教育政策分析的制度伦理视角，本文主要内容关键词为：伦理论文,视角论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度伦理是什么
关于制度伦理的研究，开始属于伦理学研究的范畴。但随着研究的深入， 它突破了伦理学研究的范畴，进入了制度学者研究的视野。制度伦理是什么？自然成为众研究者关注的初始问题。方军的观点大家比较认同，他认为，制度伦理的内涵有两个方面：（1）对制度的道德评价与约束，即关于任何一个制度本身是否合乎公正、正义的伦理原则问题；（2）关于道德规范本身的制度化建设问题，也就是如何将抽象的、神圣的和不确定的道德情感、理想和现存的各种具体制度相结合，使其“物化”成为普遍的、强制地约束人们行为的现实制度力量（注：方军.制度伦理与制度创新[J].北京：中国社会科学，1997,（3）.）。从中我们可以清楚地看出，制度伦理研究的不是新问题，而是长时间以来被我们忽略的一些重要的、根本性的问题。为什么会产生这样的判断？我们必须先回到制度伦理的一个上位概念：制度。
对制度内涵的不同理解，形成了新、旧制度主义的很重要的区别。 制度是制度主义的核心概念，也是制度分析方法的理论基石和逻辑起点。制度（institution ）的中心含义是从拉丁语动词instituere（创建或建立）派生而来的，它表明一种已确定的活动形式，或者结构的结合（注：陈家刚.全球化时代的新制度主义[J].全球化与新制度主义[M].北京：社会科学文献出版社，2004.前言8.）。传统的制度分析主要关注正式制度，20世纪后期新制度主义内涵开始从规则转向了观念、资本与规制。在新制度主义的理论框架中，对制度的最初理解是将其看成一系列的规则、组织和规范等。道格拉斯·诺斯界定“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利和效用最大化利益的个人行为”。“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序和合作与竞争关系。”（注：道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，1994.225—226.）这种定义强调的是一种关系，一种约束，一种规则。在这里，制度已经不再仅仅局限于正式制度，它还包含行为的伦理道德规范，即非正式制度。随着全球政治、经济、文化生活复杂性的增强，社会科学各学科相互渗透的密切，制度的内涵也开始逐渐扩展开来。首先，制度被理解为资本形式。作为具备约束性的规范，制度减少了人类行为的不确定性，降低了人类的交易成本。新制度经济学者对此论述颇多，在此不再赘述。同时，观念变成了制度的一种表现形式。他们认为，制度的框架体现着观念，观念是“政治合作的资源、政策行为合法化的手段、政策选择结构的认知框架、政策工具和制度变迁的催化剂”（注：Klaus H George Philip,Transferring“Good Governance” to Emerging Democracies：Ideas and Institutional Change,Paper presented at the 96th Annual Meeting of the American Political Science Association,Washington,31Augest～3 September 2000.）。实际上，讲的就是以何种价值观来安排制度，如何体现一种社会资源分配的方式，以及如何依靠作为社会资本的制度来推进社会的发展和变迁。总之，制度由规则到资本、观念的发展，体现了人们对制度的理解越来越触及其本质。
对于制度伦理的重视其实就是对制度本真含义理解的必然产物。 从上文对制度伦理内涵的两个方面的理解，我们可以看出，它内含着一种研究的走向。关于“制度中的伦理”问题研究，由来已久。在几千年的东西方文明史中，对于如何教民以德，以礼治国，不乏仁人志士予以关注。因此，制度伦理主要关涉道德规范本身的制度化建设。但是如何将抽象的、神圣的和不确定的道德情感、理想和现存的各种具体制度相结合，使其“物化”成为普遍的、强制地约束人们行为的现实制度力量，的确又是一个具有相当难度的课题。对伦理的制度化的关注，自然是制度伦理的题中之义。然而，有关制度本身的伦理，即如何建立一个合乎公正、正义的制度，给制度以道德的约束，却在漫长的历史中被有意无意忽视了。制度中正义价值的遮蔽，伦理的丧失，外化为一种僵化的规则系统，制度成为了强迫的工具。正因为如此，在民主、自由日渐充盈的今日社会中，对制度伦理的关注，尤其是对制度本身是否符合正义伦理的考量，应该是目前我们强调的制度伦理的主要内容。
