信息公开制度视角下的图书馆权利，本文主要内容关键词为：视角论文,权利论文,图书馆论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与“权利”(Rights)一词源于西方相同，“图书馆权利”一词也是源于美国图书馆协会(ALA)制定的《图书馆权利法案》的英文Library Bill of Rights的转译。程焕文教授认为图书馆权利“是指图书馆承担自己社会义务和责任的权利，它是一种社会权利；它同时也是图书馆履行自己职业信念的权利。图书馆权利是侧重于全体人民平等和自由地获得信息和知识的社会保障机制”[1]。目前，我国学界和公共图书馆界一致认为：“中国图书馆事业的发展首先是自由、平等、权利的问题”[2]。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已于2008年5月1日起施行。《条例》的实施表明我国已经开始了构筑政府信息公开体系的进程。在这一进程中，公共图书馆如何保障在政府信息公开制度中公众信息获得权、接受权、利用权实现，履行自身的职业使命、社会责任，公共图书馆引人瞩目。通过对信息公开请求权的研究，从理论维度上充实图书馆权利概念的内涵，从实践维度上探究图书馆权利的制度化和权利的救济制度的可行性。公共图书馆作为整个社会的信息媒介，如何实现《条例》赋予它的权利与义务，在现阶段也是对公共图书馆的一种考量。
1 信息公开视角下公共图书馆与行政机关的法律关系
各国的政府信息公开制度都设立了专门机构保障公共图书馆获取政府信息，如：美国1969年成立“阅读自由基金会”(Freedomto Read Foundation)，英国图书馆信息专业人员协会设立的政府图书馆和信息部门(Government Libraries & Information Group)。在公共图书馆获取政府信息途径保障上，《条例》存在制度缺失，这往往导致行政机关站在权属、权能的立场来公开信息，使图书馆界的政府信息获取能力偏弱。在《条例》中公共图书馆处于何种法律地位，公共图书馆与公开政府信息的行政机关是怎样的法律关系，公共图书馆能否作为权利的主体行使信息公开请求权，获取政府信息是一系列值得研究的问题。
1.1 作为权利主体的公共图书馆
在保障公民公平、平等的信息获取权利方面，公共图书馆与政府信息公开制度有着天然的联系。李国新教授认为《条例》第16条的规定“确立了公共图书馆在政府信息公开体系当中的法律地位”[3]。但它没有明确公共图书馆怎样的法律地位。法律地位指法律主体在法所规范的社会关系中所处的位置，也即权利和义务的相应程度，通常分为自动取得地位和主动取得地位两种。《条例》16条“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”是关于主动公开的政府信息的规定。笔者认为，就基于“主动公开的政府信息”，公共图书馆在《条例》生效后自动取得公共图书馆与行政机关权利义务关系，处于权利主体法律地位。首先，从立法价值指向上看，“应当”一词所指引的内容往往主要的是反映法律制定者的某种价值期许，而对于行为人的主观状态则在所不问。其次，依我国司法实践，“应当”表示的是义务主体确定的、往往是积极义务的指示，并不以行为人的主观认同为要件。最后，依我国法律理论，按照法律规范本身的性质和调整方式不同，可以将法律规范分为授权性规范、义务性规范。用“应当”表示的规范，其所设定的条件与后果之间的逻辑关联的法律规范属于义务性法律规范。义务性法律规范属于强制性规范，“‘应当’在给其义务指令对象设定某种义务的同时，也意味着给该义务对象的相对方设定了一种权利，本条款实际上构成了行政机关与公共图书馆法律上的权利义务关系”[4]。公共图书馆基于主动公开的政府信息相对于行政机关其处于权利主体地位。
《条例》第13条规定：“公民、法人或者其他组织因自身的生产、生活、科研等特殊需要才得以向政府申请信息公开”是关于依申请公开的政府信息的规定。笔者认为：就基于“依申请公开的政府信息”，公共图书馆采用主动取得方式，参与法律关系状态为法律所承认而获得公共图书馆与行政机关的权利义务关系。一种权利若不提出对它的主张或诉求，就不可能成为权利。权利之所以要由利益主体意思表示，正是因为它可能受到侵犯。主张是权利本质，只有通过主张图书馆权利——公共图书馆信息公开请求权，其才能成为“实然的权利”，否则，图书馆权利将沦为“形而上”。
1.2 公共图书馆与行政机关的权利义务关系
“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系”[5]。而行政法上的法律关系则是行政法对由国家行政活动而产生的各种社会关系予以调整后形成的行政主体与其他各方之间钓法定权利义务关系。法律关系主体的权利和义务一定条件下具有同一性，但在不同的法律关系中，往往会有不同的表现形式。在政府信息公开制度框架下，公共图书馆与行政机关法律上的权利义务关系属于行政法上的法律关系范畴。下面笔者从三个方面阐释在行政法律关系中公共图书馆与行政机关的权利义务关系法理依据。
