公共体育场馆PPP模式的政府角色与责任
刘 婷
（山东大学 体育学院，山东 济南 250061）
摘 要： 公共体育场馆PPP模式是经济体制改革、社会功能结构转型、文化自觉过程中生成的制度创新，制度环境的改变为PPP模式提供了条件。本文基于制度转型—制度创新—制度设计的逻辑主线，探讨PPP模式中政府的角色、职责边界、风险调控及制度环境保障等维度。认为公共体育场馆PPP模式内在具有制度结构与平衡机制，协调私有权与公有权的博弈关系，是中国社会转型发展的历史使然，也是中国特色社会主义的历史必然。
关键词： PPP模式；公共体育场馆；制度演变；政府；存续逻辑
1 研究背景
国家治理体系建设的提出奠定了中国特色体育发展的新思想与新方向。中国特色体育发展秉承人民性、国家性、民族性与社会性的本质属性，致力于中国特色公共服务的不断提升，真正实现“健康中国”与“全面小康”的伟大战略部署［1］。以顶层设计为指导，制度创新为驱动，供给侧改革为途径，形成中国特色的治理逻辑。全民健身是体育改革转型的重要突破口，主要体现为公共体育服务的有效供给，公共体育场馆作为公共体育服务的主要供给载体，从治理角度看，实现体育场馆公共服务的客观、公平与有效性，就要做到“一大突破”与“三大转变”：突破权威价值与已有格局的束缚，实现由单一主体向多元主体转变、自上而下管理向立体交叉共治转变、官本位向民本位的转变。政府逐步让渡资源，遵循市场竞争，发挥市场、社会组织等多元主体在公共体育场馆公共服务供给体系中的作用，重新界定与调整市场竞争环境。由此，PPP模式逐渐被业界与学界重视，发挥PPP模式在提升公共体育场馆服务中的杠杆作用，从而促进公共体育场馆治理格局的实现。
大多数情况下，老人的这些心理和行为上的“超常反应”，首先应该从医学和生物学的角度去理解，在包容的基础上采取对应，而不应动辄用伦理道德的观点来评判，更不能野蛮地从法律角度来理解和解决。
2 文献综述
PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于18世纪的英国，主要涉及公路、核电厂等基础设施建设领域，为了提供公共服务而形成的公私合作关系。2014年中国财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，将中国PPP推到了风口浪尖，通过引进社会资本参与公共基础设施开发、投资与运营，减轻政府财政压力，使社会公众享有高效优质的公共服务。在理论领域，PPP模式研究摩肩接踵，对PPP的定义也不胜枚举，例如：联合国发展计划署中提到PPP是政府与社会多元主体共同承担公共服务的社会责任、投融资风险的公司合作关系［2］。中国财政部提出PPP通过合理分配资源，共担风险，平衡收益等途径，在公私部门之间基于各自优势而建立的一种合作伙伴关系，更好地满足社会需求［3］。此外，还有世界银行、亚洲发展银行、欧盟委员会、英国财政部等组织从不同维度定义了PPP模式。Zheng Chang提出PPP模式是为了完成公共项目，减少政府投入而形成的政府与私人部门间的合作关系［4］。刘晓凯等学者认为PPP是私人部门发挥资源与管理优势，按照政府标准建设公共设施，从政府或使用者获取利润，政府进行监管与合作，满足公关服务的需求［5］。Kimberly E.Maxfield认为PPP是由多种利益投资者共同参与组织，为了实现超越单个主体能力范围的目标而采取的合作行为［6］。何于苗等学者认为PPP是政府和私营部门，通过合作的形式来达成共同的目标，提供更好的公共设施和服务［7］。从上述诸多观点可以看出，尽管对PPP概念表述类聚群分，但可以总结出其共性特征：合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担、契约关系。从制度创新角度看，PPP模式是创新者为了获取收益而进行变革的产物。制度创新是在产生、存续与演变过程中表现为社会主体关系变化、环境格局以及行为规则的变化。公共体育场馆PPP模式是社会结构功能转型与深化体育改革的重大突破，是制度创新的产物。
