美国的国有企业治理及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,国有企业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F113.1文献标识码：A
作为西方国家中较早创办和经营国有企业的国家，美国联邦政府仍然直接拥有一些企业或像企业一样经营的政府机构。
一、田纳西河流域管理局（TVA）
1.TVA设立的背景与目的
TVA建设和运营美国最大的电力系统之一，同时拥有北美最大的输电系统之一，在过去4年间输电可靠性达99.999％。该系统输电线路长达1.7万英里，包括2400英里的超高压（50万伏）输电线路，1.17万输电线结构，以及750个动力设施。截止2003年9月30日，TVA拥有的发电设施，包括29个常规水电站、11个燃煤电站、3个核电站、1个抽水蓄能电站、6个燃气轮机电站、1个风能电站和15个太阳能光电场所。2003年TVA电力销售收入和其他收入近70亿美元，其中销售电量的81％和电力销售收入的86％来自市政当局和合作社。
TVA是1933年根据《田纳西河流域管理局法》（The Tennessee Valley Authority Act，TVA Act）设立的美国联邦政府所属的法人机构。TVA法授权TVA行使管理美国第五大河流——田纳西河及其支流的联邦权限，包括灌溉、减少洪水危险、提供买得起的和可靠的电力以及创造机会、供水，改进水质，促进可持续的经济发展。作为一种地区性综合治理和全面发展规划，TVA是美国历史上第一次巧妙地安排一个流域整体及其居民命运的有组织尝试。罗斯福总统将TVA设想成一个完全不同类型的机构，他要求国会创建一个“披着政府权力外衣但具有私有企业灵活性和主动性的公司。”
TVA电力项目收益和费用与其他收益和费用相分离。虽然TVA向美国财政部上缴纯收益，并向亚拉巴马与田纳西两州缴纳部分电力销售收入，但其主要任务是为多种目的管理和经营田纳西河流域系统，降低全国电价，普及电力使用，以促进生产发展与改善人民生活。TVA法规定，TVA是一个超党派的国家机构，它的董事在任职期间不能从事任何其他事务，也不能与公用事业公司、肥料制造公司以及任何其他与TVA经营电力与肥料发生利害冲突的企业发生财务关系。
2.政府对TVA的管制框架
美国对电力实行联邦和州两级管制，对TVA的管制也涉及联邦（国会、FERC）和州两个层次。州际交易置于联邦能源管制委员会（The Federal Energy Regulatory Commission，FERC）及其前身联邦电力委员会（The Federal Power Commission，FPC）的管制之下，州内管制由州公用事业委员会负责。
在联邦层次，美国国会通过立法管理TVA。TVA法授权TVA比传统法人更多的自由，使TVA从管制其他法人的法律中解脱出来，如与员工雇佣有关的法律，供给和服务合同，土地的取得和处置等等。自1933年起，国会使TVA免受管辖其他法人的法律约束，承认TVA的特殊地位。但TVA要遵守国会通过的另外一些法律，如与环境、文化资源和民权保护相关的法律。不过，FPA并没有将TVA确定为公用事业。因此，根据FPA的规定，TVA不完全处于FERC的管辖之下。但是，FPA将TVA定义为电力事业，根据FPA210～212条规定，在某些方面受FERC的管辖。近年来，美国已经有呼声赋予FERC更多的管制TVA的职责。建议中的能源政策法（Energy Policy Act of 2003，Energy Bill）建议，授权FERC审查TVA的输电费率和服务期限、服务条款以确定其是否与对自己收取的费率和确定的服务期限、服务条款相似，是否有不适当的价格差别。如果TVA收取的费率存在上述不当，授权FERC向TVA颁布退款命令。此外，TVA的活动和报告受多个政府机构，包括TVA总检查办公室（TVA’s Office of Inspector General）、总会计办公室（The General Accounting Office）、国会预算办公室（The Congressional Budget Office）、OMB以及国会委员会（Congressional Committees）的管辖。
