对经营城市现实问题的分析与研究，本文主要内容关键词为：现实论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2003)02-0020-06
在加快城市化进程中，经营城市作为一个全新的理念，目前已越来越多地引起人们的关注和认同。城市建设的过程，也是资本运作和经营城市的过程，旨在发挥城市有限资源的最大效益，进而扩大城市经济总量，提高城市发展质量，促进经济社会良性发展。如何经营好城市、增强城市对地方经济的拉动作用，这已成为各级地方政府认真思考的重要内容和迫切需要解决的课题。
制约城市建设与发展的5大因素
城市建设是一个庞大的、多功能性的、综合性的系统工程。对大多数城市来讲，加快城市建设、推进城市化进程的最大难题在于缺乏城建资金。但从实际情况看，困扰和制约地方城市建设与发展的因素主要有5大因素：
一是经营城市理念淡薄，市场化运作程度提高不快。较长时间以来，在一些地方，仍没有完全摆脱计划经济时期单纯依靠政府搞城建这一传统思想观念的束缚，也还存有借助于“人民城市人民建”的口号靠群众集资搞城建的想法和做法，城市建设投资主体单一，没有打破城市基础设施主要由政府投入的格局。而且，城市建设中还存在重建设经营、重投入轻产出的现象。城市基础设施“有偿服务”的经济关系并没有真正为大多数人所认识，许多人一直把城建当作公益事业来对待，认为是放大了的社会福利事业。这种思想认识上的误区，致使经营城市没有大的突破。
二是财政困难，无法形成对城建的强劲投入。在“吃饭型”财政的地区，收支矛盾十分突出，预算内安排用于城市建设维护的资金仅能勉强维持人员“吃饭”和日常维护，难以形成对城市建设的强劲投入。虽然地方政府想方设法，力争每年都保持对城市建设一定规模的投入，但城建资金总量仍不是很大，远不能适应城市建设与发展的需要。根据财源现状和“一要吃饭，二要建设”原则，今后一段时期内，对“吃饭”财政地方来讲，政府对城建投入难有大幅度增长。
三是土地作为城市最大的资产优势没能得到充分显现。土地是城市的载体，也是城市最大的资产。近年来，一些地方虽也通过盘活存量土地，实行土地招商，吸引了一些外资，但土地收益作为城市建设资金来源的主渠道地位没能真正形成：其一，土地资产市场配置的比例低，虽然对除《土地法》规定划拨用地外的建设用地实行了出让等有偿方式供地，但是在出让形式上协议出让偏多，政府未能从土地上获取最大收益；其二，划拨土地使用者在土地资产巨大利益驱动下，以各种形式将划拨土地大量非法流入市场，所有以联营、联建的形式将土地转让给房地产开发商，有的利用划拨土地自建商品房出售，更多的将土地擅自改变用途用于商业经营或出租谋利，严重扰乱了土地市场秩序；其三，国有土地资产收益流失也很严重，除了政策性因素外，土地资产收益被土地使用者不合法占有的情况严重。此外，城市拆迁成本过高，造成土地成本增加，影响制约开发过程，也是造成政府土地无法取得最大收益的一个因素。
四是政策性收费减免较多，影响了城建投入。一些专项用于城市建设投入的专项资金、收费项目，由于各种原因，一些地方政府在征收环节上制定了不少减、免、缓缴政策，收入流失较多。以土地为例，盐城市近6年间市区应缴的土地出让金中减免和拖欠额度高达76%；其他如城市基础设施配套费、污水处理费等城建资金，也有不同程度的减免。这些优惠政策对一些单位和行业起到了积极的扶持作用，但客观上严重影响了城市建设投入的规模。近年来，国家、省还先后陆续取消了10多项城建收费项目，有的调低了收费标准，这也影响了地方城建资金的筹集和投入。
五是部门潜力和优势发挥淡薄，建设城市的合力没有全面形成。目前，很多地方的城市建设工作基本上靠的是城建等为数较少的几个部门在“孤军奋战”，很多部门和单位在城建方面的长处和优势没能充分发挥，没能形成城市建设的强大合力，这也导致城建的不少项目难以如期实施和快速推进。