当前，公共体育场馆PPP模式主要有以下3方面：一是从公共体育场馆PPP合作主体博弈视角，郑志强将“鸟巢”作为引入PPP模式较为成功的案例进行分析，虽然显存诸多合作困境与风险，但该模式仍然是现阶段实现公平效益最大化的制度选择［8］。刘波等学者认为大型体育场馆建设中PPP模式兼具融资与管理双重特性的互动双赢供给模式，有利于减轻政府负担，提高服务效率，保障私人部门的收益等［9］。二是从PPP运用的投融资政策与风险视角，李明提出PPP融资项目可以倒逼地方政府行为的改善与创新，并迅速弥补资金不足的问题，同时认为需要从国家治理的角度考虑政府与社会主体的角色定位、利益博弈、风险监管以及投融资的结构设计等，从而优化PPP模式的制度环境，完善投融资政策担保［10］。三是从大型体育场馆PPP模式的产权配置视角，叶晓甦等学者从产权配置入手，分析大型体育场馆产权结构和内容，通过产权的初次分配与再分配提升大型体育场馆的公益性［11］。
根据现场实际情况和施工技术水平，采用接头管进行槽段连接，这种方法施工接头质量好、工效高。实际施工中，采用液压拔管机先拔起接头管，其最佳拔管时间应根据混凝土的浇筑速度和初凝时间综合考虑确定；在分析验算地基土及导墙承载能力的基础上，应采取相应的措施防止槽孔在施工中发生坍塌。
所谓制度创新是为了实现利益最大化而进行的变革。制度创新的产生是由于创新的收益大于创新的成本，通过改变现有社会的制度结构与所有权享受现有制度框架下无法达到的收益，从而促进经济增长，推动技术创新［15］。2014年财政部颁发 《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知》，明确提出公私合作伙伴关系（PPP模式）概念，以及通过“使用者付费”获得投资回报［16］。PPP模式成为推动经济结构模式转型的首要举措，有利于减少政府财政压力，提高服务效率，遵守双方契约规定，推动依法治理，PPP模式不仅是融资与管理模式，它是推动我国走向治理现代化改革中的战略选择［17］。基于公共体育场馆的准公共产品属性，PPP模式有利于社会多元主体进入公共服务领域，转变政府职能，推动场馆市场化改革，提高供给质量。PPP模式具有3种重要的特征：一是合作关系，合作双方基于平等协商原则，自愿达成具有法律意义的合作关系，遵守法律规定，履行合作职责。二是利益互惠，双方共享利益分配，按照协议规定获取收益。三是风险分担，明确风险承担主体，社会资本主要负责项目建设、运营维护等方便的风险，政府主要负责政策、法律等带来的风险，如何应对风险，减少风险的危害是合作双方共同考虑的问题。根据财政部 《政府和社会资本合作模式操作指南》指出，PPP项目主要存在以下模式：委托运营、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等［18］。
侯老师坐在凳子上，用筷子夹起一个包子，对同学们幽默地说道：“现在谁也不许再说话了，赶紧吃饭，不然我们初一（2）班今天要集体迟到了！”
3 公共体育场馆PPP模式的制度演变
公共体育场馆PPP模式从表象上看是政府为吸引民间资本，将资本流入公共体育场馆的建设运营与管理的融资模式［20］，然而其内在的设计超出了项目融资表征意义，它与社会主体形成了一种新的管理模式，更为确切地说，PPP模式将中央、地方以及各级行政单位组织与社会、市场拆卸重新组合形成以混合所有制改革、法制化建设为导向的国家治理范式。PPP模式是新时期下制度供给的重大创新，体现在以下方面：一是单位制转向项目制，政府不再以全能型角色进入项目的技术管理，而是以项目制实现国家财政专项转移支付，突破科层制束缚，降低对市场的制约；二是内部管理转向宏观监管，政府长期超负荷地管理公共服务的生产造成政府财政压力大，行政效率低下，公信力不足，因此，政府逐步将部分职能弱化和转移，重点提供良好的制度环境并加以监管；三是风险担保转向风险共担，传统政府强化承诺责任从而严重增加了债务负担，而通过合作共建机制严格控制了财务预算，政府只承担份额内的财政补贴。政府与社会资本合作模式的新思路转向实际运行，需要政府加强对项目的跟踪与监管，同时在一定程度上弥补法律空白，从而倒逼法律体系的完善。
3.1 制度转型：计划经济向市场经济转轨
