财政分权背景下地方政府教育支出行为研究_转移支付论文

财政分权背景下地方政府教育支出行为研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,支出论文,财政论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       一、问题的提出

       自20世纪80年代财政分权改革以来，我国省及省以下政府承担了教育发展的主要支出责任①。在义务教育实现由“人民教育人民办”向“人民教育政府办”的历史性转变后，不同区域政府教育支出行为与努力程度呈现出较大的差异，这种差异与财政分权制度改革有着直接关联②。在“财政分权、政治集权”背景下，地区间教育支出的差异性在一定程度上反映出地方政府教育支出行为偏差性。比如，财政支出中生产性支出比重过高、财政转移支付对地方政府财政支出产生“挤出效应”等现象。此外，中西部地区农村教师收入陷入长期的“低水平陷阱”以及由此导致的教师上访、罢课等群体性事件，均折射出政府教育支出行为之偏差。

       在政府教育支出偏好上，当前普遍存在重物轻人，重生轻师的问题。各级政府对于校舍、设施设备等物质性投入的热情远远大于对“人”投入的热情；在“人”的投入中，政府主要关注减轻家庭和学生负担，对教育中最活跃的劳动力——教师，长期以来缺乏真正的关注。我们一直用道德感召和职业标准要求教师勇于奉献，却在物质条件保障上没有为教师，尤其是农村教师提供有尊严的收入。这些问题的引发机制很复杂，但政府角色错位、央地关系博弈及财政分权改革与此有直接关联。在2012年我国财政性教育经费占GDP的比例达到4％的目标实现后，构建财政性教育经费持续增长机制固然重要，但更重要的问题是关注教育经费合理配置问题，以推动教育改革和发展目标的顺利实现。在此意义上，探讨财政分权背景下地方政府教育支出行为具有重要意义。

       学术界有关财政分权与地方政府教育支出的研究大致有两种路向。一是从财政分权与政治集权的角度论证了地方政府存在“生产性偏好”而忽视教育支出，此类研究仅讨论了教育与非教育支出的差异性，未能探讨教育系统内部教育资源配置的结构性差异；另一类研究从教育系统内部探讨地方政府教育支出行为，但这类研究忽略了地方政府的利益偏好与行为模式。本研究试图结合上述两种研究视角，从理论与实践层面对财政分权背景下地方政府教育支出行为进行探讨。

       二、财政分权与地方政府行为的理论审视

       半个多世纪以来，财政分权一直是政治经济学、财政学研究的重点议题，学者们从地方政府行为、公共物品供给和经济增长等视角对此进行了大量的研究。一般认为，财政分权理论兴起的标志是Tiebout③对地方政府支出理论的研究，此后经由其他学者的修正与完善，围绕多层级政府体制下地方政府公共物品供给与财政职能划分问题，形成了较完整的第一代财政分权理论。该理论认为，相对于中央政府，地方政府在辖区居民公共物品偏好上具有信息优势，因此有必要赋予地方政府独立税权，并在中央与地方政府间就公共物品供给确立一定分工原则。在地方政府行为方面，由于“用手投票”的选举机制和“用脚投票”的人口流动机制的存在，地方政府间会为争取政治支持而围绕公共物品供给展开竞争，而竞争将提高社会公共物品的供给效率与水平，这种机制被称为“蒂布特机制”(Tiebout Mechanism)或“蒂布特模型”(Tiebotlt Model)。

       财政分权推动地方政府改善公共物品供给的逻辑推演，是建立在“仁慈政府”假设之上的。该假设认为政府的功能是维护民众权利，为民众谋求福祉。由于该理论假设与现实情形有着一定差距，学者们在吸收委托代理与公共选择理论基础上形成了第二代财政分权理论。钱颖一和Weingast将政府内部运行机制与官员激励引入财政分权理论，提出了“市场维持型联邦主义”(Market-Preserving Federalism)，正式构建了第二代财政分权理论④。该理论强调政府行为与官员激励的重要性，超越了单纯的作为经济问题的财政分权理论，实现了“财”与“政”的结合。在“市场维持型联邦主义”理论框架下，财政分权提高了地方政府发展经济的积极性，财政支出偏好有利于经济增长而非民生相关的公共物品。

       第二代财政分权理论还强调官员参与政治的“自利”行为，认为在中国体制下官员晋升激励源于上级政府对下级官员的考核目标而非居民偏好。沿着第二代财政分权理论中官员激励的思路，Blanchard和Shleifer研究认为，地方官员之所以有着强烈发展经济的激励，是由于中央政府利用人事权激励地方官员，即地方官员偏好来源于中央政府偏好⑤。周黎安运用一个“锦标赛”(Tournaments)博弈模型分析了官员间的激励与合作行为模式。政治晋升激励下，官员关心的核心问题是自己与竞争者的相对排名，因此官员不仅有激励去做有利于本地经济发展的事，也有激励去做不利于其他竞争对手的事⑥。另外，针对地方政府和官员激励，林毅夫等学者指出，在中国现有制度框架下，扩大地方民主是增加地方政府“问责性”(Accountability)的一个有效途径⑦。