在州层次，美国宪法禁止州未经国会授权管制联邦政府的活动，TVA作为联邦机构免受州的管制、控制和征税。但根据国会的有限授权，州在一定区域可以管理联邦活动对水质的影响。
3.TVA与联邦政府的财务关系
TVA与联邦政府的财务关系，包括TVA向国库的支付和国库对TVA的拨款，由TVA法和相关法律规定。总的来讲，TVA无须向联邦和州缴纳税收，但须支付一定款项以替代税收，这种关系的性质与私有企业不同。
（1）在州和州以下层次上，TVA法和相关法律规定，TVA不受联邦所得税和州税法及其分支法律的约束。但是，法律要求TVA向其发电设施和不动产所在的州和县支付一定款项，以替代税收。支付的数额为上年电力销售收入扣除向联邦机构支付的款项之后余额的5％。在2002～2003年度，TVA支付的上述款项分别为3.29和3.28亿美元，取得这些款项的州分别是阿拉巴马州，乔治亚州、肯塔基州、密西西比州、北卡罗莱纳州、田纳西州和维吉尼亚州。
（2）在联邦层次上，TVA法要求TVA每年将其净电力收入（Net Power Proceeds）超过债务支出的部分按一定比例支付给国库（财政部），以便作为国库拨款的回报，或拨款的减少。净电力收入被定义为总电力收入减去下列项目后的余额：运营、维护和管理电力资产的成本，其中管理多用途资产的成本按分摊到电力项目的比例计算；作为税收的替代，向州和县的支付；应计折旧和其他资本费用的摊销。截止2003年9月30日，国库对TVA的拨款总计达4.68亿美元。
（3）公共法律（Public Law No.105～62）明确规定，自1999年起，国会停止向TVA的非电力项目拨款。1997年10月，国会通过《能源和水开发拨款法》（The Energy and Water Development Appropriations，Act），该法要求TVA自1999年起以自己的发电收入投资于非电力项目，而这些非电力项目在此以前都来自国会预算拨款。
（4）TVA向财政部的借款和债券融资。TVA与美国财政部签订融资协议，协议授权TVA向财政部借入期限为1年、总额不超过1.5亿美元的款项，TVA可以支取该款项的任何比例。该款项的利息由财政部长根据美国1年期或1年以内的未付债务市场利率的平均值按日计算，按季支付。管理和预算办公室（The Office of Management and Budget，OMB）将TVA纳入联邦预算。政府法人控制法（The Government Corporation Control Act）授权审计总长（The Comptroller General of the United States）对TVA进行周期性的审计。
（5）TVA法授权TVA自行决定在任何时候发行不超过300亿美元的债券，但债券融资只能用于电力项目。依照TVA法第15d的规定以及相应决议，TVA可以发行债券，但必须满足TVA法规定的财务测试要求。截止2003年9月30日，TVA共发行了209亿美元的债券。债券筹集的款项只能用于电力项目的资本支出，包括偿还用于前项支出的债务。债券本息只能以净电力收入或法律允许的其他收入偿还。2001、2002和2003年，TVA的净电力支出分别为33亿美元、28亿美元和28亿美元。TVA每次发行电力债券，必须由追加决议授权，但美立坚合众国并不对电力债券承担责任或担保。TVA根据债务期限和到期日以及销售时的市场状况发行新的电力债券。TVA可以向经销商或包销商销售债券，然后由经销商或包销商再将债券出售给公众或其他机构，TVA也可以直接将债券销售给买者。2001、2002、2003年（每年截止至9月30日）未付短期负债对长期负债的比率分别为2.90％、1.74％和1.00％，以上各年短期负债最高值分别为34.59亿美元、34.97亿美元和34.25亿美元。
4.TVA的董事会及管理机构
根据TVA法的规定，TVA完全由美国联邦政府拥有，由总统提名、参议院批准的3人董事会管理。董事会成员9年期错位排列，每3年有1人任职到期。TVA的管理结构包括与董事会一道工作的管理委员会（Management Committee）和执行委员会（Executive Committee）。董事会和管理委员会确定TVA的使命和未来方向，执行委员会进行管理监督并确保董事会决议的实施。
