元社会。即使是总体上作为社会底层的农民工，也都有分层。农民工里已有农民工贵族，也有农民工盲流。而作为社会上层的国家机构雇员，也都有具体分层：比如大学里的校长、院长是高级雇员，一般教授、副教授是高级雇员队伍中的普通成员，讲师以下是中低级雇员，一般行政人员叫低级雇员。要管理好这些群体，就需要制度分流，谁治理谁，谁负责谁，谁承担什么责任，谁可以免除什么责任，都要清清楚楚、明明白白。在一个规范的现代社会里，都要让他们成立能够反映自己群体诉求的组织，各诉所愿，避免冲突，从根本上避免不同群体陷入无序化状态。
建构公法范围内的国家基本制度，必须确定三项基本原则。第一，公民有群体化表达自己诉求的宪法权利。《中华人民共和国宪法》第一原则就是“一切权力属于人民”。在社会运行中，人民分流为公民群体，公民成立公民组织以自治。在这种情形下，公民有权利表达自己的愿望，但表达得遵循法律规则。这样的政治社会就不是一个通行“丛林规则”的社会，谁孔武有力谁就可以搞死敌人没商量。一个有国家基本制度保证的秩序化社会，是一个通过宪法、行政法的供给安顿好国家权力的社会，它使公民们起码能够在国家供给的安全制度下寻求人生的生存和发展。
第二，一定要真正坐实行政科层制度。毛泽东天才地预见到了官僚主义的弊病，但是中国根本就没有建立起官僚制度，因此官僚主义的预见是不着对象的空论。现代国家最重要的治理工具，就是马克斯·韦伯讲的一套行之有效的官僚行政架构。行政科层制度或者祛除巫魅、按规行事、理性管理、数字统计，是一些让国家从中央到基层有序运转的明确规定。在一个规范制度下，每个公职人员都比较遵守规矩，这就是公法对公职人员根本限制的结果。这不是公职人员的党性原则、人民性原则所能替代的。假如以党性原则替代公职人员的科层责任，就会使公职人员混淆他对政党的责任与对公民的责任。这正是郑州的一个局长反问记者“你到底是为党说话，还是为老百姓说话”的根由。在制度规则上，把不该对立的群体关系对立起来，就会导致制度紊乱。党是一个群体，人民分流而成的社会组织也是一个群体，在法规意义上，群体跟群体之间必须平等相待。群体都约束在法规之内，使其符合行政规则，那么就不会将群体间的关系对抗化，这样对社会的管理才有一个弹性机制。我们现在既缺乏行政科层制度上的刚性规定，又缺乏刚性规定实际运行所需的弹性原则，这就注定造成行政运转成本甚高、绩效甚低的局面。
第三，我们得承认目前的基本制度供给是有重大缺口的。因为我们人大负责制定法律规章制度，这个机构就会以自己制定了多少法律文件、几多法制性规定来自我评价，法律文献的制定与法治状态的维护之间就此疏离。这就势必出现一个悖谬的状态——国家基本制度供给的文献化使基本制度软化，从而只能把例外的制度刚化，以便保证国家制度运行的最低有效性。例外制度就是一系列基本法律制度之外的行政做法，比如农民征地有什么问题、拆房有什么问题，农民不是到法院去告状打官司，而是依赖例外的信访制度。由此表明我们领导体恤下情、关心人民，一俟有人反映冤屈，接访领导义正词严的批示，就将法律制度悬空而将信访制度抬升，使正常的法律制度运行的权威性受到损害。这是因为所有信访制度都毫无例外地诉诸领导个人权威而不诉诸法律制度供给权威。在这种情况下，诸如信访制度这类另外制度的权威性和有效性，就必然使国家治理方法陷入以层出不穷的例外制度来担保例外制度的权威行恶行循环。国家的法治化治理就永无可期之日。