       大部分关于我国地方政府财政支出行为的实证研究得出了与“蒂布特机制”相反的结论。即我国财政分权并未促进地方政府对包括基础教育在内的地方公共服务需求的有效回应。其原因在于：第一，由于户籍制度的存在与选举制度的差异，“用手投票”和“用脚投票”的制度基础不存在，导致了“蒂布特机制”难以发挥作用⑧；第二，财政分权下地方政府形成了各自的利益主体，其主要关注经济增长与财政收入，基础教育发展由于对短期内经济增长作用不大而被忽视⑨；第三，政治集权导致地方官员更关注与自身晋升相关的考核指标，例如GDP增长等，而教育发展与官员晋升关系不大，所以基础教育财政投入激励不足⑩。

       现有研究揭示了在“财政分权、政治集权”的体制下，地方财政支出中存在较强的生产性支出偏好，由此导致基础设施建设发展较快而教育、医疗、环保等民生支出受到抑制。但是，这些研究仅停留在公共财政层面讨论地方政府对生产性与民生性支出的偏好问题，未深入教育财政领域进行分析。从财政分权与地方教育支出行为看，以下三个方面的问题必须予以关注：首先，基础教育支出责任虽然主要由地方政府承担，但我国地方政府包括了省、市、县(区)和乡镇，不同层级政府有着不同的行为模式，省及省以下政府在教育发展中的权责划分及其相互博弈也有待深入探讨；其次，现有研究对教育财政转移支付中“挤出效应”问题的分析，缺乏对地方政府行为及其面临约束条件的深度分析；最后，城镇化发展、人口流动引发的农民工随迁子女的教育财政问题挑战了属地化的教育管理体制和财政体制，探讨流入地与流出地政府教育财政责任亦是分析地方政府行为的重要内容。基于以上考虑，本文从财政分权视角剖析地方政府教育支出行为及偏差问题，希望对我国教育财政体制改革有所帮助。

       三、财政分权改革与地方政府行为分析

       改革开放初期，高度集中的财政体制严重制约了地方政府的积极性。为改变这一局面，中央政府适时推动了财政分权改革，这项改革主要经历了“财政包干制”(1980年至1993年)和“分税制”(1994年至今)两个阶段。在此过程中，央地财政关系变化、地方政府利益主体形成及政府激励等因素对地方政府行为产生了深刻影响。

       (一)“财政包干制”与地方政府行为

       1980年试点的“财政包干制”的基本思路是中央对省级政府财政收支进行包干，地方收入增量可按一定比例留下，地方收入减少则不予补助或减少补助。“财政包干制”是典型的分权化改革，它比较清晰地划分了中央与地方的收支范围与利益边界，在将更多财权与财力下放给地方政府的同时也将部分事权划给了地方。

       财政分权改革重新厘定了中央和地方的利益关系，深刻地改变了地方政府的激励机制。首先，财政分权强化了“一级政府一级财政”的格局，地方政府形成了明确的利益主体意识。地方政府积极与上级政府就财政分配讨价还价，利益边界也在中央与地方博弈中逐渐清晰。其次，财政分权加速了地方政府间竞争，地方政府逐渐成了追求地方经济与财政收入增长的利益主体。地方政府在“放水养鱼”的目标下大力招商引资，发展乡镇企业以扩大税源(11)，积极推动地方工业化。地方政府积极介入企业发展、开辟预算外收入，这种行为模式被称为“地方国家公司主义”(12)。最后，财政分权赋予了地方政府特别是省级政府安排省内财政体制的权力，大部分省市参照中央与省的财政体制重塑省以下财政体制，各级地方政府均产生了强烈发展经济、扩张本级财政收入的冲动。另外，伴随着中央向省级政府下放财权与事权，省级政府也将与民生相关的事权下放到市县和乡镇，逐步形成了公共服务支出的“低重心”局面。

       (二)“分税制”与地方政府行为

       1994年“分税制”改革是在“两个比重”下降，中央财政出现困难的情况下实施的。分税制改革重新改变了中央与地方的财政关系，是一次全新的财政改革，其对地方政府行为产生了重大影响。

       从税制角度看，第一，中央和地方对企业税收的划分不再考虑企业隶属关系，而是将所有地方企业的税收以增值税的形式进行分享(中央75％、地方25％)。增值税导致了地方政府兴办企业收益减少，其积极性遭到打击。第二，营业税作为地方税收的重要构成，其主要来源是第三产业和建筑业，这导致地方政府对基础设施建设格外青睐。第三，“国有土地有偿使用收入”被列为地方政府固定收入，在20世纪末土地与房地产市场改革后，地方政府对于土地、房产开发的热情进一步高涨，逐步形成了地方政府的“土地财政”依赖。

       从中央地方收支划分角度看，1994年以后中央政府财政收入占比达到了50％以上，但包括基础教育支出在内的大部分事权仍由地方政府承担，形成了“收入集权、支出分权”的局面。这一方面强化了地方政府对中央转移支付的依赖，另一方面迫使地方政府通过各种方式增加预算外收入。在财权弱化与事权下移的双重作用下，县乡财政困难重重，为转嫁财政压力县乡政府不得不向农民征收税费，因税负过重导致农民怨声载道，直接诱发了农村税费改革。

