也谈政府关注环境问题的动力机制，本文主要内容关键词为：环境问题论文,也谈论文,机制论文,动力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府作为一种社会组织，有广义和狭义之分。广义上的政府包括全部立法、司法和行政机构，可以等同于国家；狭义的政府，只包括国家的行政机关。本文采用广义上的政府概念。
在计划经济向社会主义市场经济体制转轨时期，中国政府以经济工作为重心，发展是全党执政兴国的第一要务。尽管生态环境效益代表人类的整体利益，保护生态环境，提高生态环境效益是政府的重要目标，但并不是政府调控经济的重点目标。现实生活中的大量事实表明：由于地方保护和部门利益，各级政府，不论其对环境保护的重要性和重大意义喊得多么响亮，实际上多数都是走“先发展、后治理”的路子①。这一点与发达国家的“在不破坏的前提下发展”是有所不同的，尽管政府关注环境问题的力度越来越大，出台的政策法规越来越多，但效益却不明显。那么，究竟是什么因素在发挥作用？本文拟以南京秦淮河的整治为案例，从发展瓶颈的制约、国际社会的推动、公共产品的供给、经济指标的引领、多方诉求的感染等方面分析政府关注城市水环境以及其他环境问题的动力机制。
一、发展瓶颈的制约
1972年联合国人类环境会议指出，“石油危机之后，下一个危机是水。”1977年联合国水事会议进一步强调，“水，不久将成为一个深刻的社会危机。”1996年联合国《对世界淡水资源的全面评估报告》中第一次提出：缺水将严重制约下世纪的经济和社会发展，并可能导致国家间的冲突。1997年又再次呼吁，“目前地区性水危机可能预示着全球危机的到来。”
地球虽然有70.8％的面积为水所覆盖，但淡水资源极其有限。在全部水资源中，97.5％是咸水，无法饮用，而余下的2.5％的淡水中，又有87％是人类难以利用的两极冰盖、高山冰川和永冻地带的冰雪。人类真正能够利用的是江河湖泊以及地下水中的一部分，仅占地球总水量的0.26％，且分布不均，即有约65％的水资源集中在不到10个国家中，而约占世界人口总数40％的80个国家和地区却严重缺水。在过去50年中，由水引发的冲突共507起，其中37起是跨国境的暴力纷争，21起演变为军事冲突，因水而起的用水条约共签署了200个。伴随着水资源危机而出现的“水难民”在1998年已达到2500万人，并第一次超过“战争难民”的人数。现在全世界每年排放的污水达4000多亿吨，造成5万多亿吨水体被污染，致使目前全世界60亿人口中约20％的人无法获得洁净饮水，每年有220万人死于与污染或恶劣卫生条件相关的疾病，到2025年世界上无法获得安全饮用水的人数将增加到23亿。
据2005年3月，联合国《世界水资源开发报告》对180个国家和地区的水资源丰富状况做出排名，我国以平均每人每年拥有近2260立方米用水统计数字排在第128位。专家预测，到2030年中国人口将达到16亿，人均水资源量将降到1750立方米，接近国际认定的1700立方米“用水紧张”标准。我国缺水的类型主要有三种：资源型缺水，水质型缺水，工程型缺水。按正常需要和不超采地下水，年缺水总量约为300—400亿立方米，即全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水，从而导致我国每年工业总产值有2000亿元，农业有1500亿元的损失。
水是人类生存所必需的资源，水资源能否得以合理开发、利用和保护，直接关系到人类生存和生活，关系到经济发展速度的快与慢。可以说，水资源已成为经济可持续发展的瓶颈，保护水资源，就是保护生态环境的协调发展，就是促进经济的可持续发展，对水资源的合理维护和管理，是环境保护的基本要求之一。
二、国际社会的推动
