加快建立和健全失业保险制度，本文主要内容关键词为：保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，失业问题已成为我国宏观调控的一个主要问题，据有关部门统计，1997年城镇登记失业率为3.1%，约有500余万人。但如果把国有企业1500万至2000万的下岗、富余人员也计入失业人口，当前我国城镇失业率大约在7%左右。而且据有关人士预测，今后几年， 我国劳动就业形势将更加严峻，从1995年至2000年，这六年中，全国失业职工将达到2130万人，其中，富余人员将分流到社会上的有450万人， 终止劳动合同人员有1080万人，破产企业职工也将有上升势头，失业职工将以平均每年355万人的幅度增长。因此，如何妥善解决好失业问题， 已成为实现“九五”规划和2010年远景目标的一个至关重要的问题，而失业保险制度的建立和完善，将可以为职工解决后顾之忧，为推进企业制度的改革和社会主义市场经济体制的建立，创造良好的外部环境。
一 失业保险的性质和特点
所谓失业保险，指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。
失业保险的核心内容是：由社会集中建立失业保险基金，分散失业劳动风险，使暂时处于失业状态的劳动者的生活得到基本保障，它属于社会保险范畴，有以下几个特征：
第一，失业保险不同于社会救济，失业人员领取的失业保险金不同于社会救济金。失业保险的对象是有劳动能力，但一时失去工作的劳动者，失业保险金的享受者必须事先参加保险，交纳保险费。而社会救济金的主要对象是没有劳动能力和生活来源的人，以及因各种自然灾害，意外事故等原因造成的生活困难者。领取社会救济金不以事先尽义务交保险费为前提条件。同时，社会救济金的领取可以是一次性的、短期的或长期的，而失业保险金的领取一般是以一段时间为限。
第二，失业保险不同于商业保险，失业保险具有社会保险的基本属性，体现了强制性，互济性、社会性和救济性的特点，它不以盈利为目的，而以保障失业职工基本生活为目的。凡规定范围的企业职工都属于保险对象，都得按规定缴纳保险费，失业保险金的收入和支出要在失业率最低的不同企业间和不同时期实行统筹，互助互济。
第三，失业保险又不同于工伤，养老，疾病，生育，死亡等其他保险项目。因为这些项目的保险对象是暂时或永久丧失劳动能力的劳动者，而失业保险的保险对象是具有劳动能力的劳动者，这部分人一旦具有工作机会，就脱离失业状况。失业保险尽管其直接目的是保障失业者的生活，但制度的设立要有利于促进劳动者的重新就业，因此，失业保险金不能长期无条件的给付。
二 失业保险金的给付条件
为避免失业保险制度在实施过程中产生逆选择。各国政府严格规定了享受失业保险金待遇的资格条件，归纳起来有：
1.失业者必须符合劳动年龄条件，即必须处于法定最低劳动年龄与退休年龄之间的劳动者，才可以享受失业保险金。各国均明文规定严令禁止使用童工，未成年不予参加社会劳动，也就不存在失业问题，而退休职工不负有法定的劳动义务，也不列入失业保险保障的范围。
2.失业者必须是非自愿失业
非自愿失业是指不是出于本人意愿，而由本人能力所不能控制的各种社会或经济的客观原因所导致的失业，它通常包括以下四种情况①季节性失业，这属于暂时过渡性失业。②摩擦性失业，它一般是由企业经营不善而倒闭所引起的失业。③不景气失业，由于经济的不景气所导致的因缺乏就业机会而引起的失业。④结构性失业，由于生产方式和结构的变化，工人无法满足新的生产技术的要求而产生的失业。为防止失业者养成懒惰及依赖心理，各国均规定，对于那些自愿失业者、过失免职者、拒绝工作者以及因劳资纠纷参加罢工从而导致失业者不给付失业保险金。
3.失业者必须具有劳动能力和就业愿望
失业保险所要保障的是那些积极劳动者中的失业者。失业者是否具有劳动能力，需由职业介绍所或失业保险主管机构根据申请报告或申请人的体验报告来确定。为了检验失业者的就业意愿，各国在有关法律中均作了明确规定，这主要包括以下几点：
第一，失业者必须在规定期限内到职业介绍所或失业保险机构进行登记，要求重新工作。
第二，失业期间需定期与失业保险机构保持联系，并报告个人情况。失业保险机构审核后发放保险金，并及时掌握失业者就业意愿的变化，向其传递就业信息。