2003年，参议员Cooper（D-TN）和众议员Frist（R-TN）分别向国会提交法案，其内容是扩大和重组TVA董事会。这两个法案要求创建一个由9名成员组成的非常设董事会，负责确定TVA的长期目标和政策，批准TVA的年度预算，决定电价，任命管理TVA日常事务的首席执行官（Chief Executive Officer，CEO）。目前，这两个法案尚未成为法律，该法案成为法律需要参众两院的批准和总统签署。建议中的能源政策法（Energy Policy Act of 2003，Energy Bill）也建议，以由9名成员组成的非常设董事会取代TVA目前的常设董事会，设立首席执行官管理TVA日常事务。
5.绩效考核以及向国会和总统的报告制度
1993年，政府业绩和结果法（The Government Performance and Results Act，GPRA）要求政府机构建立目标和业绩衡量系统，实现业绩提升并描述目标实现情况。GPRA的目的是：通过对联邦机构实现计划的解释，提高美国人对联邦政府能力的信任，通过建立计划目标、测量计划目标的实现情况并公开报告结果，实施业绩改革计划；通过关注结果、服务质量和用户满意情况，改进联邦项目效力和公共责任；通过建立明确的项目目标，帮助联邦项目的经营者改进服务；通过对联邦机构及其支出提供更明确相关效力和效率的法定目标，改进国会决策；改进联邦政府的内部管理。
GPRA核心内容集中于以下三方面，即变化、可获得的目标以及目标的度量。GPRA改变了联邦机构的行为方式，联邦机构经营者对结果负责，强化了联邦机构对服务质量和用户满意的关注，公众可以获得关于联邦机构的管理信息。GPRA要求联邦机构的所有活动取决于其使命，而使命则是用户驱动的。GPRA强调联邦项目效力和效率的最终度量就是其结果，联邦机构必须建立度量其实现规定目标和结果的指标，包括经济价值指标、环境价值指标和社会价值指标。
根据GPRA的要求，TVA每个年度向国会报告业绩计划，向国会和总统提交财务报告和经营报告。上述报告在提交给总统和国会的同时，在其网站上公开披露，任何人均可以阅读和下载。TVA2003财政年度业绩计划（Tennessee Valley Authority’s Performance Plan for FY 2003）包括使命陈述、业绩目标的描述及关键成功因素分析、具体指标（上年度实际完成和本年度计划）等部分。TVA季度经营报告包括电力系统、用户服务和市场营销、流域管理和环境、财务、安全、州对TVA的影响等部分。
二、美国邮政服务（USPS）
1.美国邮政服务（USPS）的基本情况
美国邮政服务（The United States Postal Service，USPS）是邮政部（The Post Office Department）的继承者，于1971年7月1日根据邮政重组法（The Postal Reorganization Act，PR Act）设立的独立联邦机构。1971年邮政重组法要求将美国政府的邮政部（Post Office Department）改组为邮政服务（The Postal Service），邮政服务接收的初始资产（包括财产、设备和现金）为17亿美元，1973～1982年间政府投入现金和资产13亿美元，政府总投入为30亿美元。美国政府负责所有前邮政部的负债。
根据PR法，邮政服务（The Postal Service）拥有向美国人以公正、公平基础提供基本服务的法定义务。基本服务类别包括一级邮件（First-Class Mail）、标准邮件（Standard Mail）、优先邮件（Priority Mail）、期刊（Periodicals）和包裹（Package）服务。美国国会授权USPS垄断经营一级邮件。美国邮政服务以非歧视方式向公众和众多用户提供各类邮政服务。在每类邮件内，价格不能根据用户而变化，这是以公平价格提供普遍服务的法定义务。
2003财政年度，USPS业务收入达670亿美元，以收入衡量是美国第11大企业，以雇员数量（约85万人）衡量是美国第2大企业（仅次于沃尔玛）、世界第4大企业（仅次子沃尔玛、中石油、中石化）。USPS像企业一样运营，以经营收入弥补支出，而不是依靠从国会取得补贴。邮件通过3.7万个邮局和广布的代理人网络传递到1.41亿个邮筒和高速公路合同交货点。USPS主要市场在国内，国际业务收入只占总收入的3％。