而且，由于例外制度的建立吸引了人治状态中的领导者的关注，因而它获得的制度资源也就比正常的法律制度要远为丰富。当下中国信访制度配给的优质资源远远胜过国家配置给公检司法的资源，尤其是基层公检司法机构的资源短缺更是令人瞩目。当信访制度规定，凡是升迁的官员都必须到信访机构锻炼，以便了解民情，信访机构就成为人人侧目的机构。因为获得升迁的官员到公检司法机构锻炼的非专业性掣肘，他们难以进入强化法治意识的公检司法机构锻炼，因此法治取向就此输给政治取向。信访的权威性也就相应高于公检司法的权威性。但信访制度导致的怪现状令人担忧。由于2008年频频发生群体事件，因此作为敏感之年的2009年，从中央到地方布置了所谓“大接访”，为此不知动用了多少资源，但这个大接访凸显出两个兀自对立的意思，一个是领导干部普遍出动接访，另一个阻止访民信访的截访。这种接访的实际效果由此可想而知。当法律制度成为法律文献，法律文献不能变成我们案头操作的依据，案头操作的依据是领导批示，从而把法律文件完全空置化，国家治理的制度缺口之大令人难以想象。所以我们群体诉求的处理基本上大家都等待领导批示，然后还宣传一个领导一年批示了多少。信访这些例外制度的权威性浮现，必然导致法律制度的消解。而信访之作为政治手段取代法律制度的运行，国家就始终陷在非法治状态之中而难以自拔。就此而言，强化关乎群体诉求的法律制度供给，成为群体诉求疏导的一个突破口。
在国家治理的基本制度供给满足上述三个原则的前提条件下，我们就可以深入探讨具体运行制度的设计与运行了。像中国这样的国家试图运行在制度化的平台上，必然就意味着把所有领导日常工作安顿在依法治理的平台上。与此对应的就是将国家治理安顿在执政党及其熟络的人治平台上。这就是我们熟悉的革命党治国思路。革命党思维的最显著特点就是举国体制、全民动员。迷信群众运动，使中国无法落定在社会分流治理的局部动员平台上。这既使国家权力无法准确认知社会情景，难以精确捕捉社会群体发出的信息，从而使国家治理平添了许多盲区。
分析起来，革命的首要问题就是分清敌我，治理的首要任务则是合理动员资源和理性配置资源。两者之间有点南辕北辙的意味。中国正处于一个从革命状态转变为治理状态的关键时期。因此，告别寻找敌人的革命思维，就成为动员一切有利于治理的资源的前提条件。革命与治理导致两种绝对不同的制度设计——前者总显得剑拔弩张、敌我分明、高度紧张；后者则显得张弛有度、善待公民、宽容和谐。中国的普通公民或者社会群体，无论是兴趣群体、工作群体或是地缘群体，在和平、宁静的社会环境中，都不想诉诸暴力来表达自己的愿望和满足自己的诉求。只有在掌握国家权力和实际运行职责的党政机构一再无视群体诉求、使人们忍无可忍的情况下，基于不同诉求而完全得不到满足的群体才会逐渐走上愤懑、闹事和施诸暴力的路途。公民权利一直遭受压制，使公民间、公民与国家间的矛盾处于激化状态，无法借助于制度安排加以缓解，到最后就只好诉诸暴力手段了。这对于公民和国家来讲绝对都是一种“双损”的结局。
国家满足公民不同诉求、群体不同愿望的能力是受到限制的。因为人的诉求总是超前于满足相关诉求的物质条件的。因此，将满足不同诉求的方式方法举措安顿在公平正义的平台上，就成为设计满足公民及群体诉求的运行制度的基本精神。这就要求执掌国家权力的党政机构不能基于自己单方面的主观愿望，随意地改变公民的诉求期待。因此，在国家基本法律稳定供给的条件下，党政机构一定得致力于维护依法治国的相应稳定性。一切无助于依法治国，并且消解法律权威的例外性制度设计都应当克制住；一切试图显现权力集团或个人对公民垂爱、但却不利于人们诉诸法律的正式渠道解决问题的举措都应当禁止；一切妨碍程序化处置公民间利益纠葛的道义吁求和抢占道德制高点的举动都应当高度警惕。只有这样，制度化疏导群体诉求的法治化路径才会通畅。