       从转移支付看，分税制改革后中央增强了财政再分配的能力，地方政府特别是中西部地方政府对中央转移支付依赖性不断提高。南于中央政府转移支付中专项资金占比较高，在信息不对称的情况下，专项转移支付具有一定的人为性和随意性，上述制度安排引发了地方政府为争取项目资金“跑部钱进”以及“等政策、要资金”等行为模式。

       以上分析表明，尽管地方政府的行为表现存在差异，但追求地区经济增长与财政收入增加仍然是不同时期其不变的行为模式。分税制前地方政府主要参与地方企业发展，与中央讨价还价；分税制后地方政府主要采取投资基础设施、发展房地产、开辟新的预算外收入、“跑部钱进”等方式拓展地方财政资金。从历史视角透视财政分权与地方政府行为，进一步验证了第二代财政分权理论中有关政府自利性的假设。“经济增长”与“财政增收”是地方政府目标函数中的重要变量，而央地关系和地方利益是理解财政分权对地方政府行为影响的核心要素：当中央政策符合其利益时，地方政府显现出极大的热情；当二者利益冲突时，地方或“另辟蹊径”或“转嫁成本”，采用机会主义策略灵活应对。只有理解地方政府行为方能深刻理解政府教育支出行为。

       四、地方政府教育支出行为分析

       在“财政分权、政治集权”背景下，由于地方政府偏好经济增长目标，教育发展易被忽视。在“地方政府负责，以县为主”的管理体制下，地方政府的支出偏好势必影响其教育财政支出行为。现实中普遍存在的“重物轻教”、“重城轻乡”、“重物轻师”、“上进下退”、“地方保护”等现象，充分暴露出地方政府教育支出行为偏好。

       (一)重物轻教偏好

       我国地方政府财政支出中存在较强烈的重物轻教偏好，即财政决策偏向生产性支出，地方政府对基础设施等生产性相关的公共物品有较强偏好，相对忽视教育等公共服务。

       许多研究从省级政府层面证实了地方政府生产性偏好的存在。乔宝云等人的研究以小学义务教育为例，发现地方政府存在资本投资偏好，中国财政分权可能忽视了地方的社会福利，并没有带来地方小学义务教育水平的提高(13)；傅勇的研究表明，财政分权显著且可观地降低了基础教育的质量，降低了非经济性公共物品供给的效率(14)；郑磊的研究也指出，财政分权度和政府竞争度扭曲了地方政府的支出结构，对地方政府的教育支出比重具有显著的负效应，且分权的负效应会随着地方政府竞争程度的提高而更趋明显(15)。还有学者运用县级财政数据，揭示了县级政府同样存在生产性支出偏好(16)。

       县级政府是基础教育支出的主体，教育支出往往占据县级政府支出的较大份额。本文所指的“重物轻教偏好”并不意味着生产性支出比例高于教育支出比例，而是指在财政增量中政府投资于教育的份额较少。表1计算了全国县级财政支出的平均值。

      

       表1显示，在财政收入增长的情况下，县级政府生产性支出逐年提升而教育支出却逐年下降。有研究表明，预算内支出和预算外支出结构存在差异，预算内支出主要用于教育等公共品，而预算外支出则主要用于满足当地基础设施等项目的资金需求(18)。因此，考虑预算外支出，财政增量中生产性偏好将反映得更加明显。

       (二)重城轻乡偏好

       “城市偏向”是发展中国家经济社会发展中的普遍现象(19)。一般认为，我国在城乡发展政策、财政投入及公共服务等领域存在较明显的“城市偏向”。财政分权改革后，教育领域的“重城轻乡偏好”更趋显著。

       财政分权改革后中央将基础教育发展的事权下放给了地方，但对城乡教育发展支出责任主体采取区别对待政策。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“义务教育的要求和内容应该因地制宜，有所不同”。在随后颁布的《义务教育法实施细则》第五条规定：“实施义务教育，城市以市或者市辖区为单位进行组织；农村以县为单位进行组织，并落实到乡(镇)。”第三十条规定：“实施义务教育的学校新建、扩建、改建所需要的资金，在城镇由当地人民政府列入基本建设投资计划，或通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”

       按照上述规定，城市与农村义务教育支出的政府层级是不一样的，城市是市、县(区)，而农村则是乡(镇)和村。由于城乡财力差距较大，上述制度显露出强烈的城市教育偏好。1994年分税制改革后，我国城乡差距进一步扩大，许多中西部地区农村教育陷入困境，地方政府乱收费、乱摊派催生了“税费改革”和“以县为主”的教育管理体制改革。2001年“以县为主”的农村义务教育管理体制及2006年“农村义务教育经费保障新机制”的先后实施，虽然有助于教育财政支出层级提高，但城乡生均支出差距扩大趋势仍未根本改变(见图1)。

      

       图1 全国城乡生均教育经费差异变化趋势(1995-2012年)

       资料来源：《中国教育经费统计年鉴》(1996-2013年)