2.GPRA对USPS的要求
1976年，为了满足美国法典（39 U.S.C.）的要求，USPS编写了第一份年度综合报告（Comprehensive Statement）。现在，根据美国法典39 U.S.C.2401（e）的要求，综合报告应该对下列事项加以解释和说明：计划、政策和程序是否与USPS的法定使命相一致；总的运营状况，包括服务标准、信件数量、生产率、邮政运营的趋势、内部外部因素对邮政服务的影响，并以数据说明；与费用和债务相关的财务信息；为确保国会充分和普遍地了解邮政运营状况所需要的其他事件。与1789年开始编写的、主要关注邮政服务财务状况的年度报告不同，综合报告集中分析该年度USPS的计划、绩效和面临的挑战。综合报告反映特定年份的历史，包括政策变化以及导致政策变化的原因。
在USPS2002年改革计划（Transformation Plan）中，USPS确立了向“商业性政府企业”转变的目标，成为一个更灵敏的政府机构，维持普遍服务但经营更有效率、更具灵活性。根据GPRA的要求，USPS确立了战略目标和业绩衡量指标。主要包括：一是改进服务。年度业绩目标是提供及时、可靠、普遍的邮政服务。二是控制成本。相应的年度目标是提高全要素生产率。三是强化以文化为基础的业绩。相应的年度目标是改进安全和工作环境。四是实现收入以维持邮政运营网络并改进服务。相应的年度目标是提升核心服务，向用户提供更大价值。上述战略目标及年度目标的措施和具体指标及其完成情况如表1所示。
表1 USPS根据GPRA要求确立的目标和业绩衡量指标
┌──────────────┬────────┬───────────────┬─────┬─────┐
│││2003年目标和实际完成情况 │ │ │
│││ │ 2004年 │ 2005年 │
││├───────┬───────┤ │ │
│
目标 │ 措施和指标│ │ │ │ │
│││目 标│ 实际完成│ 计划目标 │ 初步目标 │
├──────────────┼────────┼───────┼───────┼─────┼─────┤
│ 以增长的普遍服务网络和便利││ 隔夜：93％ │隔夜：94.8％ │隔夜：94％│ │
││ 一级邮件按时投 │ │ │ │保持和提 │
│ 的接入向所有用户提供及时、││ 2天：87％
│2天：90.9％
│2天：90％ │ │
││ 递率
│ │ │ │高│
│ 可靠的邮政服务││ 3天：87％
│3天：89.7％
│3天：88％ │ │
├──────────────┼────────┼───────┼───────┼─────┼─────┤
││ 全要素生产率
│ │ │ │保持或提 │
│ 控制成本，提高生产率 ││
提高0.7％ │ 提高1.8％
│ 提高0.4％│ │
││ （TVP）│ │ │ │高│
├──────────────┼────────┼───────┼───────┼─────┼─────┤
│ 强化以文化为基础的业绩，为│ OHSA疾病和伤
│ │ │比上年好或│比上年好 │
│││7.4％ │7.1％ │ │ │
│ 员工提供安全的工作环境│ 害率
│ │ │相同 │或相同│
├──────────────┼────────┼───────┼───────┼─────┼─────┤
│ 实现收入，提升核心服务，向│ 完成收入计划和 │ │ │ │比上年好 │
│ 用户提供更大价值 │ 财务计划
│ 704亿美元
│ 685亿美元
│689亿美元 │ │
│││ │ │ │或相同│
└──────────────┴────────┴───────┴───────┴─────┴─────┘
注：OHSA疾病和伤害率根据职业安全和健康管理局（The Occupational Safety and Health Administration，OSHA）提供的公式计算，即，0HSA疾病和伤害率=（职业疾病和伤害人数/所有雇员人数×200000小时）×100％，公式中200000小时代表100名雇员每周工作40小时计算出的全年工作时间，它提供了计算事故比率的标准基础。
资料来源：USPS.2003 Comprehensive Statement on Postal Operations.