经营城市要坚持4个突出、做好4篇文章
如何采取有效办法筹措建设资金，切实解决城市建设资金的“瓶颈”制约，是城市建设与发展的关键，也是各级地方政府特别是经济发展中的地方城市政府致力探索解决的“焦点”与“难点”问题。为此，要坚持改革，大胆创新，积极探索经营城市的新思路、促进城市良性发展。
一是突出以地生财，做好土地经营的文章。土地是城市的最大资源。经营好城市土地能优化城市产业结构，改善城市功能，提升城市土地资本价值，为城市建设提供可靠的资金支持。上海、深圳、大连等城市的经验证明：走以地生财之路是筹集城建资金的成功之路。因此，经营城市首先要经营好城市土地。
1.科学合理规划城市，调整优化经济结构。土地经营与城市规划和城市经济结构密切相关。土地的价格取决于区位、用途和供求关系。规划直接影响着土地的区位、用途，城市经济结构影响着土地的供求关系。科学合理规划城市可扩大城市规模、合理确定不同的用地功能和性质，使土地出现增值预期。通过调整优化城市经济结构，可提高土地有偿使用和市场化配置的比例，充分发挥土地资源的利用和经营效益。一方面，要加快调整所有制结构，加大国企改革力度，将大多数国有经济从一般性竞争领域退出，大力发展个体、民营、外向型经济，实现经济成分多元化，为土地使用制度改革和市场化配置土地资源提供更广阔的空间；一方面，要加快调整产业结构，加重第三产业的比例，改革目前第二产业比重大，国有企业用地、工业用地占地多，无偿划拨供地、协议出让供地比例高，招标拍卖比例低，政府土地收益少的状况。
2.强化政府对土地一级市场的垄断，规范二、三级市场。政府垄断土地市场，是我国现阶段经济发展的客观要求，也是实行经营土地的前提条件。多渠道、多头供地势必影响“公平、公正”的市场竞争原则，阻碍土地招标拍卖健康发展，影响政府的土地收益。政府要控制好土地一级市场，建立和完善土地储备制度，发挥土地储备中心的作用，实行统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，从垄断土地、储备土地到出让土地，做到一个渠道“进水”，一个池子“蓄水”，一个龙头“出水”向市场供地。尤其是对区位优势明显、升值潜力较大的土地，应先行统征，形成集聚效应和对供应量的控制，搞好储备，“饥饿”供地，然后根据实际需要，通过拍卖出让、出租等形式有序投放市场，以最大限度地提高政府从土地上的直接收益。同时，将规范二、三级土地市场作为对规范一级市场的必要补充，加强土地使用权转让管理，规范土地交易，杜绝隐性土地市场，依法严肃查处非法转让、倒卖土地的违法行为。消除恶性竞争，从根本上改变无序开发、土地开发经济效益不平衡等现象。
3.推行国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易，实行交易市场化。土地交易市场化是实现土地升值的重要途径。在土地供应和调控机制方面，要实现“三个转变”，即建设用地从行政划拨为主向市场供应为主转变，经营性用地协议出让为主向拍卖、招标和挂牌交易出让为主转变，各项用地从无制约地按项目供地为主向按土地利用总体规划引导项目供地为主转变。具体讲，除党政机关、公共设施、公益事业用地等按法律规定划拨供地外，商业、金融、娱乐、旅游等经营性项目用地均采取公开招标、拍卖出让或租赁供给；房地产开发用地，一律实行招标、拍卖和挂牌交易方式出让；原土地使用权人将划拨用地改变为经营性用途的，必须补办出让或租赁用地手续。也就是说，要尽可能减少土地的无偿划拨和协议出让，通过公开招标拍卖等市场化手段和方法的运作，使土地充分收益。
