基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究纲要，本文主要内容关键词为：公共事业论文,纲要论文,地方政府论文,绩效评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2006)04-0010-05
基于绩效评价的地方政府公共事业治理研究，既是地方政府公共事业治理研究的一个新的视角，又是地方政府公共事业管理绩效评价研究的一个新的拓展。本文就这个问题从宏观层面谈谈研究的构想，以期同行共同来关注和重视这个问题。
一、问题提出的依据
1.理论和实践意义重大
(1)建构与科学发展观要求相适应的新型管理绩效评价体系和评价模型，在地方政府公共事业治理和改革中落实科学发展观和正确政绩观的内在要求。我国长期以来采用的地方政府管理绩效评价标准，片面强调和过分夸大GDP指标的作用，对其他经济社会指标缺乏应有的关注和重视，已经不能适应党中央和国务院提出的建设节约型社会、发展环境友好型经济、实现经济社会协调的可持续发展的重大战略决策精神和长远战略方针要求。在经济增长模式和社会发展模式转型的过程中，究竟该以哪些指标、何种模型来评价地方政府公共事业管理绩效，是亟须研究和亟待解决的一个重要问题。本课题研究正是抓住地方政府公共事业管理绩效评价实践和理论研究中的这一薄弱环节和理论空白进行研究，着力于解决落实科学发展观、树立正确政绩观中迫切需要解决的问题，通过重新构建、系统优化地方政府公共事业管理绩效评价的指标体系和实施机制，力求以全面系统的评价指标和科学有效的评价手段去评价地方政府公共事业管理绩效，并借助评价结果的反馈机制和导航机制，去引导人们以科学的态度进行科学的管理。
(2)找出影响地方政府公共事业管理绩效的关键因素，为制定和实施基于绩效导向的地方政府公共事业改革战略提供科学理论支撑和决策依据的内在要求。建构地方政府公共事业管理绩效的诊断模型并以此为基础展开对管理绩效与管理模式之间的相关性研究，是本课题研究的重要内容和需要着力解决的关键问题之一。通过这项研究，我们将努力找出地方政府公共事业管理模式与管理绩效之间的深层内在联系和影响地方政府公共事业管理绩效的关键因子，甄别不同地方政府公共事业管理模式的适用条件与利弊优劣，并通过典型案例的实证研究，获取、处理和整理我国当前地方政府公共事业管理绩效的第一手资料和数据，供有关部门和地方政府在制定公共事业管理体制改革战略时参考借鉴，以帮助他们增强改革战略制定的科学性和针对性。
(3)解决地方政府公共事业管理绩效评价体系和评价模型的实用性和适应性问题，为科学、客观地评价各地方政府公共事业管理绩效提供一套可操作的便捷的方法和工具的内在要求。我国学者对政府行政改革和管理绩效评价的研究，多着眼于宏观的体制层面和中观的管理层面，对于微观层面的技术问题很少进行深入的和专门的研究。在既有的为数不多的研究中，也很少考虑地域条件和地区差异对地方政府管理绩效造成的影响，以及由此导致的管理绩效评价和比较上的困难。本项目研究将在规范研究和实证研究的基础上，综合运用建模技术和计算机技术，建构出地方政府公共事业管理绩效评价的操作模型，并使之具有高度的科学性和实用性；运用面向对象方法和模块化技术，建立一套面向对象的绩效评价架构和应用软件系统，解决不同地方公共事业管理绩效评价中指标的选择性和适应性问题，使研究成果既适应地区差异，又操作便捷。
(4)充分借鉴国内外行政改革和绩效管理实践与研究的优秀成果，使我国地方公共事业的治理水平与绩效评价及其理论研究跃上新台阶、达到新高度的内在要求。运用绩效评价的理论、方法和技术来提高公共管理绩效和公共服务质量，是近年来西方国家行政改革和政府管理创新研究的热点和亮点之一。目前，这股由“新公共管理运动”掀起的新浪潮已波及并影响到许多国家的政府管理体制改革，成为各国推进政府管理体制创新的重要手段和途径。在此背景之下，围绕这一主题，国内一些地方的探索性实践和一些学者的开拓性研究也逐步展开，并取得了初步成果。本项目研究将充分借鉴和吸收国内外该领域的先进经验和理论成果，使之为我国的地方政府公共事业管理体制改革服务。
2.属于国内外研究前沿