(1)从权利的性质看公共图书馆与行政机关的权利义务关系，首先，权利是社会利益的调整机制，权利不但是法律对利益的确认机制，同时也构成法律对利益调整的有效机制，这种有效机制取决于权利的独特利导机制。公共图书馆信息公开请求权源于客观的社会性资源占有的差异性，其目的是提供公益文化服务，其权利的效力是对社会资源进行再分配，实质上是利益的再调整，这种调整必须是以权利的方式实现。其次，权利是社会价值的表达机制。法律具有价值属性，法的价值属性是通过权利反映出来的，“权利以及相应的义务是法的价值得以实现的方式。正是通过权利与义务的宣告与落实，统治阶级把自己的价值取向和价值选择变为国家和法的价值取向和选择，并借助国家权力和法律程序而实现。在这中间，权利较义务更直接地体现法的价值”[6]。公共信息公开请求权实现需要在法律上确认一系列价值，如知识自由、社会正义等，而这些价值恰恰通过图书馆权利得以表现，并逐渐形成以公共图书馆权利为表征的社会信息保障制度。
(2)行政法律关系中行政权具有优位性，在行政法律关系中整体上行政权与相对人权利不平等，但是无论民事法律关系还是行政法律关系双方权利义务都是对等的，行政权与相对人整体上的不平等并不否定具体法律关系中的对等性。应该说：平等是理想，对等才是现实。这一点公共图书馆在行使信息公开请求权过程中应充分认识到。
(3)这是法律功能上的互补关系要求。首先，“一切义务都需要以他人的权利为条件，同时，一切权利都需要以他人的义务为条件”[7]。权利的存在以他人的义务或者责任的承担作为前提，权利在实现的过程中，必然以这些义务的履行作为实现权利的前提条件。如果没有义务人对自己所付义务的积极履行的话，则权利的实现是不可能的。其次，法律功能上的互补关系具有行政监督效力。虽然这种监督不能直接改变行政机关的实体权利与义务，但它可以对行政机关设定某些程序性义务和对其权利进行一定的限制。而且，从各国的实践经验来看，自律和他律都是需要的，没有他律的制度，自律也很难发挥作用。
2 公共图书馆信息公开请求权的实现
依行政法学理论中的公共信托理论：“国民委托行政机关调整社会的利害对立关系，行政机关基于委托公务的国民，应该负有履行公务的责任和义务”[8]。公共图书馆信息公开请求权是一种行政作为请求权，针对的是行政机关的给付义务——信息公开。
2.1 基于主动公开信息的公共图书馆信息公开请求权
我国政府信息公开制度确立了两种公开方式，即主动公开与依申请公开。虽然我国政府信息公开制度在立法体例上采用了义务本位立法方式，没有采用权利字样，但条例规定了行政机关应主动公开的范围，就基于“主动公开的政府信息”，公共图书馆请求信息公开“法定事实性利害关系模式”[9]成立，行政机关有义务提供政府信息。行政机关拒绝公开只能基于以下法定事由：(1)涉及国家秘密的；(2)涉及商业秘密、个人隐私的；(3)公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的。
公共图书馆信息公开请求权存在条件之一是行政机关负有职责，应公开政府信息而没有公开，即行政机关由于不作为而怠于公开。“行政不作为是指行政主体负有某种法定作为义务，在应当为之且可能为之的情况下却拒绝履行或拖延履行的一种行为形式”[10]。行政不作为是从法律规范论或价值论的角度，即以法律规范所规定的内容为依据来加以认定，具有法律评价的意义。所以，不作为针对积极义务而存在，行政机关负有主动公开政府信息义务，显然属于积极义务。行政机关不作为的构成要件，笔者认为包含以下要素：(1)主体要件。行政不作为的主体必须是负有法定义务的行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的组织。且其法定义务具有作为性，即行政不作为所违反的行政法上的义务是一种作为义务，即应公开而没有公开。(2)客观要件。行政主体在行政不作为时的客观表现，表现为行为方式的消极性，即行政不作为在行为方式上表现为消极对待法定作为义务，无明确的意思表示或外在的行为、逾期不履行或拖延履行，即行政机关没有按照法定方式、法定程序公开政府信息。(3)客体要件。行政不作为侵犯的客体应该是多种多样的，既有基于“主动公开的政府信息”，不履行职责产生的法定义务，又包括依职权所产生的法定义务。因此，行政不作为侵犯的客体应当包含行政机关相对人——公共图书馆的自身合法利益、社会公共利益。
2.2 依申请公开信息的公共图书馆信息公开请求权