第三，接受职业训练和合理的工作安置。若失业者予以拒绝，则失业保险机构可以认定其无再就业意愿，并停止发放失业保险金。
三 现行失业保险制度存在的问题
建立社会失业保险制度，是完成企业经营机制转换，建立市场经济的一个必要条件，它有利于人才和劳动力市场的开放，是促进人力资源合理配置的推进器。我国从1986年开始实行国有企业职工失业保险制度，在不长的时期内，在促进经济发展，演化经济体制改革和保持社会稳定方面发挥了积极作用，取得了一定成就。但是，现行的失业保险制度在建立社会主义市场经济体制的新形势下显得很不适应，主要表现在：
第一，失业保障面窄。按国家规定，失业保险实施范围主要在国有企业，绝大多数非国有企业职工还没有纳入失业保险范围之内。目前国有企业职工占全部职工的70%，其它所有制企业职工占30%。但近年来在全部失业人员中，国有企业职工仅占15%，而其它所有制企业的职工占85%，这样，非国有经济的职工有险无保。
第二，失业保险基金来源不足。我国原来的作法，是按职工标准工资额的1%，征缴失业保险费，它是以2%的失业率和平均给付率的5 %为依据的。并且全由企业缴纳。目前，职工失业人数早已超出2%， 而且近年来，在企业效益不佳的情况下，有些亏损企业就拖欠缴费，使本来就低下的保险基金得不到保证。
第三，失业保险基金使用效益不高。保障失业职工基本生活和促进失业职工再就业，是建立失业保险的主要目的，目前，许多地方只注重于前一个方面，忽视了后一个方面，不考虑如何使用失业保险基金解决失业职工再就业和发展就业服务工作的问题，这样，使失业保险基金不能充分发挥其效益，也是与建立这项制度时的初衷相悖的。
四 加快失业保险制度的改革
随着建立社会主义市场经济体制步伐的加快，必须改革现行的失业保险制度。
失业保险制度改革的目标是：适应发展社会主义市场经济和深化经济体制改革的要求，逐步建立起覆盖城镇全部职工，基金由国家、用人单位、个人三方合理负担，救济与再就业紧密结合，管理和服务社会化的新型失业保险制度。
第一，逐步扩大失业保险实施范围。
失业保险制度具有社会性的特点，即要体现保障对象普遍性和受益机会均等性的原则。这就要求失业保险制度应当扩大覆盖面，实施面应覆盖到城镇企业、城镇个体经济组织、国家机关事业组织，社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。最终建立起全社会失业保险制度，对更多失业人员提供基本生活保障和实现更大规模的社会失业劳动力的统筹管理。
第二，拓宽失业保险基金的来源渠道。
建立失业保险制度，关键是要有雄厚的保险基金作后盾，失业保险基金不能只靠国家和用人单位缴纳，而应该由国家、用人单位、被保险人三方负担，被保险人缴纳部分失业保险费，一是可以增加资金来源；二是可以增强被保险人的失业保险意识；三是个人负担部分仅占其收入的很小部分，在心理上和经济上都能承受。
第三，扩大失业保险的服务体系。
失业保险的一项重要功能是促进失业人员再就业。由于我国的国情和财力状况，不可能搞单纯的失业救济，只有适当扩大转业训练，生产自救、职业介绍所等就业服务的收入，才能降低失业救济的成本，促进更多的失业人员再就业。
第四，加强失业保险制度的法制建设。
我国失业保险至今没有必要的法律来规范。可以作为重要依据的规章还是1986年国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》和1993年国务院发布的《国有企业职工待业保险规定》。随着市场经济体制的建立和改革的不断深入，上述《规定》中的有些条文已经过时，有些提法还没有和市场经济接轨，已不能适应市场经济体制的要求。应尽快制定《失业保障法》。通过立法确定失业保险的定义，失业保险的对象，失业保险基金的筹集和使用原则，失业保险金的领取，保险基金的管理体制等等。实行失业保险基金全国统一管理，打破各自为政的局面，提高管理效率，降低失业保险基金的运营成本。总之，要使这项工作有法可依，依法办理。
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