二、制度伦理：教育政策和教育制度价值诉求的契合点
教育政策何以关联制度伦理？我的回答是， 制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点。
教育政策的价值具有不同的向度。价值选择、 合法性和有效性是描述教育政策价值特征的三个向度（注：刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.45.）。教育政策的价值选择是政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择，它体现了一种价值追求和偏好。教育政策的价值选择既包括观念中的选择，又包含实践活动中的选择。具体体现为教育政策价值目标的确定和政策过程中的创价活动。即教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等等。从教育政策价值体系来看，价值的选择是核心与根本，合法性是前提，有效性是关键。据我理解，教育政策价值诉求首先指向价值的选择，即教育政策价值观。而合法性和有效性则是随后加以考虑的，但同时又是密不可分的。我们在判断一项教育政策的价值时，首先考察的是这项政策解决什么样的问题，为什么是此问题而非彼问题？为什么是这种安排而非其他？这里就贯穿着价值观的判断。同时我们还须思考，怎么样才会使这个问题得到大众的认可和支持（合法性问题），只有在这两个向度具有契合度时，有效性才有可能达成，教育政策的价值才能实现。所以，教育政策的价值体系不仅是简单的政策价值选择的问题，而且还是价值如何体现的问题，以及体现出的价值会不会得到大众接受和认可的问题。也就是说，政策问题的选择不是凭空的，它必须依赖或者受制于已有教育制度的基础，即已有制度环境会制约教育政策的价值选择，已有制度框架会约束或促进教育政策价值的实现。正因为如此，教育政策的价值体系的实现最终必然体现在教育制度上，或者是附着在现有教育制度基础上的制度复制，或者是对现有教育制度的局部改进，或者是在新价值诉求的指导下对整个教育制度做彻底的颠覆。不管一项教育政策最终会指向以上三种情况的哪一种，有一点都是肯定的，即它所具体化的制度必然是经得起制度伦理的考量的，必须是正义的。只有这样，这项教育政策才会具有合法性和有效性（当然，在强权体制下的政策有效性和合法性不是我们在此所讨论的内容）。所以，教育政策必然关联着教育制度伦理。
然而，教育制度却时常以一种惯性的力量逃离伦理的考量， 甚至变为一种异质力量扭曲制度伦理的体现。在传统教育学里，教育制度就有此种体现。它是作为不被理性裁量的，客观中立的，不成问题的，具有权威力量而存在的。这种理解，被一些新制度主义学者认为是“不说话的教育制度”（注：康永久.教育制度的生成与变革——新制度教育学论纲[M].北京：教育科学出版社，2003.18.）。所谓“不说话的教育制度”就是指从根本上制约着并潜移默化地影响着教育过程的教育制度。在这种教育制度的氛围里，一种看似使人理性增长的制度安排，其实使人丧失其理性，越来越成为某种社会支配力量手中的工具；一项看似促进社会公平的制度构架，其实却隐含着、维护着甚至强化着社会的不平等。在森然屹立的制度之塔里，人的价值变得渺小，教育的公益受到挤压，制度伦理被遮蔽。所以我们面临的使命就是，使教育制度回复成为蕴涵教育公益、彰显教育公平、复归教育本性的制度，使制度伦理公正重新回复教育制度本身。可见，教育制度也必然关联着制度伦理。
所以，教育政策和教育制度价值诉求的契合点一定是制度伦理。 从制度伦理的视角将教育制度和教育政策联系起来，考察两者的动态发展变化及其相互关系，对教育政策的分析才有可能更加科学。
三、教育公正：教育制度伦理分析的核心范畴
教育制度应该体现一种什么样的伦理观呢？ 这是我们在明确了制度伦理分析对于教育政策研究重要意义的基础上，必须要探讨的另外一个重要问题。“公正”（注：在本文中仅仅将“公正”理解为社会正义在教育制度中的体现，故对“正义”、“公平”、“公正”内涵不做严格区分。至于“公平”、“平等”内涵的界定，是一个有难度且复杂的问题，本文限于主题以及篇幅无法祥及。）的伦理原则应该被视为教育制度设置、架构或做出调整时的价值诉求。教育制度伦理公正是一种被视为可以获得广泛可接受性的教育的基本伦理秩序与规范系统的基石。