4.盘活存量土地，实行开发形式多样化。根据土地利用总体规划、土地年度利用计划和城市规划，控制新增建设用地总量，引导充分利用存量建设土地，加大闲置土地的处置力度，提高利用率，优化土地利用结构。对建设用地应实行集中统一供应，统一管理。对新扩城区实行统一规划，分期开发；对新开发地块进行整理，包装扮靓土地，将“生”地做“熟”，“荒”地变“宝”，按城市规划和供地计划向社会公告，开展招商，以取得最大收益。此外，土地开发运作形式也要实行多样化，在新区建设和老城改造中，政府应根据不同情况，采取多种土地注入方式。如道路建设方面，可以根据这条道路的造价，先圈一块与评估价格相当的地块给建设单位，建设单位可将这块地拍卖或者在该地块上建商品房出售，实现增值，增值后剔除建设单位的建路费用外，让承建单位有利可图，从而实现以地养路、以房养路；在老城改造方面，政府可先安排一部分启动资金，做好拆迁等前期工作，然后将熟地向开发商拍卖，获取土地最大收益，既可加快旧城改造步伐，又可降低政府承担的老城改造成本。通过多种置换形式，可以有效地将土地资源变为城市建设的财源。
5.加大土地复垦整理力度，保证建设用地指标。新《土地法》规定在耕地总量动态平衡原则的同时，规定新增耕地指标的60%可折抵用地计划。在实行城市化战略过程中，占用一定数量的耕地也是不可避免的。因此，在土地资源丰富的地区，还要充分利用土地资源优势，加大土地复垦整理力度，努力增加可占用农地指标，不仅能保证本地占补平衡外，还可有偿调剂给耕地资源缺乏的其他地区。
6.加强政府集中统一领导，强化土地经营的组织化程度。经营土地，以地生财，是政府行为。政府的重视程度和工作组织程度的高低，决定了城市土地经营步伐的快慢和水平的高低。因此，要建立起政府领导，国土、计划、规划、建设、房管等相关部门联动的运作模式，使城市土地资产牢固掌握在政府手中，在加快城市发展的进程中充分发挥土地收益的经济社会效益。同时，要加快建立、健全城市土地市场。土地市场是城市土地资本运营的载体。建立、健全土地市场，将土地的出让、转让、原划拨土地使用权入市、集体土地流转等交易行为在土地有形市场进行，确保土地交易的公开化、秩序化、规范化。
二是突出做强政府投融资主体，做好城市资产经营公司组建的文章。通过经营城市来建设发展城市，已成为各地的共识，但经营城市须有能够承担经营风险责任的独立的投融资主体。将城建等部门遭受有存量资产为基础，注入土地出让金、城市建设维护税、城市基金设施建设配套费等城市建设专项资金，划入市政公用事业单位优质国有资产，组建城市建设投资经营公司（以下简称“城资公司”），这是一个十分有利的选择。城资公司集城建项目资金筹措、使用、偿还为一体，负责城市基础设施建设和公益事业建设等建设所需资金的筹措和流转。城资公司必须建立规范的法人治理结构，用现代企业制度来规范投资理财行为，选好和配备强有力的经营者，来保证资产的保值增值，防范经营风险。
根据各地实行情况，这种城市资产经营公司，可作为国有独资企业，直属政府领导，归口城建部门管理，公司一切资产属于政府，一切为了城市建设。公司组织形式，可实行董事会领导下的总经理负责制。直接由政府领导任董事长，财政、建设和有关入资单位等部门出任副董事长或董事。由监察、审计、国资等部门组成监事会。建设、国土（土地储备中心）、规划等部门出任总经理或副总经理。城资公司的主要职能，负责经营管理政府授权范围内的国有资产（包括实物资产、土地资产、无形资产），并保值增值；负责城市市政公用基础设施建设资金的筹措、使用和偿还，承担政府发包或委托并由财政资金投资的市政公用设施建设；负责现有城市市政公用设施综合开发经营；开展城市地产二、三级市场的综合开发经营；参与城市基础设施建设的招商引资、国际合作，争取国家投资贷款等。城资公司资本金的来源包括：(1)政府以财政资金或土地、房地产等实物资本投入，其中资金投入额应不低于公司必要的运行需要；(2)政府授权范围内划转的国有市政公用等企业中的国有资产；(3)政府划转的由财政资金投资并具有收益权的市政公用设施形成的实物资本；(4)社会法人的股本金；(5)其它资金来源。