       此外，虽然国家近年来大力推进教育均衡发展，但类似“窗口学校”、“重点学校”等教育政绩工程、形象工程建设仍然是禁而不止，这类学校绝大部分集中在城区和县城。在预算外教育投入方面，笔者在实地调研中发现，除了预算内教育经费存在城市偏好外，地方财政预算外收入和政府基金收入，比如土地出让金中用于教育的部分也大部分流向了城市，这进一步加剧了教育城乡投资差距。

       (三)重物轻师偏好

       上文中“重物轻教偏好”是指公共财政中地方政府偏好生产性支出而忽视教育投入，而“重物轻师偏好”是指在教育支出中，地方政府偏好教育基础设施等物质资本投入而忽视教师等人力资本投入，尤其是忽视农村教师收入和福利待遇。

       研究表明，中西部一些地区学校危房率明显下降，基础设施得到了较大改善，但教师收入却增长缓慢，这是教育支出中重视基础设施、轻视教师的一个突出表现。湖北省小学“基本工资”和“基建支出”数据分析显示。2009年绩效工资改革后到2012年，“基本工资”总额由34.11亿元增长到37.84亿，仅增长10.9％，而“基本建设”支出由1.07亿元提高到6.97亿元，增长近6倍(20)。近年来，部分地区出现教师上访、静坐、集体罢课等群体性事件与政府对教师收入及福利待遇保障不力有直接关联。

       地方教育支出“重物轻师偏好”还表现为各地热衷于“撤点并校”，建“教育新城”。在新一轮学校布局调整中，许多地方政府就表现出了极强的“撤点并校”冲动，由此，导致学生上学路途变远，交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重(21)。“撤点并校”、“学校进城”背后是地方政府建设“教育新城”、增加土地价值等冲动的表现，它是生产性偏好与“公司化”行为在教育领域的体现。

       (四)上进下退偏好

       “上进下退”是指在财政转移支付中的“挤出效应”。挤出效应原本是宏观经济学概念，是指政府支出增加引起的私人投资或消费减少的现象。地方政府教育支出“挤出效应”，是指来自上级教育财政转移支付增加时，地方政府倾向于减少本级政府教育投入努力程度，“挤出”了地方原本用于教育的经费，最终造成教育经费较少的情况。

       有学者对税费改革后109个县(市)级教育经费分析发现：在县级财政获得上级转移支付大幅增加的同时，教育经费占全县财政支出的比例反而下降了。由于农村义务教育经费存在“挤出效应”，增加转移支付并不能促使县级政府把更多资源投入到教育，县级政府对教育投入的目标达到一个基本水平后，不会因本地经济实力的增长而提高教育投入的努力程度(22)。

       2008年，国家审计署指出，在中央财政补助增幅较大的情况下，被审计的16个省份中有3个省未按照规定分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65％；被审计的54个县中，有8个县未按照规定落实应承担的资金1350.58万元，有46个县存在挤占挪用教育经费的情况，约占被审计县的85％，还有5个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入(23)。

       从理论上看，中央教育专项转移支付能较好地贯彻中央意志，也能调动地方政府参与积极性。但在中国地区差距巨大的背景下，专项资金指向的固定性并不能反映各地的实际需求。此外，由于我国教育财政来源并没有固定税基，当地方政府得到教育转移支付时，其往往倾向于将原用于教育的资金“平调”和“挪用”。教育专项资金往往要求地方配套，这对地方政府行为也产生了一定影响。财政困难的县市倾向于采用“虚假配套”方式套取中央转移支付。另一方面，许多县市在“吃饭财政”的压力下，地方政府为了“保运转”将教育专项经费转为人员经费的现象也较为普遍。地方政府教育支出中“上进下退”的挤出行为与中央政府教育转移支付制度有密切关联，客观地看，“挤出”行为有一些是刻意为之，而有一些则是不得已而为之。因此，外在的制度设计和约束对地方政府教育支出行为有重要影响。

       (五)地方保护偏好

       财政分权化改革加剧了地方政府间的竞争，也导致了日趋显著的地方保护主义。在城镇化发展和人口跨区域流动背景下，一些地方政府对农民工随迁子女设置了较高的入学门槛，国家“两为主”政策的实施面临地方保护壁垒。华中师范大学课题组对全国各地177个政策文本的分析发现，各地公办学校“入学门槛”种类繁多，入学手续繁杂，缺乏统一规范。政策文本分析显示：不同类型的证明材料在不同区域所占权重和比例不一。“劳务合同”、“暂住证”、“户口簿”、“居住合同”及“原校同意外出就读证明”等是绝大部分地区要求提供的材料。众多材料中居于前五位的由高到低依次是：“劳务合同”(87.2％)，“暂住证”(83.7％)，“户口簿”(76.1％)，“居住合同”(66.7％)，“原校同意外出就读证明”(50.4％)。研究发现，省会城市和直辖市“入学门槛”明显高于县(市、区)级城市，地方保护色彩更强烈(24)。