国际社会的环境运动具有三大成果：促进人们对于环境问题的认知和环境意识的产生；促使环境保护从社会生活的边缘走向中心；促进整个人类环境保护事业的产生和发展。而国际社会的环保活动对中国环境问题的认知主要发挥了两方面的功能：一是信息传播，即促进对于环境问题的认知与了解；二是行为示范，即促进环境保护工作的开展②。其推动作用又表现为：
1.国际社会环境运动的推动
西方发达国家掀起的一场规模宏大和持续不断的群众性环保运动是1970年在美国发起的“地球日”活动，全美国有1万所中小学、2000所高校和许多团体，有2000万人参加了这次的活动。之后全球又有成百上千个国际和国家级的环保组织和数以千计的针对某一环境问题而设立的地方性组织，通过组织游行、集会、请愿、对话、谈判等形式的活动，对污染者与政府施加压力，迫使他们治理污染。他们定期举办演讲会、展览会，每逢遇到有关环境的重大事件，就呼吁人们关心参与有关事件。
2.国际社会环保活动的压力
正是由于上述运动的推动，1972年6月，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议，这是世界各国政府首脑第一次坐到一起共同讨论环境问题与环保战略的国际会议。会议发表了《联合国人类环境会议宣言》，呼吁世界各国政府和民众共同维护和改善人类环境，为子孙后代造福，并建议联合国大会将6月5日定为“世界环境日”。1982年5月，联合国又在内罗毕召开了第二次人类环境会议，各国之间还达成了在全球一级、区域一级和国家一级保护和改善环境的10条共识。1992年6月，联合国在巴西的里约热内卢又召开了有史以来规模最大、级别最高的环境与发展会议。全世界183个国家和地区、70多个国际组织的代表出席了会议。会议通过了《21世纪议程》、《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《联合国生物多样性公约》、《关于森林问题的原则声明》等重要文件，并就国际环境保护问题形成了共识。
中国作为国际上的环境大国、联合国常任理事国，也根据本国的实际情况，签署了一系列环境条约，这意味着中国对环境问题的承认和中国政府将自觉履行自己的义务，从而推动着中国政府对于环境问题的关心。
3.世界各国政府间的互动
1970年代以来，许多国家受到国内和国际组织的压力，纷纷成立了环境保护机构，如美国的环境保护局、日本的环境厅、英国的环境部、中国的国务院环境保护领导小组等。与此同时，环境事务也成为各国政府交往的重要内容，1989年，日本外务省首先提出“环境外交”的概念，同年，中国政府顺应国际潮流，明确提出环境外交思想，1996年，美国政府宣布把环境保护问题作为对外政策的一部分，1999年，日本内阁会议通过新的《环境白皮书》，表示要将21世纪定位为“环境世纪”，要在日本建立起“最适量生产、最适量消费、最小量废弃”的经济模式，以在经济增长的同时提高人类生存的环境质量③。
这种在全球化背景下的世界各国政府间的互动，不仅有利地促进了我国政府和人民环境意识的提高，同时也促使我们关注全球背景下的中国环境问题。
三、公共产品的供给
所谓公共产品是指那些可供全体居民或部分居民消费(享有)或受益，但不需要或不能够让这些居民(受益者)按市场方式分担其费用或成本的产品。也就是说公共产品有两个重要的特征，即非竞争性、非排他性。所谓非竞争性是指对于任一给定的公共产品的产出水平，增加消费者消费该产品不会引起产品成本的任何增加。非排他性是指某个人消费某种公共产品，不能同时排除他人也能消费这种物品。非排他性表明，要采取收费的方式限制任一消费者对公共产品的消费是困难的，甚至是不可能的④。因此，追求利润最大化的生产者不会具有供应公共产品的动机。