城资公司如以资产作为质押物，每年可向银行申请一定数额的贷款，直接投资于城市建设；其投资全部实行市场化运作的方式，投资的城市资产在建成后，通过市场化经营的方式收回投资成本，进行再投资，实行滚动开发，形成投入回报机制、贷款偿还机制、资本增值机制，这样能够在短时期内形成筹集城建资金的乘数效应，迅速扩大城市建设融资规模。公司中长期目标，还可考虑争取上市，直接在资本市场上融资，或经批准可向社会发生长期市政债券或公司债券筹集社会民间资金，从而为城市建设开辟一条前景更为广阔的投资渠道。
三是突出城市资源的有效开发利用，做好城市基础设施市场化运营的文章。城市基础设施主要包括城市道路、桥梁、污水处理、供水、供气、供暖、环卫、公交、出租客运、公园、广场等。这些设施都是以实现城市可持续发展为目标，以保证城市居民的健康和人身安全为前提，为城市社会进步和发展提供的公共产品和公共服务，有些是纯公共设施，有些是准公共设施。在城市发展的一定阶段，除了一些纯公益性设施外，城市中的许多自身能够直接带来效益，并且能够进行投入产出良性循环的固有资产和新基础设施建设项目，都可以用市场化手段进行运营。应加快城市资源以及相关延伸资本的产权制度改革，通过开放城市基础设施与基础产业、城市公用事业领域，鼓励、吸引更多的民间和外来资金投入到城市建设。要对城市基础设施经营项目进行科学的分类。按照“打破垄断，全面放开”的原则，做到3个明确：(1)明确可经营性项目。对通过合理的有偿服务可收回投资，又能取得一定盈利的城市供水、供气、公交，以及城市街道、桥梁冠名等，不仅要打破限制，而且要全面推向市场，通过市场的竞争机制和经营权的转让吸引外部资金等形式进行经营；(2)明确非经营性项目。对一些公益性强、全面提供无偿服务、不收费的城市道路、桥梁、休闲广场、敞开式公园等设施的建设，不仅要依靠政府的投入，而且政府应给予必要的维护资金；(3)明确准经营性项目。对只投入该工程项目的初次建设，建成后交有关部门去经营运转，政府控制其价格、成本，并视情况给予一定补贴的收费公园、停车场等建设项目，政府只作初次投入，日常的运转主要依靠市场运作，经营者收取适当的费用和补贴来维持。要坚持敞开城门搞建设，本着“谁投资、谁受益、谁承担风险”和“你发财、我发展”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业（国有、私营）和社会资金（包括民间资金）参与市区基础设施建设。大力吸引民资和外资，努力实现投资主体多元化、资本来源多渠道、投资方式多样化。
四是突出群策群力，做好社会共建城市的文章。城市是一个地域经济社会发展的龙头，是生产要素聚力最强的地方，是直接的投资环境，是大家共有的家园。仅靠哪一个部门或仅靠有限财政城建资金，是很难组织大规模的没有直接经济效益的城市道路、桥梁和绿化等建设的。规划好、建设好、经营好、管理好城市，是政府的基本职能，也应当成为各部门各单位的重要职责，社会各方都有责任参与搞好建设。各部门、各单位以及社会各界都要把城市建设作为份内事，积极支持参与，实行政策聚焦，形成强大的共建合力，才能快速推行。不仅交通、水利“进城”，其他各部门各单位也要“进城”、建城。要学习桂林等做法，将城市建设各项重点工程交由各相关部门承办。城市的过境公路、绕城公路、进城路、建成区外的延伸段，可由交通部门负责组织建设；城市内河非通航道但用于防洪保安的沟河的护坡、驳岸、清淤、疏浚及桥梁建设，可由水利、航道部门按职责分工负责；城市河道两岸绿化建设，农林、水利部门组织实施；城市建设与改造涉及的杆线入地或迁移、地下通讯管沟建设，供电、电信、广电等部门负责；市政工程与人防工程结合进行；城市公园和公共绿地，落实给绿化指标不足的单位承建；城市支路、人行道板、后街巷道建设和旧城改造中的直接受益者，按照“谁受益，谁投资”的原则，按一定比例出资；鼓励社会各界人士自愿捐资，为城市建设作贡献。