       对流入地政府来说，农民工随迁子女涌入势必增加地方财政压力，在利益驱使下地方政府自然不愿意为其买单。中央的“两为主”政策带有“无经费式命令”(25)的性质，地方政府执行“两为主”政策的动力也不足。有学者深入分析了流入地政府的“犹豫不决、不作为、少作为”和“等、怕、要”的心态，认为地方政府应对流动人口教育主要有三种心态：其一，流动儿童增长究竟是一种长期行为还是短期行为？由于人口流动变化的趋势很难预测，它会助长地方政府侥幸心理，成为“等”和“拖”的心理。其二，对教育“洼地效应”的担忧，地方政府唯恐农民工随迁子女教育问题解决得太好会吸引更多流动人口到来，产生“怕”的心理。其三，与上级政府的博弈，地方政府希望获得更多的资源以减少财政压力，即“要”的心态(26)。

       与此相关，部分流出地政府在生源减少的情况下，为了获取更多的中央财政补助也存在吃空饷和冒领公用经费的行为。从客观上看，流入与流出地政府的行为模式导致了教育支出责任的“双向推诿”现象。此外，各地普遍存在的“中职招生乱象”是地方保护主义又一个例证。由于中央财政对中职学生给予教育补贴，地方政府和学校采用各种方式拉生源以获得上级补助。比如，有的地方政府不允许本地学生报考其他地区学校，有的学校则采用“有偿招生”等手段展开不正当生源竞争。这些教育领域的地方保护主义行为背后都受到了地方利益的强烈驱使，最终对教育公平产生了不利影响，也妨碍了教育资源配置效率的提升。

       五、地方政府教育支出行为的解释

       地方政府利益偏好是理解地方政府教育支出行为的关键。忽略地方政府行为分析，难以深刻理解政府教育支出行为偏差及其影响机制。财政支出行为本质上是一个政治过程，是各方力量博弈的结果。在我国现行体制下，地方政府教育支出行为除了受自有财力制约外，所面临的约束力量(博弈对象)主要有中央政府、辖区居民和其他地方政府。图2勾勒出地方政府教育支出行为的产生机制。从中可以看出，地方政府受制于中央政府的强约束(比如：考核评价、人事安排和财政制度等)，也受制于辖区民众的约束，但在投票机制和流动机制不完善背景下，此种约束是一种弱约束。本文以地方政府利益分析为基础，重点从中央控制以及居民意愿表达等视角对地方教育支出行为进行解释。

      

       图2 财政分权背景下地方政府教育支出行为机制

       (一)中央政府对地方政府的强约束

       1.GDP至上的考核评价机制

       过去三十多年从中央到地方都是以经济的高速增长为首要目标。经济增长既符合中央利益也符合地方政府利益，这导致了地方政府为改善投资环境、促进经济增长，将大量财政资金投向基建。因此，考核评价中的GDP导向是导致地方政府财政支出行为中“重物轻教偏好”的重要原因。

       此外，GDP导向的考核评级机制在一定程度上也给官员追逐自身利益创造了条件。在“物”与“教”、“城”与“乡”、“物”与“师”的投资权衡中，官员腐败机会的差别也是官员考虑的重要因素。Mauro的研究表明，政府官员“腐败”或“设租”机会大小在政府提供各类公共物品中是不同的：相对于人力资本(基础教育、公共卫生)，在物质设施上和城市建设上的投资活动更容易给潜在的竞标人创造“寻租”和政府官员腐败的机会(27)。张军等人的研究也表明，基础设施建设和地方官员自身经济利益的一致性导致中国有了良好基础设施(28)。上述研究为“重物轻教”与“重物轻人”等偏好的存在提供了解释。

       本质上讲，我国财政亟须从生产型财政向公共服务型财政转型。生产型财政中政府过度介入经济生产领域而提供的公共服务不足。重新确立财政支出优先顺序，矫正政府的“越位”、“缺位”和“错位”，建设公开透明、民主法治的公共服务型财政，是我国财政体制改革和政府转型的必然选择(29)。

       2.高度集权的官员任免制度

       现有体制下，“党管干部”确立了中央对地方政府主要官员任免拥有绝对权威，而省对省以下政府的人事权制度安排亦遵循同样模式。有学者将这种经济分权与人事集权的模式称为“晋升锦标赛”。在锦标赛体制下，由于人事权的集中，地方政府官员会想方设法达到中央设定的目标。通常地，官员对考核指标的重视程度与该指标能否量化存在着较大关系(30)。经济增长、财政收入与城乡硬件建设等指标更易衡量，而且在很大程度上是“可视化”的，而教育投资效益短期内却难以衡量，所以前者成了官员晋升排序的重要依据，而后者则被忽略。由此导致地方政府注重学校硬件建设，而对教师收入提高缺乏足够动力。在晋升锦标赛体制下，地方政府及教育职能部门官员重“教育形象工程”、“教育政绩工程”，而对于提升教师待遇等民生工程缺乏足够热情。

       3.专项转移支付制度之偏差

       分税制改革后地方政府财权式微，形成了“收入集权、事权下放”的格局，转移支付成了中央对地方控制的重要手段。相对于一般性转移支付而言，中央政府更加倾向于采用专项转移支付对地方政府予以补贴。

       首先，中央教育转移支付大多要求地方政府提供配套资金，并对经费使用范围进行严格规定。由于中央相对于地方在区域教育发展方面存在信息劣势，专项教育资金可能并不符合地方实际需求，由此导致地方政府会倾向于将教育经费挪作他用。另外，在地方政府教育支出动力不足的情况下，教育转移支付的增加会导致地方缩减原用于教育的支出，产生“上进下退”的挤出效应。