管理或疏导公民以及公民群体的诉求，在基本制度上必须满足三个基本要求：其一，执掌国家权力的集团不能在满足人们诉求的基本制度设计上占先。权力的优先占有与利益的滞后获得是对应的关系。而权利的保障与利益的优先获得也是相互对照的状态。换言之，党政机构不能与民争利。其二，国家必须负责任地告诉公民在何种程度上、以什么方式使其诉求会得到满足，同时，又在何种程度上、何种期待中满足不了公民的诉求。这就要求两个相关的制度安排——就前者言，必须提供群体诉求表达的正常渠道，使群体诉求的表达逐渐趋向于理性化，而不至于出现“漫天要价，就地还钱”的尴尬状态；就后者论，需要党政官员以高度的责任心和积极的工作态度引导公民的诉求走向，并在“一定之规”的制度精神引导下体制化地处置公民的诉求以及诉求间的冲突。其三，需要在现代行政层级的安排上确认群体诉求疏导与管理的责任，就此需要将党政机构的纵横两个向度的责任加以明确。局部表达的群体诉求仅仅限于一定党政级别、党政部门就必须加以解决；全局性的群体诉求表达才能动员国家层面的党政机构和党国领导。在局部动员已经足以治理群体诉求、群体事件或群体暴力的时候，全局动员就是浪费国家治理资源；在必须动员全局力量治理相关事宜的时候，还任由局部动员去乏力应付，那就是贻误时机和放弃责任。
当下，中国正处于社会政治转型的关键时刻。2008年的西方金融危机导致出口导向性的中国国民经济陷入困境，外贸尤其受到严重影响，这使得财政收入锐减，政府开支受到明显影响。在维持了三十年相对稳定的经济发展成就和公民收入增长业绩的情况下，目前的困难就更容易将公民诉求与满足相关诉求的条件之间的矛盾暴露出来。这不仅会激化群体诉求走向群体事件，进而走向群体暴力；也会消解执掌国家权力的个人与群体的忠诚感。这就造成一种处置群体诉求的双重不利。所以面对群体诉求，最关键的就是不要使群体诉求演变成群体事件，由群体事件演变成群体暴力。或者不要使群体事件演变成社会事件，由社会事件演变成政治事件。恰当此时，认同制度化的力量不认同道义化的感动就显得紧要得多。因为这个时候人们最容易怀疑制度效能，滑入道义表态的陷阱，以至于丧失理性处置群体诉求的契机。
三、群体诉求伸张制度的运行技巧
处置群体诉求的国家基本制度安排合理，运行制度设计有效，不见得就能够将群体诉求处置妥当，因为具体制度运行的技巧高低，对制度绩效的影响是不可小觑的。处置群体诉求的制度运行技巧很多，但下述六个方面可称要领。
第一，要避免制度间的冲突。换言之，我们在法律制度可以处置群体诉求的时候，就不要仰赖作为行政制度的信访制度；我们有法制规则应对群体诉求的时候就不要再依靠领导垂范的人治规则；我们有刚性的制度规定应对群体诉求的时候就不要再凸显权力主导者的道德表态。这三者之间的两面是相互冲突的。如何保障制度运行的一致性，使国家从基本制度到运行制度、再到制度技巧之间的吻合结构得以建立起来，是以制度机制对应群体事件的关键问题。一个必须重视的问题是，国家的宪法原则是人民主权，但党政部门的理事基本是压制取向，因此法律间的矛盾造成管理的混乱，例如执行二十年之久的《收容遣送条例》等就是对人权原则的危害。一个执政党治理国家借重的是正式法律制度，这一思路应当成为国家治理的主导思路。因此，就必须对那些与上位法矛盾的下位法予以废止，否则就难以建立起一以贯之的法治社会。
第二，在制度运行上一定要服从权利至上的原则。服从权利原则的党政机构，必然尊重公民自主地表达自己诉求的群体行动。一旦出现群体事件，不能仅仅采取消弭的态度，要致力搞清楚群体事件背后的权利逻辑是什么。我们常常习惯于维护权力的权威，而不顾及权利的尊严。因此，群体诉求表达过程哪怕可能触及一个村委会主任，权力机关也会将其置于一个优先考量的位置。这其实就颠倒了权力与权利的优先位置。常识告诉我们，如果一定要维护执政党的执政法权地位，就不要为了捍卫某一个权势人物的权威而将普通公民的权利哲学置于国家权力结构的对立面。面对群体事件，一旦采取整体主义思路，始终把个别事件当成整体事件来对待的话，就永远都没有办法把政治事件弱化为社会事件，把社会事件弱化为群体事件，进而把群体事件化解于无形。