经营城市应正确处理好3方面的关系
按照市场经济规律指导现代化城市建设，实施“经营城市”战略，应当处理好3个方面的关系，确保城市持续、健康、有序发展。
一要处理好经营城市和城市规划的关系。城市规划是城市建设的蓝图和城市管理的依据。一个科学的总体规划本身就是最大的资源和财富。长期以来，城市规划大多以工程技术、建筑艺术为出发点，注重“技术规划”，而对规划的经济意义缺乏足够的重视和深层次的研究。在经营城市中，在继续重视“技术规划”的同时，应确立“经济规划”观念，充分发挥城市规划的财富功能。城市规划是建设的龙头，对建设用地的即期价格和远期开发价值存在着决定性作用。目前，尤其要把优化城市土地资源配置摆在城市规划的突出位置，通过调控城市总体规划、区域规划、控制性详规和各项专项专业规划，确定重大的基础设施和产业布局，对城市的发展方向、功能分区、公用设施、重点建筑等进行明确定位，并在此基础上确定经营城市建设项目，显示各个区域的发展前景，造就城市土地不同地级的增值预期，形成土地资本利用效率最大化、最优化。通过规划引导、促进城市经营，同时，经营城市为城市规划与建设服务，为科学合理规划提供保障，应在坚持搞好规划的同时，坚持把经营城市理念贯彻到城市规划、发展、建设、管理的全过程，改善城市环境，树立城市品牌，促进经济建设与发展。
二要处理好经营城市和环境效益的关系。良好的城市生态环境是城市保值、增值的重要基础。城市环境作为城市建设与发展的特殊资源，对城市资产保值与增值具有基础性、关键性的作用。经营城市要讲求经济效益，但不能为了经济效益而牺牲生态环境。经营城市的核心是用市场经济的理念来重新认识和审视城市建设，不仅把土地看作一种重要资本，而且也要把环境建设作为一种重要资本来对待。通过改善城市环境，提高城市环境质量来加快土地升值。城市建设和发展必须考虑环境要素，把环境建设和资源的合理配置、利用与保护视为城市经济持续增长的先决条件，要防止急功近利行为，一味追求眼前利益，无序运作。要以改善城市生态环境为目标，通过拆旧建绿、见缝插绿、河岸镶绿，以及有计划地建设一批广场、公园和绿地，提高城市绿地率；建设污水处理工程，实施城市亮化工程，逐步实现地面变绿、水面变清、环境变美，创造良好的生态环境和居住环境，使人们安居乐业，创业有成。
三要处理好经营城市和公共服务的关系。城市是社会公众活动的载体。经营城市的一个重要任务，就是在做强经济、做大城市、做美环境的同时，还要做优城市的功能，为广大市民提供充分的公益服务，提高广大市民的生活质量和品味。因此，实施经营城市，应当坚持以人为本，将社会效益作为应有的题中之义认真加以考虑。一方面，在经营城市的过程中，不能一味地强调经济利益，只重视对营业性基础设施的建设，而忽视对不能直接产生经济效益的公益性基础设施的投入。应正确处理好营业性与非营业性基础设施建设事业的关系，对不能直接创造经济效益的城市公共绿化（地）、广场、道路、桥梁等公益性设施，政府不仅在规划上给予重视，而且在投资中予以加强，在建设中加以强化。经营城市不能违背城市为公共服务的前提和原则。另一方面，也要认识到：即使是为公共服务的公益性基础设施，它作为一种服务于城市生产和市民生活的特殊劳动产品，也必然要求在服务中实现价值补偿，以保证正常的维修和更新。对此，可根据这些设施的不同性质，通过运用价值杠杆，合理调整公用事业产品服务价格机制，以重新确定投资者和受益者之间的经济关系，变政府一方投入为多方聚资，走出一条自我积累、自我发展的良性循环路子。即对涉及居民生活、企业生产经营的用品、服务和对贷款或合资建设的市政公用项目，分别实行“保本微利”、“成本补偿、合理盈利”和“还本付息”的定价原则。随着城市经济的发展和居民生活水平的提高，还可逐步提高公用事业产品的服务价格标准。
收稿日期：2002-11-14