西方学者对公共事业管理绩效评价与治理的研究，是伴随着绩效评价和公共事业市场化改革实践的开展而逐渐兴起的，主要针对具体问题和现实案例，集中在公共事业管理与服务绩效的测量及市场化、社会化治理等方面。1943年，美国学者Ridley和Simon对公共事业管理绩效的测量进行了研究。1985年，哈佛大学肯尼迪政府学院启动“美国政府创新项目”，以推动识别和培育创新性和绩效政府的工作[1]31-40。此后，Paul采取实证研究的方法对孟加拉国政府和非政府组织在救助1998年洪灾受害者时所表现出来的绩效进行对比，研究了竞争对政府绩效的影响，并得出结论，认为在有外来竞争的条件下，政府绩效高于非政府组织并且远高于以前的绩效(Paul B.K,2003)[2]75-89。同期就竞争对政府公共服务效率和质量的影响进行研究的还有Cavalluzzo，他同样认为竞争是提高政府绩效的有力工具(Ken S.Cavalluzzo,2003)[3]315-356。Savas则主张通过实施合同承包来提高公共部门绩效，并用大量确凿的证据证明，合同承包是最有效率的(E.S.Savas,2004)[4]161-164。由于这些研究大多从解决政府面临的严重财政压力和公众信任危机出发，来评价政府公共服务绩效水平和改革公共事业管理体制，因此并没有构建出一个基于绩效评价的公共事业治理改革的逻辑思路。与此同时，由于政治、经济、社会管理体制的不同和国内外政府公共事业在管理范围、治理机制和社会环境等方面存在的巨大差异，使得这些研究成果直接运用于中国公共事业管理绩效评价与体制改革的可能性受到很大限制。尽管如此，“他山之石，可以攻玉”，这些研究成果对于本课题的研究仍具有重要的借鉴意义。
国内学者对政府公共事业管理绩效评价与治理的研究，主要集中在介绍国外绩效评价的实践经验和理论成果，具体涉及国外绩效评价中的价值取向、指标构成、基本流程、常用方法和政府公共事业管理市场化、社会化改革的做法等一些方面，真正立足国情、适应形势的原创性研究成果尚不多。其中值得一提的有，席恒首先提出了“公共事业治理”的完整概念，指出应从整体上针对公共事业组织所有需要执行的职能及其组织的内外关系，通过合理的内部结构设计和外部功能约束来建立公共事业制衡机制（席恒，2003）[5]392-393；滕世华以公共治理为视角，对公共物品领域存在的问题及改革进行了深入的颇有意义的探讨（滕世华，2004）[6]90-94；郭春艳讨论了公共事业的传统管理模式（即由政府采取强制性手段进行的刚性管理模式）与建设法治社会的矛盾与冲突及其导致的治理成本的不断增加，进而指出，实现公共事业由政府管理向公共治理转变已势在必行（郭春艳，2005）[7]44-48。遗憾的是，这些研究也没有研究管理绩效与管理模式之间的相互关系，尚未针对地方政府公共事业管理这一特殊管理活动构建一个科学合理的绩效评价体系，以及探讨基于绩效评价的公共事业治理战略和实施路径。
通过对国内外最新相关文献的梳理，我们不难看出，在国内外既有的研究中，绩效评价仅仅被作为论证改革必要性的手段和“证词”，而没有被用作改革及改革战略制定本身的工具，因此也就没有尝试建立绩效评价与治理转型之间长期、稳定、紧密的联系和相互作用、相互促进的机制。这正是本项目研究与之不同的地方——本项目不仅研究进行绩效评价和基于绩效改进目的进行管理创新的必要性问题，而且研究绩效评价指标体系与模型建构以及模型本身的实用性与适应性问题，研究绩效评价与诊断结果的战略性运用，研究基于绩效评价的公共事业治理问题，从而把绩效评价研究提升到公共事业治理战略选择的层面，实现绩效评价研究与公共事业治理研究的双向互动。因此，本课题研究将遵循“绩效评价→绩效诊断→管理创新→绩效改进”的逻辑思路，构建一个基于“绩效导向”的地方政府公共事业管理绩效管理体系，系统研究公共事业治理的战略目标和具体对策。
二、研究的目标、内容及应着力解决的关键问题
1.研究目标
●构建一个体现科学发展观要求的地方政府公共事业管理绩效评价体系和基于“绩效导向”的地方政府公共事业治理模型。
●对我国部分有代表性的地级市政府和县级政府公共事业管理绩效进行评价和诊断，揭示影响地方政府公共事业管理绩效的主要因素。
●研究基于绩效评价的地方政府公共事业治理的模式、机制与方法方法，提出创新我国公共事业管理的对策建议。
2.研究内容
以地方政府公共事业绩效评价与公共事业治理的理论分析→地方政府公共事业绩效评价体系及其实证研究→地方政府公共事业管理绩效与治理模式的相关性分析→地方政府公共事业治理对策选择为中心线索展开研究。
●地方政府公共事业绩效评价与公共事业治理的理论分析。主要研究公共事业的本质属性及特征、地方政府公共事业绩效评价的理论基础[8]29、地方政府公共事业模式的特征及其构成要素、国内外地方政府公共事业管理模式的历史演变与变革趋向。