       其次，从中央政府基础教育转移支付的结构看，“以县为主”的基础教育管理体制建立后，中央通过一系列专项资金加大了对中西部地区教育基础设施的投资力度，但这些资金主要用于基建。例如，中央财政出资的“国家贫困地区义务教育工程”、“农村小学危房改造工程”、“西部两基攻坚计划”以及“薄弱学校改造”等项目，均以学校硬件建设为目标，相对忽略了教师收入等“人”的问题。

       (二)中央地方支出责任界限不清

       中央政府的强约束导致地方政府在央地博弈中处于弱势地位。事实上，在相当长的一段时间内，中央与地方的权限调整基本属于“政策性调整”。一个红头文件下来就可以将某些权力下放给地方，再发一个红头文件就可以将地方的权力收归中央(31)。地方政府自主性缺失意味着地方政府教育支出偏好受到中央政府偏好的强烈影响。这种央地关系的不确定性，改变了地方政府教育支出的预期。地方政府在进行教育支出决策时会将这种不确定性纳入考虑范畴，导致其机会主义行为。当中央出台与地方利益相符的教育政策时，地方政府会伸出“攫取之手”将政策成本转嫁给居民，比如“撤点并校”就符合了地方政府“投资饥渴症”的偏好，但其成本却主要由学生及其家庭承担；另一方面，当两者利益不一致时，地方政府常会选择非公开的“对抗”方式，通过“诉苦”、“拖延”等方式争取上级政府支持。

       我国中央与地方政府间教育支出责任划分存在不清晰、不合理和不规范问题。特别是在城镇化发展和人口流动背景下，义务教育的全国性公共物品的属性相当不明晰，这种模糊性造成了中央与地方政府在支出责任上的交叉和重叠，导致了地方政府间的责任推诿。另外，由于中央与地方责任不明晰，一些本应由中央政府承担的教育支出责任交给了地方，而一些属于地方管理的事项却由中央政府包揽。中央政府的“越位”与“缺位”改变了地方政府的支出预期，影响了地方政府的教育支出行为。

       (三)省及省以下政府财力与事权不对等

       1994年的分税制改革确立了中央与省的财政分配关系，但省级财权如何统筹省域内教育还悬而未决。在“以县为主”的教育管理体制下，县级政府是教育财政支出责任主体，省级以下的财政分权安排势必对省、市、县的教育财政支出行为产生重大影响。

       省域内财力划分是影响省以下政府支出行为的关键因素。分税制改革后，我国出现了巨大的财力纵向不平衡。虽然中央政府通过转移支付来弥补这种纵向不平衡，但省内财政转移支付体制仍不健全。一些县级政府财力与事权不对等现象严重，仅依靠自有财力无法履行教育支出责任。研究表明，中西部许多地区的县级财政“吃饭财政”问题成了制约教育财政增长的主要障碍之一。如果地方政府的公共开支偏好不变，在现有制度框架下，地方民众的基本需求和权利(如义务教育)将继续被忽视(32)。

       (四)地方政府对民众需求缺乏有效回应

       大量研究表明，导致我国政府对民众需求回应性较弱的根本原因在于我国相对集权的政治体制。此类观点有一定的解释力，本文将政治体制视为外生变量，主要从财政预算管理、民众意愿表达等角度讨论政府对民众教育需求的回应性问题。预算管理是提高公共部门效率和绩效的关键。就政府预算与财政分权的关系而言，当预算运行良好时，能够保证财政分权提高地方公共物品的供给效率；当预算机制出现问题时，财政分权不仅不利于公共物品的供给，反而会产生负面效应。

       预算编制中，地方政府对基础教育财政不够重视，导致教育支出处于弱势地位。有研究认为，我国地方财政预算中的公共经费在各个项目上的分配主要取决于领导者的偏好和各个部门讨价还价的能力。教育行政部门只有事权而无财权，在财政分配中处于弱势地位。人民代表大会表决多流于形式，缺乏民意基础(33)。也有学者认为，目前不存在一种在决策中确认和满足公民需求与意愿的机制，人民代表大会作为民意代表机构在很大程度上被架空(34)。教育财政在公共财政中的弱势地位，很大程度上是民众教育需求意愿表达不畅所致。公共财政运行过程是一个集体行动和集体决策的公共选择过程。公共财政是基于公共目的，提供公共产品，满足社会公共需要的财政，其运行全过程都应体现社会公众的偏好和意愿，并纳入民众的监督视野。因此，公共财政本质上是民主财政和法治财政。只有通过一整套的制度约束，才能真正保证公共财政“取之于民，用之于民”，保证财政支出中民众公共需要(包括教育发展)满足的优先性(35)。

       从第二代财政分权对政府的基本假设出发，本文分析了地方政府教育财政支出行为偏好及其形成原因。中央政府通过绩效考核、人事安排及转移支付等形式对地方政府形成了强有力的控制，中央地方的博弈是地方政府教育支出偏好的重要影响因素。同时，民众对地方政府教育支出缺乏强约束，也是教育支出行为偏差产生的重要诱因。此外，中央与地方、省与省以下政府财力事权不匹配也影响了地方政府教育支出行为。