3.USPS的管理委员会及执行委员会
USPS由11位成员组成的管理委员会（Board of Governors）负责邮政服务的管理，管理委员会的职能与公众公司的董事会类似。其中9名成员（Governors）由总统征求参议院的意见和同意后任命，另外2名成员（Members）由邮政总长和副邮政总长担任。总统任命的9名成员任命邮政总长，上述9名成员与邮政总长共同任命副邮政总长。总统任命的9名成员有明确的任期，邮政总长和副邮政总长没有明确的任期。委员会主席由总统任命的9名委员从委员会所有成员中选举产生，副主席由全部11名委员选举产生。委员会召开定期会议，每年1月召开年度会议。2003年，委员会除了7月以外每月都召开定期会议，会议时间总计21天。
管理委员会下设3个常设委员会，分别是审计和财务委员会（Audit and Finance Committee）、资本项目委员会（Capital Projects Committee）和战略计划委员会（Strategic Planning）。管理委员会直接行使邮政服务管理权力，负责建立与美国法典39章（Title 39 of the U.S.Code）相一致的邮政服务政策、基本目标和具体目标。除了上述既定权力以外，委员会有权制定合理、公平的邮政服务条款和资费标准，在委员会一致同意的情况下可以修改邮政费率委员会（the Postal Rate Commission）制定的费率和信件分类标准。
美国邮政服务执行委员会（The Executive Committee of the United States Postal Service）由邮政总长（兼首席执行官）、副邮政总长、首席经营官（The Chief Operating Officer）、首席财务官（The Chief Financial Officer）、人力资源高级副总裁、市场营销副总裁、政府关系副总裁、总律师（由副总裁兼任）组成。执行委员会是一个决策机构，其成员为邮政总长的高级顾问。执行委员会经常召开会议讨论邮政服务的重要议题。
4.邮政服务费率的制定和联邦政府拨款
1971年以前，国会根据邮政服务实际运营成本，通过立法制定邮政服务费率。1971年以后，邮政重组法要求邮政服务根据回收运营成本的原则自行制定费率。当管理当局认为目前的费率不能回收未来的成本时，费率制定过程冗长而复杂。在管理委员会批准以后，邮政服务（The Postal Service）向独立的联邦机构——邮政费率委员会（The Postal Rate Commission）提交费率调整草案，该草案包括由广泛的证据和冗长的文件支持的详细费率调整建议。邮政费率委员会经过10个月的讨论，包括举行由邮寄者、竞争者和消费者代表等相关利益方参加的听证会。10个月讨论期结束后，邮政费率委员会向邮政服务管理委员会提交费率调整建议，管理委员会可以批准、拒绝此项建议，或在进一步讨论后修改此项建议。这个过程一般需要18个月的时间。
USPS的总统委员会认为，现行邮政费率制定和调整程序过于冗长和复杂，建议在设立邮政管制委员会后，改革现行的邮政费率制定和调整程序。第一，对非竞争性产品和服务确定基线费率（Baseline Rates）和费率上限。第二，对非竞争性产品和服务费率超过上限的请求进行评估。第三，确保竞争性产品和服务没有来自非竞争性产品和服务的补贴。应该授权邮政管制委员会评估书面投诉，并确保各利益方有机会参与其中，但整个费率调整过程应该在60天内结束。
根据法律，USPS有权从联邦政府取得以下三种类型的拨款，即公共服务拨款、低价邮件补贴拨款和收入放弃拨款。自1982年以来，USPS不再取得公共服务拨款。目前，联邦拨款是收入放弃拨款（盲人和海外投票免费邮件），拨款占USPS收入的0.1％。2003年，USPS取得收入放弃拨款3100万美元。
5.USPS的改革