PPP模式在制度设计上主要体现为特许经营与政府购买。通过BOT、TOT等模式进行合作。PPP模式的实践运行应遵循契约性、全面性、制衡性原则，PPP项目历时长久，需要建立良好的信誉与规范，在合作协议中明确双方的职责与义务，各尽其职。加强对项目的整体把控，注重项目的考评与监管。此外，适当地对权利进行分离，有效的权利制衡有利于内部结构的稳定［21］。例如深圳大运中心，建立系统化的运营考评机制，引进国际专业机构进行第三方考评，同时成立文体、发改委等多部门的组织部门全方面协调管理。PPP模式的引入极大地盘活了政府与社会的优质资源，各尽其能，各得其所，通过PPP模式公共体育场馆的建设、运营，充分地调动了民间资本发展体育事业的积极性，也为市场企业提供了新的生存之道，稳定了市场体系，有效地规避了投资风险，增加有效供给。
3.2 制度创新：公私合作伙伴关系的转变
上述学者分别从公共场馆的基本属性、合作主体利益关系、投融资政策、合作风险、产权配置等视角对公共体育场馆PPP模式进行剖析，并提出PPP模式在不同价值取向中应用的适用性以及在微观层面中该模式如何突显效益价值，规避潜在风险，遵守良好的契约关系，发挥共有制优势等方面给予详实的论述分析。本文在此基础上，以制度创新为切入点，以政府行为为立意导向，从制度转型—制度创新—制度设计，探讨公共体育场馆PPP模式中政府的角色、职责边界、风险调控、制度环境保障等内在机理。
国家治理背景下政府是社会转型的主导者，政府应高度重视公民需求，因此，政府在公共服务领域中所承担的角色应该有的放矢，将微观事务的管理转移给社会部门，找准自己的主导位置，避免产生过度干预市场经济活动，而导致政府失灵。因此，在PPP契约关系中，不仅重视其外显关系，更应关注契约关系中角色的转换并主动履行职责。在公共体育服务中，政府加强宏观引导，市场和社会资本共同进入公共服务领域推动行政体制的改革，推动政府从全能性向有限性转变，使传统公共服务产生的弊端得到有效缓解。
在一些商家的宣传中，电子烟也具有“戒烟神器”的功能，那么这是真的么？肖丹教授介绍，吸烟让人上瘾，主要跟尼古丁进入人体内的途径和速度相关。当尼古丁通过吸入的方式进入到肺部的动脉血液中时，会引起成瘾；而在一些尼古丁替代疗法中，尼古丁是通过皮肤黏膜或口腔黏膜进入体内，不容易成瘾。电子烟中的尼古丁依然是通过吸入的途径进入人体，同样也会上瘾。
3.3 制度设计：公共体育场馆PPP模式的创新
公共体育场馆是通过政府拨款或多种筹资渠道兴建而成，用于满足社会需要的国有资产。根据公共产品理论，公共产品分为3种类型：即私人产品、准公共产品以及私人产品等［12］。公共体育场馆的准公共服务产品性质决定了既要满足社会大众的基本的体育需要又要符合市场规律。同时由于体制机制局限，体育长期被界定为福利性事业，公共体育场馆随之成为满足社会需求的纯公共产品，政府以行政手段将多种公共职能转移到不同的事业单位无偿提供服务。因此，公共体育场馆陷于政府、社会与公民等多元主体边界组合中，产生众多利益纠葛与矛盾纠纷，导致长期供给效率低下，公共资源严重浪费。因此，本研究探索性地从制度转型—制度创新—制度设计3个维度，对公共体育场馆PPP模式的制度演变进行剖析。
我国经济历经30年的快速增长，坚持以经济建设为中心，以需求管理为导向，不断完善制度供给，促进我国经济的稳定增长。然而“十二五”以来，我国经济发展速度放缓，公共服务效率低下等问题突出。从内因来看，市场经济要素促进结构变迁，计划经济体制下的政府对资源要素的直接干预产生了负面影响，使得需求与供给严重脱节，导致产能过剩、政府行政成本负担重、市场失灵等问题突显［13］，同时，后发展经济体在长期追赶发达国家的经济、技术后而产生的规律性减缓；从外因看，全球金融危机后，世界主流国家采取的宏观经济政策，以需求端刺激经济增长的模式不可持续。经济结构的滞后导致政府内生动力不足，市场参与经济活动的积极性不高。为实现经济体制转轨以及政治功能的转变，十八大报告报告指出：“加快转变经济发展方式，处理好政府与市场的关系，加强供给侧结构性改革，增强经济增长动力”。通过制度创新，利用制度红利释放空间。公共体育场馆是政府提供公共服务的主要载体，也是社会主体进行市场活动的主要媒介，然而公共体育场馆资源闲置，政府与市场主体活力不强，管理经营落后，政府财政压力大，公共服务供给效率与质量低下，过分依赖政府的制度安排，严重阻碍了公共服务的有效性和市场的竞争性［14］。公共体育场馆面对诸多困境，只有通过制度创新刺激技术创新，通过有效的制度供给，释放全要素生产力活力，增强公共体育场馆的市场活力，适应经济体制转型的发展规律。