《条例》第13条规定：公民、法人或者其他组织因自身的生产、生活、科研等的特殊需要才得以向政府申请信息公开。依《条例》表述，该条文含义宽泛，“生产”、“生活”属于内涵紧缩、外延扩张的概念。而所谓“特殊”，系不确定法律概念，《条例》没有明确构成的事实要件，这在实践中赋予行政机关很大自由裁量权。那么，第13条规定的“特殊需要”到底是构成申请的理由，还是对申请人的限制呢？笔者认为实践中对申请人的资格没有任何限制将导致公益诉讼增多而提高行政成本。因此，依据《条例》应适当限制政府信息公开的主体。
2.2.1 行政作为请求权的相对性
行政作为请求权相对性存在的基础一是个体本身能力不同；二是社会对权利和义务及其保障在分配上存在着差异。行政法上所具有的行政作为请求权是基于法律的规定和认可。信息公开视角下公共图书馆与行政机关的法律关系是行政法律关系，公共图书馆的信息公开请求权无疑是行政作为请求权的一种。杨小君认为“行政作为请求权必须基于法律的利益才有发动的可能，享有法律权利的根本原因正是因为与该法律的利益有关”[11]。这种利益具有相对性，即一般来说是相对人本人利益。但是，公共利益与个人利益始终是相互联系的，没有完全离开个人利益的所谓公共利益，公共利益是建立在个人利益基础之上的，公共利益中应当包含有个人利益，否则，公共利益就是虚无缥缈的，不是现实存在的。这也是作为全体人民平等和自由地获得信息和知识的社会保障机制——图书馆权利存在的理论基础之一。可以说：信息公开请求权——作为图书馆权利的一种权能正体现了“维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”[12]的行政立法宗旨，其已经突破了行政作为请求权的相对性限制。
2.2.2 公共图书馆信息公开请求权法理依据
笔者认为，就基于“依申请公开的政府信息”，公共图书馆完全可以依自身生产、科研等“特殊需要”行使信息公开请求权。行政机关的责任是公共图书馆信息公开请求权的基础，而公共图书馆的权益是信息公开请求权的条件。实质上，国家把涉及社会公共利益的管理职能部分地交给作为公益法人的公共图书馆就已经赋予其参与管理国家事务的权利。另外，就公共图书馆本身而言，公共图书馆是组织、整合与揭示政府信息的专业性的机构，不仅具备参与信息公开的相关能力（如专业的管理经验以及具有专业知识的从业人员），也有参与政府信息公开的动力。
首先，依图书馆权利理论“图书馆是一种社会组织主体（法人主体），作为社会组织，必然要承担特定的社会责任和义务，而责任、义务与权利应该是对等的，即履行一定的责任和义务必须具有一定的权利。图书馆首先是一种责任、义务主体，所以它同时也必须是权利主体”[13]。权利的内在要素包括法律上的规定和权利主体的自由意志。在权利的内在要素中，主体的自由意志是实质要素，而法律上的规定是权利的形式要素。“图书馆权利的内容需要形式要素来表达，也只有以法律的形式表达出来的内容才能成为真正的图书馆权利”[14]。其次，依图书馆职能与性质，图书馆的社会职能体现出鲜明的社会性、公共性、开放性和服务性。图书馆是一种公共性社会机构和公共知识管理中心，更是一种公共性制度安排。因此，公共图书馆行使信息公开请求权，保护自身主观权利的同时，也重在维护社会客观公法秩序，明显体现了公共图书馆自身利益与公共利益这种“双益性”。最后，依据信息公开请求权“相对人‘获取政府信息’的权利，不论是属于政治权利，还是宪法上的基本权利都不属于人身权、财产权的范畴”[15]，《条例》突破了行政作为请求权“相对性”原则。
当然，公共图书馆行使信息公开请求权其范围控制在公共领域的政府信息，即行政机关为了实现对社会的规范化治理而自己“生产”的信息。对私人领域的信息——政府为了实现其管理目的而通过行使职权获得的信息应当谨慎行使权利。
3 公共图书馆信息公开请求权的现实意义
首先，公共图书馆行使信息公开请求权是公众组织化参与政府信息公开制度的一种反应。一方面通过行使信息公开请求权，公共图书馆可以将合法渠道获得的政府信息藏于馆内，构建政府信息资料库，随时提供给需要的个人和组织；另一方面公众参与是现代民主政治与法治体系的重要组成部分，是推动社会制度有序变革的基础力量。公共图书馆行使信息公开请求权，公众组织化参与政府信息公开行为本身是图书馆制度正义的一种表现。
其次，公共图书馆行使信息公开请求权，可以对政府信息公开实施状况开展专业化、系统化的评议。《条例》29条“各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议”。现阶段，政府信息公开社会评议制度缺失，仅有行政机关报告制度而没有专门与专业化的社会评议制度，缺乏监督行政的机制。公共图书馆依据《条例》向行政机关行使信息公开请求权，要求相应行政机关公开所需的数据、信息，经过分析概括，首先从程序角度考察有关机关信息公开的情况，然后从实体角度汇总和分析有关机关答复中的具体内容和数据，以专题调查报告形式对信息公开制度现状认知和评判，进而提高社会对公共图书馆的认知度。
收稿日期：2011-01-23
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