第三，必须建立起治理群体事件的法治秩序。建立法治秩序，首先是对政府而言的。政府从法治轨道处理群体事件，一方面将群体事件的处置纳入制度化轨道，另一方面为公民诉诸法治解决自身诉求树立行为典范。治理群体事件的法治思路注定必须刚性地处理社会事件，法律是治理群体事件和群体暴力的唯一依据，对法律千万要怀抱一种严肃的态度。法律之作为正式制度优越于非正式制度也就是惯例的地方，就在于它具有最广泛的认同。人们普遍乐意遵守法治规则，而不愿意遵从特殊组织或权势人物的规则。对于公共权柄的握有者来讲，必须清楚意识到，一个多元社会的不同群体诉求具有巨大差异，而不同诉求基础上形成的群体之间一定会有冲突，群体诉求的日常状态必然局部地演变为群体诉求的非常状态，并出现偶发性的群体暴力。诸如农民的族群械斗、争利械斗不可能完全避免。农民工欠薪、工厂倒闭不可避免引发群体事件、群体暴力。城市社会中不同群体之间的诉求也同样会引发冲突。因此，疏导城乡社会诸种冲突导致的群体事件，只能在法治轨道上才有可能。如果诉诸人治手段，那必然造成应接不暇、绩效甚低的局面。假如党政机构及其领导者总是试图在法律容许的范围之外依靠强力压制群体诉求，那么群体的反弹势必蓄积并强化到难以应付的地步。一旦出现普遍的群体事件、群体抗议、群体暴力，制度统治的硬伤就无法自我治愈。
第四，推动社会自治，提供疏导群体诉求的非国家空间。国家必须承认公民按业缘、地缘、趣缘组织起来的天然正当的权利。由于长期以来中国社会仅仅只有一个高度组织起来的社会群体，因此社会处于十分涣散的状态。人们习惯性地认为这种状态有利于国家对社会的控制。实际上一个散沙状态的社会，既不利于高度集中的国家权力对其的控制，也不利于有限成本基础上设计的行政制度对之的管理，更不利于简约基础上的国家治理需要。而且由于执掌国家权力的党政机构直接面对分散的社会成员，因此造成党政主管机构领导成员对政治的过度敏感。这些因素存在制约了成熟社会的兴起，影响了国家与社会的积极互动。其实，社会自治是有百利而无一害的，它不需要党政机构花费更多的社会控制成本，而且在公民按业缘、地缘、趣缘组成公民组织的情况下，公民服从组织规则而不需要国家介入。社会由此必然更为井然有序——在降低国家治理的法律成本、社会成本、行政成本、政治成本的前提条件下，还保证了公民遵守日常秩序。一旦公民组织即公民群体间出现什么冲突，它们也可以在长期的互动中形成商谈的理性习惯，毋需社会付出太大的代价；即使公民组织与国家机构发生冲突，也不会一开始就付诸暴力手段，公民与国家的谈判可以实现各得其利的双赢。谈判是解决群体间、群体与国家间冲突的重要手段。谈判双方往谈判桌上一坐，双方或多方各自有什么要求，一经理性陈述和妥协，就可以达成相互满意的妥协方案。在谈判桌上，人们能够把群体暴力弱化为群体协商，从而凸显群体理性，社会自治的好处就此浮现。
一旦群体诉求成为群体事件，群体事件演变为群体抗议，进而演进为群体暴力，就是一个从群体理性弱化为感性行动的过程。因此，治理群体暴力就要把身入其中的人们从感性世界召唤回理性世界。召唤群体事件中的人们重回理性世界，一方面当然需要建立法治权威，另一方面只有在长期的社会自治的情况下人们恢复理性的能力才能培养出来。如果处置群体事件的时候以感性原则对感性原则就会陷入恶性状态，到最后一定堕入以暴对暴的悲剧之中。发达国家经过“六八风暴”以后，疏导社会紧张的机制明显完善起来：一方面社会自治空间愈来愈成熟，公民社会的组织程度越来越强，组织间的理性协调能力不断缓解了社会群体间的冲突；另一方面，国家与社会之间的谈判机制更为完善，人们宁愿诉诸谈判的方式解决冲突。除开少见的偶发性群体暴力事件，频发且范围广泛的群体暴力事件几乎是匪夷所思的事情。就国家方面讲，它容许人们对国家权力进行批判。比如美国，常春藤大学是右派大学，几乎所有其他的名牌大学尤其是公立名牌大学都是美国的左派大学，都是马克思主义者、文化批判健将占领学术舞台。