4 公共体育场馆PPP模式中政府定位与风险
4.1 公共体育场馆PPP模式中政府的主导角色
PPP模式随着经济体制转轨，从生产到消费活动范围逐渐扩大，公共体育场馆从原先单纯依靠国家财政补贴的事业单位运行方式和管理模式向企业化经营管理模式转变［19］。PPP模式在我国公共体育场馆中的应用已有较多案例，例如：国家体育场（鸟巢）、上海东亚集团、南京奥林匹克中心、深圳湾体育中心、济南奥体中心以及拟实施PPP模式的宁波奥体中心等。其中，宁波奥体中心PPP模式强调场馆的所有权与经营权相分离，将场馆整体经营权公开招标，委托于专业机构对场馆的经营活动进行管理，政府在政策等方面给予一定的优惠。场馆运营公司主要负责日常工作，兼顾场馆的社会效益和经济效益，市体育局主要承担场馆实施改革服务的监督工作，对符合政策要求以及优质的公共服务实施购买政策。
4.2 公共体育场馆PPP模式中政府的责任边界
PPP模式强调利用市场与政府的优势，规避单一主体供给弊端。一是通过市场机制调节达到帕累托最优，在一定程度上遏制了完全由政府供给而导致政府 “一手遮天”的改革逆流；二是政府主导避免社会主体由于结构与功能的不成熟性而引起的垄断行为，强化公共服务的公益性。政府应按照宪法与法律的要求对公共体育场场馆所提供的公共服务承担法律责任以及行政法规处罚责任，此外，以标准与反馈评价机制，增强政府工作人员自身道德建设。
公共体育场馆PPP项目在制定、建造、运营等环节周期长，风险系数高，风险归属主要由社会主体承担的由市场机制下的不确定性风险因素以及由政府承担的政策执行、社会责任等系统风险。在公共服务领域中，政府是履行公共服务的责任主体，但完全由政府执行具体的服务内容已违背国家治理目标以及社会结构调整转型的需要。因此，需要从根本上厘清政府的角色地位以及责任边界，明确与社会主体的关系，将市场逻辑运用到公共服务的供给中，重新分配与调整［22］。
4.3 公共体育场馆PPP模式中政府的风险
政府作为公共服务的管理者与购买者，理应对项目全生产周期的风险进行监控与规避，实现公众利益最大化。PPP模式中政府与市场主体合作期限长，涉及的领域宽广，合作收益的不确定因素多。一是政府承担因法律、政策的调整变化产生的政策缺失风险与信用风险，即缺乏稳定的制度安排，未能按照既定合同履行相关义务；二是承担政府与市场主体博弈中的公众利益损失风险。由于政府和市场主体的目标责任不同而导致相互牵制，基于政府是项目的最终负责主体，要对公民的反对、抵抗情绪进行疏导；三是政府自身缺乏经验导致决策风险等［23］。
5 公共体育场馆PPP模式存续的保障条件
5.1 完善PPP项目建设的法律保障
PPP模式是新时期下法治化与规范化的写照。公共体育场馆在实施PPP项目的在运作中是一个复杂综合的体系。例如“鸟巢”体育场从项目招标、投融资合同签订、项目实施监督等方面，都存在着利益的分配与风险的规避问题。因此，完善全面的合同规定与风险协调机制是项目顺利进行的基本内容，同时法律法规以及规章制度是保障PPP项目有效进行的必要制度安排［24］。一方面，PPP项目投资金额高、合作周期长、不确定因素多，社会主体对利益的不确定性产生踌蹴进入心理，通过明确的法律保障，才能吸引更多的社会资本；另一方面，政府通过明确的法律文本对合作方的行为也起到牵制的作用。对于PPP项目的系统性工程，目前公共体育场馆在PPP项目中急需通过法律体系明确项目立项、招标、建设、运营、管理等环节的职责与义务。
5.2 积极履行PPP模式的契约精神