在西方的政治理论和伦理研究中， “正义”是在讨论伦理问题时使用的一个核心词汇，在亚里斯多德那里，它主要用于人的行为，在近代西方思想家那里，正义的概念越来越多地被专门用于评价社会政治制度的一种道德标准，被看作是社会制度的首要价值。罗尔斯对于这种转变做出了重要贡献。在他的《正义论》中，明确指出，正义是社会主要制度的价值体系。“正义是社会的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”（注：罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.3.）他关于正义的阐发引起了西方社会伦理学的转向，把人们的目光引向了对制度的伦理基础、制度本身所追求的价值等伦理问题的研究上来。罗尔斯明确地将社会制度的正义安排放在高于个人美德公正的优先位置，西方伦理价值取向由此而发生转变。社会制度伦理从此逐渐凸现为当代西方伦理学的中心主题。他认为制度伦理就是研究社会的基本结构即社会的主要制度，在基本的权利、义务和社会合理的利益分配方面的正义问题。在此基础上，罗尔斯提出了关于制度伦理价值二原则。第一个原则是平等自由原则。主要用于调节公民的政治权利问题。第二个原则是机会公正平等原则和差别原则的结合，主要调节社会和经济利益的不平等问题。根据他规定的“词典式序列”（lexical order）（注：“词典式序列”即一种编辑词典时的次序安排：比如， 只有列举完所有需列举的以A为字母的单词时，才能考虑以B为首字母的单词。），第一个原则优先于第二个原则，而第二个原则中的机会公正平等原则又优先于差别原则。他认为只有在这两条原则的指导下对现代社会结构、制度进行选择、设计，社会才是正义的。
罗尔斯的思想具有理想的性质， 但是他所倡导的伦理正义原则对后人有很大的启发。在教育制度的架构、设计和调整中，教育制度能否体现正义性同样应该成为衡量教育公正的首要标准。罗尔斯的第一正义原则，体现在教育制度中就是所有的人都有权利平等地接受国家提供的教育。这一原则反映的思想在世界各国颁布的《义务教育法》中都有所体现。而罗尔斯的第二正义原则相对比较复杂。他不仅关注在形式上的平等，而且试图通过他的正义原则实现一种事实上的平等。他认为，人从一出生便被赋予不同的社会出身和自然天赋，这些差别人们不仅不能加以选择，而且还对人的一生产生深刻的影响。针对这种起点的不平等，社会制度应该始终从最少受惠者的立场来考虑问题，采取补偿原则来加以矫正。这种观点对于现在教育中存在的很多不公正具有现实意义。罗尔斯关于正义、公正的思想激起了许多学者从不同角度对正义问题进行深入的探讨。哈佛同事罗伯特·诺齐克《无政府、国家和乌托邦》中的“自由至上主义”、普林斯顿大学迈克尔·沃尔泽《正义的领域：捍卫多元主义与平等》中的“复合公正”观点，以及阿拉斯戴尔·麦金太尔、桑德尔、克莱默等学者的正义观点都不同程度地对罗尔斯的正义论发起了挑战。甚至罗尔斯本人也在1992出版的《政治自由主义》中承认了自己以前正义论中的一些不足，并进行了修正，提出了“交叉共识”的新理论。但是不管怎样，没有人会否认罗尔斯正义论带给人们对于理想正义的向往，没有人否认正义在社会制度体系的核心价值，尽管关于正义的多元化理解已经占据了主流话语地位。
社会制度正义的讨论不可避免地波及到对于教育公平问题的讨论上来。 许多学者对教育公平进行了研究。如科尔曼（James.S.Coleman，1968）提出教育机会均等的四项内容（注：科尔曼的教育机会均等四项内容为：a，进入教育系统的机会均等；b，参与教育的机会均等；c，教育结果均等；d，教育对生活前景机会的影响均等。此理论导致补偿教育模式成为当时实现教育公平的重要策略，主要是给予某社会与所处环境恶劣程度成正比的教育分配倾斜政策。），倡导了一种补偿教育模式；胡森（Torsten Husen，1972）对教育机会均等的概念演进及其背后的社会哲学思想进行了归纳，他认为保守主义学派主张入学机会的均等，自由主义学派主张入学机会和学业成就机会的均等，激进主义主张教育机会均等还应包括学校状况和教育组织的均等；布迪厄（Pierre Bourdieu）在其“文化再生产理论”中深入分析了课堂教学过程中不公平再生产的机制；库姆斯（Philip H.Coombs，1985）定义了教育不平等的类型等等。这些研究从不同的学科角度阐述了对于教育公平的不同理解，有共识也不乏分歧，但总的来说，对于我们理解教育公正具有启发意义。