       六、扭转地方政府教育支出行为偏差的政策建议

       地方政府教育支出行为偏差既是由地方政府及官员自身的逐利行为所致，也是在中央政府“强约束”与辖区民众“弱约束”下的一种“理性选择”。要扭转地方政府教育支出行为偏差，既要塑造第一代财政分权理论提出的“用手投票”和“用脚投票”机制，也要改变第二代财政分权理论强调的“政府及官员激励”机制。第一代和第二代财政分权理论，对我们思考扭转地方政府教育支出行为偏差的策略有重要帮助。

       (一)重新构建地方政府教育支出激励机制

       改革GDP导向的官员考核制度。应加强对地方政府考核监督，引导地方政府和官员从单纯的经济竞争转向公共服务供给竞争，防止地方政府因过度追求经济发展而忽视教育投入。具体来说，第一，降低经济增长和财政增加在考核中的权重，代之以考核绿色GDP等指标，降低官员为晋升而热衷于经济发展的激励；增加基础教育投入与发展为代表的地方公共服务的权重，以矫正地方政府行为中的“重物轻教偏好”。第二，要建立有效的教育财政支出问责制。一方面要加强对教育支出增长的考核，对未达标地区进行问责；另一方面对地方教育基础设施建设进行更有力的监督和追责，纠正教育支出中的“重物轻人偏好”。

       强化对省本级教育财政支出责任考核。在县级教育支出占公共财政比例较高、增长能力有限的情况下，充分调动省级政府的积极性将有利于扭转教育支出行为偏差。中央政府还应加强省本级财政对教育投入的考核，并采用“中央按比例补助”或“以奖代补”等多种形式，引导省级政府为教育提供更充足资金，尤其是重视农村、边远、民族、贫困地区教育发展。

       (二)完善教育转移支付制度

       扩大一般性转移支付比重，减少专项转移支付比重。中央和省级政府应加大统筹力度，加强对财政薄弱县(市、区)的一般性转移支付，改善落后地区财力；其次，要减少专项转移支付占比，完善一般性转移支付增长机制，以一般性转移支付为主体，用以均衡地区间基本财力。逐步转变专项转移支付占比过高的局面，给予地方政府特别是县级政府更多的财政自主性。

       加强省级统筹，完善省以下教育转移支付制度。完善省以下教育财政体制，建立更有利于调动地方积极性的省级政府主导的教育转移支付体系。研究表明，省以下的转移支付是发生经费截留、挪用的主要环节，适当减少转移支付中间环节，积极推进“省直管县”改革有利于有效避免上述问题(36)。另外，省级政府要切实加强对教育专项资金的审计监督，对专项资金使用中不规范的行为及时纠偏。

       规范教育转移支付制度，优化教育转移支付结构。第一，中央与省在教育专项转移支付中应弱化甚至逐步取消下级政府配套要求，以缓解基层政府基础教育支出压力，减少“上进下退”和“跑部钱进”行为；第二，按照因素法测算区域间教育差距，并对缺口进行补助，对于应纳入专项转移支付的项目进行整合和统整；第三，优化上级政府教育转移支付的结构，逐步将教育转移支付重点从教育基础设施转移到提高教师收入和福利等方面来。

       (三)建立财力与支出责任相匹配的教育财政制度

       建立“中央统筹、以省为主”的农村教师工资保障机制。当前我国教育面临的重大问题是农村教师收入过低。据此，应建立“中央统筹、以省为主”农村教师工资保障机制，由中央和省级政府承担欠发达地区教师，尤其是农村教师的基本工资。以省为单位按照国家规定的编制、工资标准，将农村教师工资以专款形式按时足额发放给教师。建议采用“新进教师工资由中央、省财政承担，原有教师由县承担”的方式，或采用“教师收入增长部分由中央和省级政府承担，原有部分由县承担”等渐进式方式，减少改革阻力。

       强化中央和省级政府统筹能力，着力解决跨区域教育问题。义务教育是具有强外溢性的公共产品，要根据“外部性”与“激励相容”原则，对于跨省农民工随迁子女教育等问题，中央应承担起主要责任；对于省域内农民工随迁子女教育问题，中央和省级政府应按照区域经济发展实际共担责任。

       (四)建立政府教育支出与民众意愿的有效对接机制

       建立“个体化”的参与机制与“组织化”的决策协商机制，推动地方政府教育治理能力现代化，有助于纠正地方政府教育支出行为偏差，塑造“以手投票”机制。另外，加快户籍制度改革也将有利于“用脚投票”机制形成，改善地方政府教育支出行为偏差。

       改革教育决策模式，实行共享参与式决策。从“个体化”参与机制看，政府教育支出决策应向社会和民众放权，落实民众参与权。一方面，通过制度创新，比如教师听证会、第三方评价、决策质询、行政问责以及专业咨询等方式，形成独立于政府的第三方教育评价机制，增强地方政府对辖区居民教育需求的回应性。另一方面，按照新《预算法》的要求，及时公开教育支出预决算信息，“细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出”，并引入辖区居民的教育满意度评价，增进教育财政决策的民众力量。