PPP模式中的契约精神主要体现为平等、互利与尊重。主要体现为政府、社会公众以及社会主体等。首先，政府为社会公众提供基本的公共服务，满足公众的体育需求，并实现公民的基本诉求，这是第一层契约关系。其次，PPP项目中政府与合作的私人部门之间对合作项目达成共识，并自觉履行合同规定，共同提供公共服务。第三，参与PPP项目的其他社会主体之间形成的契约规定，共同执行PPP项目中的相关事务。作为制度创新，一个公开透明、预期明确的制度安排是PPP成功运行的重要因素，合作双方及相关主体诚实守信、遵守承诺的契约精神是PPP项目成功与否的关键［25］。政府需要加强自身的制度建设，重视契约精神，引导社会共同遵守契约精神，保障PPP项目的顺利进行。
5.3 创新PPP项目的多种金融支持模式
PPP项目融资规模大，需要金融机构对PPP项目的支持，保障项目的顺利开展。一方面积极执行各项PPP融资政策，创新金融产品，金融机构根据PPP项目的具体问题开发多样化内容，以更好的满足融资需要，运用商业银行贷款、信托、基金等融资途径，建立多元化融资渠道；另一方面成立PPP项目产业基金，对部分难以获得市场融资的项目给予支持。
②缺点：大口径DIP管壁薄，承、插口端容易变形，影响管道铺设；长期使用其粗糙度会随时间增长而增加影响过流量；DN>1 400 mm及DN≤200 mmDIP铸造难度大，相对价格高。
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Role and Responsibility of Government in Public-Private-Partnership Mode of Public Sports Venues
LIU Ting
（School of Physical Education of ShanDong University，Jinan Shandong，250061）
Abstract： PPP （Public-Private-Partnership） mode of public sports venues is an institutional innovation generated in the process of economic system reform，social function structure transformation and cultural consciousness.The change of institutional environment provides conditions for PPP mode.Based on the logic of institutional transformation， institutional innovation and institutional design，this paper discusses the role， responsibility boundary， risk control and institutional environment protection of the government in PPP mode.It is believed that the PPP mode of public sports venues has institutional structure and balance mechanism，and coordinates the game relationship between private and public rights， which is the historical cause of China's social transformation and development， as well as the historical necessity of socialism with Chinese characteristics.
Keywords： PPP mode； public sports venues； system evolution； government； surviving logic
中图分类号： G818.2
文献标识码： A
文章编号： 1003-983X（2019）11-0951-04
收稿日期： 2019-03-20
第一作者简介： 刘 婷（1996～），女，山东青岛人，在读硕士，研究方向：体育管理学。