同时“教育公平的实现不仅需要在整个社会发展的宏观规划中依据同质平等原则加以通盘考虑，而且在具体推行时，又要求依据异质平等的原则，设计多样化的区域实施方略，以符合当时当地的经济发展与教育实际”（注：中国教育发展研究中心.2002年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2002.77.）。并且当一个国家由于特定的时期或特定阶段在财力、物力上没有足够支持时，在选择教育政策时，往往就面临着公平和效率、质量之间的矛盾。在处理这三者的矛盾时，教育政策就体现出它的价值诉求。特别是在资源有限时，政府在特定时期的政策如何体现出公正就是一个相当复杂的问题。正如库姆斯（1985）所言，“改进教育质量的目的并不一定与增进教育机会平等的目标相矛盾，但有时会产生明显的对抗。当这种情况发生时，必须考虑替代的方法和权衡利弊，目的不在于实现理想，而在于达到一种合理和现实的折中和平衡”（注：转引自中国教育发展研究中心.2002年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2002.77.）。所以，如何通过政策调整教育制度中存在的诸多形式或者实质的不公平对于目前我国教育政策来说是一个重大的历史命题。
总之，由于教育在整个社会中的基础性和特殊性，教育不仅体现着社会公正， 而且具有调整社会公正的作用，所以强调教育制度伦理公正就具有特殊的意义。教育制度不应成为复制社会不公平的工具，而应该担负起缩小社会差距、矫正社会不公的积极手段。在这种教育制度里，每一个人都有接受教育的权利，都能获得适合于他（她）发展的机会。在任何一个起点，每一个人都能有一条或多条通道，通过自身的努力而实现自己的最大限度的发展。对于那些先天具有不利处境的最少受惠者，教育应该能给予他们最大的矫正或补偿。我们在考虑教育公正问题时，着眼点必然会落在教育制度是否体现教育公正的问题上。而我们在进行教育制度伦理分析时，教育公正作为一种基本价值诉求必将处于核心地位。
四、制度伦理：一种有价值的教育政策分析视角
1.制度伦理视角对于目前教育政策研究具有重要意义
教育政策分析是伴随政策科学和政策分析的发展而发展起来的。 政策科学和政策分析是在20世纪中期以与传统的公共行政学决裂的方式建立起来的。在公共政策科学和政策分析发展的过程中存在着研究重心的转移。在初期阶段，停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究，从70年代起重心就转向了对执行过程的研究。公共管理正是在“执行研究热潮”中，作为解决方法而出现的。理论界对于传统的公共行政学、公共政策分析和公共管理学的区分是有分歧的，比较主流的观点是将公共管理作为与传统的公共行政学、公共政策范式相竞争的新范式或新途径。我同意这种观点，但同时我认为这种竞争促进了它们的相互影响甚至融合。特别是公共管理所强调的“管理主义（managerialism）”对于政策科学和政策分析范式产生了巨大的影响。 这种“管理主义”有时又被冠以以市场为基础的公共管理（market--based public administration）、企业型政府（entrepreneurial government）甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派（New Right）、新治理（New Governance）， “尽管名称各异，但是基本描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新形态的市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的范式（new paradigm）”（13）。管理主义以一种不可抵挡的势头对政府的改革产生着巨大的影响。我们在肯定管理主义的积极作用时，同时也必须正视对“管理主义”的过分迷信所产生的消极影响（注：张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].新华文摘，2000,（4）.）。