麻省理工学院的著名教授乔姆斯基，原来是天才的语言学家，后来对政治评论着了魔，他几乎是不加任何区分地批判美国政府。乔姆斯基的政治评论定势可谓“逢美国政府必错”，但美国政府也容忍他的批判。这种批判对于化解社会的紧张具有帮助。因为它将日常状态中的社会紧张在日常批评中缓解掉了，使群体诉求不至于演进到群体暴力。但在中国处理群体诉求的往往会循着一条政治递进思路，群体非政治化的诉求人们一定要将其政治化，群体暴力的偶然事件人们一定要把它常规化，群体暴力的单纯事件人们一定要将其与所有政治异己力量挂钩。在这种思路中，我们不承认社会空间的作用，政党和政府一直挺在群体事件的第一线，结果造成党政权力与社会权利的直接对峙。一个成熟的社会空间，就此可见是有利于缓冲党政权力机构与公民群体之间的矛盾。
当代中国开始有一定的社会空间。但诸如网络这样逼仄的社会空间，因为缺乏法治引导，却成为民主与暴力同时展现的紧张处所——一方面是现代性色彩浓厚的网络民主，另一方面是触目惊心的网络暴力。网络民主成为推进中国民主的强大动力，网络暴力则不由分说地强制某些人和事，让当事者毫无辩解余地。这都是因为缺少社会自治空间、缺少社会疏导导致的新型社会问题。对于社会管理来讲，国家权力的掌控者必须明白一个简单的道理，既不能将作为管理对象的人看得太高，也不能将管理对象看得太低。把人看得太高，容易忽视人的低级趣味，因此对于人们的七情六欲及其发作缺乏管理的心理准备，一旦因为这些欲望导致群体暴力，我们就会手足无措；而把人看得太低，以为人像动物一般，进行强力控制他就会俯首称臣，在群体危机发生的时候，我们就会付诸简单地以暴易暴行动，但这样治理群体事件往往事与愿违。
第五，需要有效推动群体事件的多元治理。执政党与国家权力系统、社会组织和市场组织的多元治理，不仅会有效分散群体张力，也会在各自治理的范围内解决其局部问题，更可能在相互发生冲突的时候启动谈判机制。国家无法与散沙一般的个体谈判，对象不明、成本太高、代表者难产，因此一个散沙般的社会就只能对应一个高度集权的国家；相应地，一个高度集权的国家也就只能强控一个散沙般的社会。这样的国家社会结构，注定不会有优良的社会政治秩序。多元治理的三大关键环节，对于化解群体诉求上升为群体事件和群体暴力，具有明显的效能。第一个环节是围绕价格机制产生的市场及其治理空间。在市场空间中，人们服从价格逻辑，他以契约的方式进入买卖的关系网，这中间党政权力与社会组织都不发生作用。交易双方或多方服从平等的价格逻辑，不屈从于权力逻辑和群体逻辑。这对中国人来说是一个挑战。因为接受冷冰冰的价格逻辑不是一件轻而易举的事情。习惯于道义逻辑的中国人更喜欢暖洋洋的你赠我送。而且国家权力的计划经济习性未曾革除，国家常常粗暴地控制价格机制。这两个因素是市场空间还不能健全拓展，也就不能很好地培养人们的交易习性。为此，我们必须承认多元治理的价格逻辑，使民商事关系真正可以按照低成本、高绩效的价格机制运行。第二个环节按照自治原则建立起来社会治理空间。在社会领域中，只要公民们能够在日常生活(所谓日常生活就是不涉及到国家重大公共事务的公民生活)，公民们有权利自我组织起来管理自己的事务，也不依循价格机制，仅仅按照公民之间承诺的一致性展开互助行动。需要强调指出的是，社会自治不等于无政府，也不等于反政府。自治的社会组织需要服从国家法律和行政法规。而国家也就不能非法地侵入合法自治的社会空间。党政机构不要把社会自治的事宜政治化，否则国家治理会耗费太大的成本，并造成社会公众对政府的敌意。第三个环节围绕民主制度建立国家治理机制。在多元的民主治理机制中，控制国家是国家治理最为关键的事宜。因为国家权力最容易走上暴力肆虐的歧途。以权力制权力、以权利制约权力、以社会制约权力共同构成控制国家的三个相关机制。只有在国家运行于法治轨道上的时候，市场与社会才足以有充分的自主空间，否则国家就会以理所当然的姿态侵入社会和市场，多元治理的良性局面就难以期待。