然而在现实生活中纯粹的公共产品或纯粹的私人产品都很少见，而更多的是兼有二者性质的混合产品，因此外部性问题也由此产生。所谓“外部性”，指的是这样一种现象：一个行为所产生的收益或成本，由没有参与有关决策的人分享或承担了。而外部性又分为“外部经济性”和“外部不经济性”。要使资源有效配置，就要矫正外部性，就必须通过非市场的政府干预来消除外部性，或采用政府政策弥补其效果。也就是说，提供公共产品(包括环境污染治理及其制度安排)是政府责无旁贷的基本职能。
与其他社会组织相比较，政府在环境保护中担任多重角色⑤：①裁判者。无论是地方政府还是环保职能部门，都有义务在符合法定程序的前提下，公正、公平、公开地处理环境问题。②投入者。政府是环境保护的投入主体，有效运用政府政策资源、组织资源、物质资源，加强和推进环保，是环保目标实现的关键。③监督者。国家的有关法律、法规严格规定了包括环保内容在内的审批、监督制度。环保部门通过审查验收、制裁等职能实现对污染的控制预防。④协调者。治理环境是一项系统的社会工程，需政府各职能部门之间密切配合，协同工作。为避免在环境治理中的冲突、内耗，政府应发挥协调作用。
四、经济指标的引领
在发展是硬道理理念的带动下，一个以经济建设为全党的中心工作，并以GDP作为“考核指标”改变了领导们的关注点。当GDP的增长成为衡量地方政府官员政绩的主要指标时，不少地方政府官员在发展经济与保护环境之间往往毫不犹豫地选择前者，例如在全国政协与中国发展研究院2004年11月举行的“保护长江万里行”活动中就发现很多地区的政府官员存在盲目追求GDP的思想，没有改变先污染、后治理的旧观念⑥。还有一些政府往往通过与房地产商的“合谋”，为形成新的经济增长点，取得政府政绩最大化、利益显著化，也就是说经营城市往往成为政府追逐自身利益的最佳托辞。然而南京市政府却选择了另一条路径，他们认为整治城市水环境可以双赢，不仅可以通过拆迁、安居、水利、景观、城建等工程增加GDP，还可以通过出售土地，改善景观，刺激房地产升值增加GDP。以南京秦淮河的治理为例，为促进南京的可持续发展，保护南京的母亲河，恢复古城自然风貌，创造优良人居环境，提升南京城市形象，南京市政府决定从2002年立项综合整治秦淮河。并在秦淮河环境综合整治项目中，明确提出“秦淮河沿线旅游规划”。根据对全国15个副省级城市2001年旅游经济指标的统计分析，南京旅游经济GDP增加值的比重达15.7％；南京的旅游总收入在这些城市中排在第4位，达180.7亿元；入境旅游人次排第5位，达47万人次，国内旅游人次排第6位，达1730万人次；旅游外汇收入排第7位，达2.44亿美元。而对秦淮河沿线旅游规划，将使南京旅游无论是在量还是在质的方面都有大的突破。该线可划分为五大风貌段落：三汊河风貌段、石头城风貌段、西水关风貌段、中华门风貌段、运粮风貌段和二十余个主景，分别展示南京独特的自然和人文景观。而综合整治项目的建设也带动了区域改造，即以秦淮河水上游为纽带，串联沿线景观，结合登岸游览，增加游客的游览项目和游览时间、减少交通时间比重，扩大旅游规模，丰富旅游内容，形成“点、线、面”结合的旅游新格局等等，加上河道沿线3000余亩土地的开发和环境的改善，土地增值效益可观，预计每年收入可达6000万元以上。
当然，今天的成功经验也是在失败中取得的，即1985年-2001年，整治内秦淮河耗资10亿元，2002年-2005年，整治外秦淮河一期工程耗资30亿元，但仍是治标不治本，年年整治，年年污染；月月花钱，月月失望。于是政府官员意识到：整治城市水环境短期行为是出力不讨好的事，它需要长期坚持，只有在治水的同时，把景观搞好，刺激经济，搞活旅游似乎才更有价值。之后南京市政府开始思考在外秦淮河环境综合整治方案中，融入五大风貌区的蓝图，着力进行景观的设计和建设。他们首先在资金投入上，向景观倾斜，即在外秦淮河整治一期工程投资的30亿中，景观工程占了大约42％，约是环保工程的6倍。