第一，管理主义对于人性认识的偏颇，会导致我们逐渐接受“利己不损人”的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要性，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。第二，在管理主义看来，政府施政的基本价值在于“3E”：经济（economy）、效率（efficiency）、效能（effectiveness），这种过分强调工具理性的倾向， 使得政府在政策的制定和实施时，无力反省公共政策的根本价值、目的，无法使政策负担起捍卫民主政治价值的责任，从而造成政府的公共服务属性降低，人们的公共利益受损。第三，对市场机能的不当崇拜导致公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等的产生。第四，管理主义对公私管理的混淆导致民主政治理念的“公共”本质丧失，公共管理与私人管理本身固有的巨大差异使得宪政、公益、法治和社会公义被市场、私益、契约和效率利润所代替。在管理主义占主流地位的西方社会中，政策科学不可避免地受其影响。政策分析中的“价值中立”倾向长期占据着支配地位。许多政策分析家认为“系统研究价值准则是肤浅的、多余的，甚至是不合适宜的”（注：斯图亚特.S.那格尔.林明等译.政策科学百科全书[M]，北京：科学文献出版社，1990.634.）。这种思想弥漫于整个西方政策科学研究之中。到上世纪70年代，“政策科学试图改变有史以来的决策方式……开始把价值分析引入政策过程的研究之中，并初步取得了一些进展”。特别是S·泰勒等人“批评性教育政策分析”概念的提出，使得在教育中进行政策分析中的“价值涉入”成为一股不可忽视的潮流。尽管如此，威廉·N·邓恩在对当前政策分析进行审视时指出，价值的分析在当前政策分析中仍不占主流地位，“大多数标准的政策分析性步骤并没有帮助对竞争性伦理假设进行系统和深思熟虑的评价”（注：斯图亚特.S.那格尔.林明等译.政策科学百科全书[M]， 北京：科学文献出版社，1990.634.）。邓恩的这番话揭示了政策分析的现状，同时也指出了对政策进行价值分析的可行路径——对“竞争性伦理假设”进行系统和深思熟虑的评价。
西方管理主义以及在其影响下的政府再造运动， 在我国目前的改革发展和社会生活中业已出现，在教育中表现尤为明显。原先的政府与学校之间的关系领域开始分化和改组，市场开始介入，出现了政府、市场和学校三种互相联系互相制约的力量。利益格局的多元化和市场的介入这两个因素使中国教育面貌发生了深刻的变化。人们在享受更多教育机会的同时，教育的公益性也面临着巨大挑战。“教育的民营化”呼声日益高涨，“效率优先，兼顾公平”的呼声此起彼伏，这些都使我国政府在制定教育政策时面临艰难的选择。如何在教育政策制定和实施中秉承正义、公平的价值，如何构建、调整、完善公正的教育制度伦理，成为我国教育政策目前面临的严峻问题。因此，对于教育政策分析来说，制度伦理的视角有其特殊的意义。
2.一个制度伦理视角分析的初步框架（注：此处只提出一个从制度伦理视角分析的初步框架。 至于如何针对教育政策案例具体分析，将另文详细展开。）
制度伦理是教育政策和教育制度价值诉求的契合点， 教育政策分析必然关联着制度伦理。这一结论的意义在于，对于教育政策的分析，有了一个较之以往不同的分析框架。第一，它更加关注政策与制度之间的关系。而不是将政策分析仅仅局限在政策自身。将政策视为促进制度变迁的主要手段，将制度作为一种在某种观念指导下的规则系统，一种资本。着力分析两者之间动态的相互制约、相互促进的关系。第二，以制度伦理为核心和关联点，将教育政策和教育制度的价值诉求连接起来，将制度伦理视为制度创新的内生力量。理解制度伦理优于个体伦理、制度效率的独特功能。将制度伦理公正视为政策有效性、合法性的“酵母”。第三，通过运用人性假设理论、物品属性理论以及制度设计和绩效评估理论来考察政策、制度、个人三者之间应然和实然的关系。最终的落脚点在于，考察政策所推动的制度建立与选择、变革与创新是否与人的发展的根本目的——人本身全面而自由的发展相一致或符合。也就是说，政策以及制度是否有利于调动主体的积极性、主动性、创造性，是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质。我想，这应是从制度伦理视角分析教育政策的出发点和落脚点。
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