●地方政府公共事业绩效评价体系及其实证研究。主要研究地方政府公共事业绩效评价的基本思路、地方政府公共事业绩效评价指标体系与模型[9]129-136、地方政府公共事业绩效评价的实证分析。
●地方政府公共事业管理绩效与治理模式的相关性分析。主要研究基于TSCSREG模型的地方政府公共事业绩效纵向比较、基于聚类分析的地方政府公共事业绩效横向比较、地方政府公共事业关键绩效要素的选择及其依据、地方政府公共事业绩效诊断与最佳管理实践识别技术。
●基于绩效评价的地方政府公共事业社会化改革研究。主要研究公共事业市场运作模式与地方政府规制的相关性、基于公共事业市场运作模式的地方政府规制的合理性与局限性、基于公共事业市场运作模式的地方政府规制改革途径。
●基于绩效评价的地方政府公共事业市场运作模式改革研究。主要研究地方政府公共事业市场运作模式构建的理论基础、中国地方政府公共事业传统管理模式的合理性与局限性、基于治理理论的地方政府公共事业市场运作模式构建的途径。
●基于绩效评价的地方政府公共事业项目委托代理结构及其优化研究。主要研究地方公共事业项目委托代理结构的基本理论与核心问题、地方公共事业项目委托代理结构风险的识别与规避、地方公共事业项目委托代理结构的理想模式与实现途径。
●地方政府公共事业财政支出体制与公共服务付费机制改革研究。主要研究当前中国公共事业财政支出与服务付费机制存在的问题、地方政府公共事业财政支出体制改革与绩效改善、地方政府公共服务付费机制改革的政策取向与途径分析。
●地方政府公共事业管理绩效的公众满意度测量与提升。主要研究地方政府公共事业管理绩效公众满意度测量的基本问题、地方政府公共事业管理绩效公众满意度测量模型构建与改进、地方政府公共事业管理绩效公众满意度的提升对策。
3.应着力解决的关键问题
(1)适应科学发展观要求的新型地方政府公共事业管理绩效评价体系的建构问题。党中央和国务院提出的建设节约型社会、发展环境友好型经济、实现经济社会协调的可持续发展的重大战略决策和长远战略方针，要求各级地方政府在公共事业管理中必须落实科学的发展观，树立正确的政绩观。管理绩效评价指标体系无疑对落实科学发展观和树立正确政绩观具有强大的控制和引导作用。在经济增长模式和社会发展模式的双重转型过程中，究竟该用哪些指标、何种模型来对地方政府公共事业管理绩效进行全新的评价，既是理论上、实践中亟须研究和亟待解决的一个重要课题，也是本课题研究的切入点、着力点和应着力解决的关键问题之一。
(2)新型地方政府公共事业管理绩效评价体系的实用性与适应性问题。地方政府公共事业管理绩效评价体系是一个具有特定结构与功能的复杂系统，如何使其在实际操作上既实用又方便，历来是个不易解决的问题。与此同时，不同地区经济发展、社会结构、国民素质以及资源禀赋等方面客观存在或大或小的差异，又给不同地方政府公共事业管理绩效评价指标的选择和绩效水平的横向比较带来了困难。因此，如何使构建出来的新型绩效评价体系具有充分的实用性和适应性，也是本课题研究必须解决的一个关键问题。
(3)地方政府公共事业管理绩效与治理模式的相关性问题。只有找出影响和制约绩效水平的主要因素，确定管理绩效与管理模式之间的相关性，才能为公共事业管理模式选择与体制创新奠定坚实的分析基础，才能保证本项目研究目标的最终实现。因此，如何运用绩效诊断模型和“时间序列截面回归”模型来研究我国地方政府公共事业管理绩效在不同地方、不同时期与发展阶段表现出来的多样性特征和巨大水平差异，透过纷繁复杂的现象的“迷雾”，找出不同管理绩效水平与相应管理模式之间的内在联系，是本课题研究必须解决的又一个关键性问题。
(4)基于“绩效导向”的地方政府公共事业管理体制改革战略和具体对策问题。在借鉴国内外已有相关研究成果的基础上，探讨绩效评价与公共事业治理转型之间的内在联系，提出切合中国国情、具有较强操作性和有效性的公共事业治理模式、机制和方式方法，是目前国内学术界关注的焦点和难点问题，也是本课题研究需要着力研究的一个关键问题。
三、研究的方法、技术线路与研究特色
1.研究的方法
地方政府公共事业管理绩效评价理论体系构建方面：(1)在地方政府公共事业管理绩效的评价主体、指标体系、评价模型和评价决策支持系统等问题上，运用平衡记分卡方法、人工神经网络和数据包络分析等方法进行研究；(2)在构建具有充分实用性、普遍适用性的新型绩效评价体系上，综合运用meta-modeling建模技术、面向对象方法和模块化技术以及计算机科学的本体方法与格式化语义学等理论、方法与技术进行研究；(3)在克服传统专家评价方法的不足、解决评价指标权重的科学性问题上，运用人工神经网络和遗传算法等方法和技术进行研究。