第六，要注重培养公民民主的心灵习性(Habits of Heart)。公民民主的心灵习性包含三个方面，一方面是公民惯于服从法律规则，另一方面是公民熟练进行社会自治，再一方面是公民理性容忍与妥协的精神。传统中国是典型的农业社会，民众的心灵习性与专制政治、小农经济和封闭生活是相互适应的。因此，基于现代性的公民的社会政治生活习性与中国人是相当疏离的。从政治上讲，我们中国人历代来都习惯于全输全赢的政治思维，要么赢到底，要么输到尽，在这种思维中，政治妥协就没有余地了，相应地，公民及其自治基础上建立的公民社会也就缺乏健全成长的社会根基。在一个多元化的社会中，公众怎么样表达自己的诉求，不仅需要法治秩序的疏导，而且需要政治秩序的引导，更需要社会秩序的塑造。为此，国家权力机构应当鼓励和培养公民的民主政治习性，当公民在法律允许的范围内理性行动的时候，即使党政机构觉得冒犯了自己的尊严，也得采取容忍的态度，不能以强制的态度对待理性行动的公民。否则就会对公民社会政治理性的成长造成严重的伤害。只有在执掌国家权力的握权者们那里理性妥协地处置公众合法表达诉求的群体行动的前提条件下，公众才会相应地采取理性妥协的行为。在国家权力蛮横地对待公民的群体行动的情况下，要求公民的群体行动具有理性妥协的精神，无异于对公民的双重强制：一方面必须服从国家权力的强制，另一方面还必须服从国家权力握权者蛮横的行动逻辑。因此，公民民主习性的养成，需要国家权力、社会组织与公民自身三方面相互配合。这不是单纯责备公民素质高低就能解决问题的。往往在公民民主习性的养成过程中，国家权力会不由自主地发挥消极作用，因为公民们离开国家权力的庇护展开公民自治的历程，就是一个疏离国家自主的过程。惯于对公民事务指手画脚的国家就此具有严重的政治失落感，因此惯性地表现出强行干预公民理性行动的倾向。这个时候常常会出现公民理性行动而政府非理性行动的悖谬。譬如上海有居民群体为了反对磁悬浮项目，成都有居民群体为了反对一个大型化工项目，展开了散步示威活动，上海的处置相对理性，而成都就将所谓组织者逮捕起来。成都官方的理由很简单，那就是散步的居民是有组织有预谋的，因此是故意的破坏公共秩序的违法犯罪行为，国家权力对之采取强硬的姿态似乎理所当然。其实这种逻辑非常成问题。在现代社会中，公民采取群体行动，肯定是有组织和预谋的，只要这种组织和预谋不是以推翻政府为前提，政府就必须与抗议的群体谈判妥协，而不能以国家暴力加以粗暴的处置。假如国家对公民理性的抗议粗暴地处置，公民们也就只好逐渐蓄积暴力反抗国家的能量，在他们无法暴力阻止国家干预的情况下，会显得老老实实，一旦群体暴力蓄积到足以抗衡国家暴力机构的时候，他们就会毫不犹豫地以公众暴力对付国家暴力。这显然是一种悲剧性的状态。如何在制度运行技巧上把握理性妥协关节，是真正可以把无序化和非制度化的群体抗议有序化、理性化的前提，这种心灵习性的养成需要国家内部相关各方审慎对待。
注释：
①群体诉求的表达就是社会学所讲的斗争政治，不过它仅仅只是较弱意义上的斗争政治，因为在可控的范围内，群体诉求的表达不会走上激烈的斗争政治即革命的道路。参见道格·麦克亚当等：《斗争的动力》第5页，李义中等译，译林出版社2006年版。该书指出，斗争政治是“发生在要求者(makers of claims)和他们的要求对象(objects)间偶尔发生的、公众的、集体的相互作用。这种相互作用发生在(a)至少某一政府是提出要求者或被要求的对象，或者是要求的赞成方，(b)所提出的要求一旦实现，将会影响到提出要求者中至少一方的利益时”。
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