其次在工作重心上，向景观倾斜。他们一改过去景观一个个落成或是建设得如火如荼，水污染整治却像裹脚老太闯八卦阵，走走停停，甚至走三步退一步，一边建设景观，一边污染环境的状况，着力在新闻宣传上，向景观倾斜，动员全市人民一起响应、各级政府共同参与。南京市政府提出“把秦淮河建设成一条美丽的河(改善水质，改善沿线景观)、流动的河(提升水位，开辟水上游览)、繁华的河(改善设施，吸引人流)，使其成为……吸引国内外旅客的景观长廊”的建设目标，努力把秦淮河建设成一条景观河。
五、多方合力的结果
在这样的宣传动员下经常观察秦淮河水质，发现污染立即举报，并借助媒体曝光的有之；积极参加群体活动，徒步考察秦淮河，选取水样进行展览，呼吁人们关爱母亲河的有之；参政、议政能力较强，直接向政府提合理化建议的有之。于是合力出现，它代表着市民对政府的期盼和信任，体现着政府。
一是人大代表提案 翻开从1993年到2004年南京市人大常委会10年来厚厚的议案卷宗，“秦淮河”三字高频率地出现，特别是2000年以来，“将秦淮河、秦淮新河环境综合整治纳入南京市整治范围”、“让内秦淮河水快速地流起来”、“将秦淮河江宁段纳入外秦淮河综合整治范围”……人大代表们关于秦淮河整治的建议越来越多、越来越具体。2003年，在市十三届人大一次会议上，人大代表潘毅等10人联名的议案《为保护利用秦淮河水系立法》引起两会代表、委员们的共识，人大常委会也高度重视，并将其列为重点议案督促政府办理。
二是新闻媒体引导 正如现代快报、江南时报、南京晨报、扬子晚报、江苏电视台、南京电视台、新华报业网、中国江苏网等，以自己的特点和风格，为秦淮河的美丽、流动、繁华做贡献。在各类报道中，我们看到有剖析污染行为的，也有分析污染原因的；有介绍污染程度的，也有预测污染趋势的；有矛头直指污染企业缺乏公德的，也有指责职能部门管理失灵的；有批评市民素质低下的，也有抨击政府管理不力的。这些宣传都在一定程度上有力推动了“秦淮治理系列工程”的实施。
三是环保群体行动 近几年，环保NGO、大学生、记者围绕秦淮河也做了很多有意义的工作，他们通过自己的考察、分析、宣传、教育、问责、呐喊，呼吁市民保护秦淮河，恳请政府治理秦淮河方面也起到了积极的作用。例如2002年，南京绿色家园志愿者协会的100多名离退休老人，在骑自行车锻炼的同时，沿途为母亲河拍照，宣传保护秦淮河。2003年，江苏“绿色之友”发起首次“徒步秦淮保护母亲河”的活动。2004年，河海大学环境学院大三学生组成的水质调查服务团。世界自然基金会(WWF)江苏省湿地使者行动等等。
综上所述，南京秦淮河治理的成效有政府对环境问题关注的动力因素，尽管政府关注环境问题并不完全出自内心和本能，也不仅仅是觉悟和责任问题，但由于是多种力量的博弈，也推动了政府社会责任的体现，因为环境问题不仅是经济发展的需求；是政绩考核的内容，也是市民抗争的结果，当然生态危机的压力也是政府必须面对的问题。
注释：
①童星：《世纪末的挑战——当代中国社会问题研究》，南京大学出版社1995年版，第95-99页。
②洪大用：《社会变迁与环境问题——当代中国环境问题的社会学阐释》，[北京]首都师范大学出版社2001年版，第131-135页。
③诸大建：《环境革命与重塑我们的生活方式》，[上海]《同济大学学报》(社会科学版)1999年第3期。
④汪永成、马敬仁：《公共产品供给行为：模式与启示》，[南昌]《江西社会科学》1999年第2期。
⑤孙萍、王丹：《论地方政府在环境保护中的角色定位》，[沈阳]《社会科学辑刊》2002年第1期。
⑥为此，中国发展研究院建议要把对长江的生态环境的合理开发纳入沿江城市政府官员的政绩考核体系，对严重破坏生态环境并造成生态恶果的地区，应执行官员任用的一票否决制，建立绿色国民经济核算制度。