地方政府公共事业管理绩效实证评价研究方面：(1)对样本政府公共事业管理绩效进行纵向比较和横向比较时，采用TSCSREG技术和系统决策的理论与方法，并在创新评价模型的基础上，进行反复的调试和修改，使之排除不同样本地区经济实力、社会环境因素等对绩效水平的影响，以增强评价的客观性和样本之间的可比性。(2)在探讨地方政府公共事业管理绩效评价与管理创新之间的内在联系的基础上，运用绩效诊断模型和TSCSREG技术，分析不同地方、不同阶段绩效水平差异产生的深层原因及其与管理模型的内在联系。
地方政府公共事业治理模式创新研究方面：综合运用经济分析和制度分析的方法，在科学综述和系统评估国内相关研究文献的基础上，通过对样本公共事业管理绩效评价结果的分析，沿着绩效评价与管理诊断的路径，分析中国公共事业管理在政府财政体制、公共事业付费机制、公共事业管理产权等方面存在的问题，来论证中国地方公共事业管理体制改革的基本战略，寻找公共事业管理体制改革的具体对策。
2.研究的技术线路
在系统总结国内外地方政府公共事业管理绩效评价与公共事业治理相关理论成果基础上，以地方政府公共事业绩效评价与公共事业治理的理论分析→地方政府公共事业绩效评价体系及其实证研究→地方政府公共事业管理绩效与治理模式的相关性分析→地方政府公共事业治理对策选择为中心线索展开研究。理论基础层面是研究的逻辑起点，地方政府公共事业管理绩效评价体系是研究的逻辑重点，绩效诊断、绩效水平与管理模式的相关性是研究的逻辑延展，公共事业治理对策与管理模式创新是本研究的逻辑终点。具体研究技术线路如下图所示：
具体地说，首先探讨地方政府公共事业的管理绩效评价与治理的理论基础，其次进行绩效评价系统的规范与实证分析，再次进行绩效诊断以及绩效与管理模式相关性分析，最后提出地方政府公共事业治理战略框架和具体对策。
3.研究的特色
在研究思路上：本课题研究突破目前国内外学者就绩效评价研究绩效评价的基本思路，改变政府绩效评价作为政府管理体制改革与模式创新的重要管理工具和诊断方法被忽视的状况，以地方政府公共事业绩效评价与公共事业治理的理论分析→地方政府公共事业绩效评价体系及其实证研究→地方政府公共事业管理绩效与治理模式的相关性分析→地方政府公共事业治理对策选择为中心线索展开研究，有利于揭示绩效评价、管理诊断与治理模型创新之间的内在联系，充分体现了绩效评价在地方政府公共事业管理创新过程中的战略工具作用，创新了人们对我国目前地方政府公共事业管理绩效和正在进行的地方政府公共事业管理体制改革的评价视角与认知思路。
在研究内容上：(1)致力于构建适应科学发展观要求的新型地方政府公共事业管理绩效评价体系。该体系的构建将创造性地解决在建设节约型社会、发展环境友好型经济、实现经济社会协调可持续发展的新形势下，如何体现经济增长模式和社会发展模式深刻转型的双重要求，树立什么样的新型政绩观，用什么样的指标、什么样的模型来对地方政府公共事业管理绩效进行全新评价的重大理论问题和实践课题。(2)致力于解决新型地方政府公共事业管理绩效评价体系的实用性和适应性问题。这一问题的解决将从根本上克服以往同类研究中存在的实用性和适应性缺陷，大大提升本课题研究成果的社会应用价值和实际指导作用，从而赋予课题研究以巨大的理论意义与实践价值。(3)将地方政府公共事业管理绩效评价提升到绩效诊断层面，有利于突出和确立其作为管理模式创新的战略工具的地位和作用；而绩效水平与管理模式相关性的分析与揭示，将为我国公共事业管理改革战略的选择提供直接的借鉴和依据。
在研究方法上：(1)在政府绩效评价体系构建上，综合运用建模技术和面向对象技术，建立一套面向对象的模块化的绩效评价构架，解决地方政府公共事业绩效评价体系的适用性问题；运用人工神经网络和遗传算法解决评价指标权重问题。(2)首次运用计算机科学的本体方法与格式化语义学，将评价体系抽象和分解为最小的逻辑指标节点，形成具有最小独立语义的公共原语类，运用本体论提供的主题和词间相互关系的格式化语义学，研究由指标原语合成指标功能节点的词法，基于评价体系原语合成词法，遵循依据时间和地域需求设定的指标节点合成规则，生成能适应时间和地域变化需求的指标体系。
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