       强化人大、政协对政府教育支出行为的约束。从“组织化”的协商机制看，人民代表大会制度、政治协商制度和来自司法体系的横向问责机制，亦是规范地方政府教育支出行为的关键力量。“组织化”参与是促进人民表达诉求、扩大参与、保障权益、协调多元利益的重要机制。政府预算管理是民众参与政府决策的重要方式，要通过完善地方教育财政的预算程序、管理体制来提高教育资源分配的科学化和规范化。应强化人大、政协在预算编制、实施、审查中的作用，以横向问责机制推动教育财政预算的透明化、法制化、民主化，加强其对教育财政的监督作用。

       在“财政分权，政治集权”背景下，要彻底矫正地方政府教育支出行为偏差决非一蹴而就。但以制度变革重塑地方政府的约束机制和决策模式，使之更适切于民众需求，构建起财政支出与民众需求的有效对接机制和传导机制，应当是中国经济社会和教育发展的必然选择。

       收稿日期 2014-12-01

       注释：

       ①杨良松：《中国的财政分权与地方教育供给——省内分权与财政自主性的视角》，《公共行政评论》2013年第2期。

       ②张晏等：《中国义务教育应该如何分权？——从分级管理到省级统筹的经济学分析》，《财经研究》2013年第1期。

       ③Tiebout,C.M."A Pure Theory of Local Expenditures." Journal of Political Economy,1954(64)。

       ④Qian,Yingyi and Barry R.Weingast."Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives." Journal of Economic Perspectives,1997(11)。

       ⑤Blanchard,O.and Andrei S."Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia." IMF Staff Papers,48,2001。

       ⑥周黎安：《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设长期存在的原因》，《经济研究》2004年第6期。

       ⑦Lin,J Yifu,etc,"Rural Taxation and Local Government Reform in China's Economic Transition:Original,Policy Responses and Remaining Challenges." CCER,Peking University,Working Paper,No.E2007001,2007。

       ⑧(13)乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，《中国社会科学》2005年第6期。

       ⑨(14)傅勇：《财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给》，《经济研究》2010年第8期。

       ⑩(30)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

       (11)张闫龙：《财政分权与省以下政府关系演变》，《社会学研究》2006年第3期。

       (12)Oi,Jean C."Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporation in China." World Politics,1992(45)。

       (15)郑磊：《财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析》，《经济科学》2010年第2期。

       (16)尹恒、朱虹：《县级财政生产性支出偏好研究》，《中国社会科学》2011年第1期。

       (17)表中财政数据来源于2001-2007年各年《全国地市县财政统计资料》计算所得，其中“县级政府”指县、县级市与市辖区，“生产性支出”包括“农业支出”与“基本建设支出”，剔除行政区划变更单位，每年得到2044个有效样本。由于该资料仅出版至2007年，故只计算至该年。

       (18)平新乔、白洁：《中国财政分权与地方公共物品的供给》，《财贸经济》2006年第2期。

       (19)“城市偏向理论”(Urban Bias Thesis)是由Lipton于1977年在Why Poor People Stay Poor:A Study of Urban-Bias in World Development一书提出。主要观点是：在大多发展中国家，由于城市阶层的组织性、游说能力和政治影响力远高于农村阶层，加之发展模式上倾向于“城市—工业化”发展模式，因此政府实行了一系列偏向于城市发展的投资、税收、价格以及其他政策，导致城市享有了大部分资源，造成了城乡关系的扭曲和农民生活困境。

       (20)数据来源：根据《湖北教育年鉴》(2009-2012)计算所得。

       (21)雷万鹏：《义务教育学校布局调整——研究进展与难题破解》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第5期。

       (22)张欢等：《农村义务教育经费“挤出效应”研究》，《清华大学教育研究》2004年第5期。

       (23)《八成以上被审计县挤占挪用教育经费》，http://www.edu.people.com.cn/GB/10537473536.html。

       (24)雷万鹏、汪传艳：《农民工随迁子女“入学门槛”的合理性研究》，《教育发展研究》2012年第24期。

       (25)“无经费式命令”是指上级政府上级政府既要求下级政府承担公共服务支出责任，又不完全提供财力支持或不提供财力支持的现象，在我国也叫作“中央点菜，地方买单”。

       (26)杨东平等：《“围堵”和创新：解决流动儿童义务教育的地方政府行为研究》，《清华大学教育研究》2011年第6期。

       (27)Mauro."Corruption and the Composition of Government Expenditure." Journal of Public Economics,1998(69)。

       (28)张军等：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。

       (29)(35)周天勇等：《中国行政体制改革30年》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年，第267页，第267页。

       (31)薄贵利：《集权分权与国家兴衰》，北京：经济科学出版社，2001年，第221页。

       (32)(34)王蓉：《中国县级政府教育财政预算行为：一个案例研究》，《北京大学教育评论》2004年第2期。

       (33)李祥云：《我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革》，北京：北京大学出版社，2008年，第41页。

       (36)姚继军、张新平：《省以下财政转移支付保障义务教育发展的绩效、问题与改进》，《教育学报》2014年第4期。

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