2002年12月11日，美国总统颁布第13278号行政命令，成立关于USPS的总统委员会（The President’s Commission on the United States Postal Service），委员会由总统任命的9名成员组成，总统指定其中2名成员为联合主席。委员会的使命是审查USPS的状况，编写并向总统提交关于USPS未来和为确保邮政服务生命力的立法、行政改革建议。
总统委员会在2003年7月31日提交给总统的最终报告中指出：“自1970年国家重组邮政系统以来发生了许多变化，互联网的兴起和电信服务变得更便宜是最显著的变化”。但是，美国确立邮政垄断业务的法律一个多世纪以来没有变化，当时法律只规定信件传递（Carriage of Letters）属于垄断业务，目前很难根据这个规定区分垄断业务和非垄断业务。总统委员会建议，不再根据内容而是根据重量和价格明确区分邮政垄断业务和非垄断业务。
总统委员会认为，USPS应该继续保持联邦政府设立的独立机构的性质，有自己的章程，像企业一样自负盈亏。USPS的突然私有化风险太大，且会动摇邮政的普遍服务。但USPS应该重组以提升其效率，使其适应不确定且更具竞争的环境。同时，把目前的邮政服务管理委员会（Postal Service Board of Governors）改革成类似于私有公司的、享有广泛授权的董事会（Board of Directors）。董事会由总统任命的3名成员、邮政总长、8名独立董事组成。最初的8名独立董事由总统任命的3名成员和财政部长推选产生，此后独立董事均由董事会和财政部长推选。所有董事任期为3年，年满70岁强制退休。
三、美国铁路客运（Amtrak）
1.美国全国铁路客运公司（Amtrak）的基本情况
Amtrak是全国铁路客运公司的简称（注：Amtrak后更名为全国铁路客运公司。但仍沿用Amtrak这一名称和商标。），最初是根据哥伦比亚行政区商业公司法（District of Columbia Business Corporation Act）和政府公司控制法（Government Corporation Control Act）设立的一个混合所有制公司。1970年，为消除私有铁路运输的问题，美国国会制定了铁路客运服务法（the Rail Passenger Service Act of 1970），根据该法将Amtrak改造成经营全国铁路客运服务（主要是城市之间的铁路客运服务）的公司。
1970年以前，美国铁路运输由州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）管制，管制成本每年大约5亿美元。作为交换，私有铁路将客运服务负债转移给新成立的Amtrak，但继续允许Amtrak以边际成本接入私有路轨并保留历史铁路客运服务运营的优先权。Amtrak所有已发行优先股股票均由美国联邦政府通过运输部（The United States Department of Transportation，DOT）持有。作为一个联邦机构，Amtrak独立地与预算和管理办公室（Office of Management and Budget）和国会处理年度联邦拨款数量，向国会和执行机构提供关于全国城际铁路客运系统的政策制定信息。Amtrak董事会由总统提名，参议院批准。Amtrak员工总数达2.5万人，主要业务是在美国城市间提供铁路客运服务。
2.Amtrak的股权结构、补贴和融资方式
（1）Amtrak的股权结构。Amtrak的股权由优先股和普通股股票构成。根据铁路客运服务法的规定，Amtrak在1981年10月1日至1997年12月2日之间从联邦政府收到的所有资金，包括所有的联邦运营支付和绝大多数联邦资本支付，均应转换为等值优先股股份，由运输部长代表联邦政府持有。截止2003年9月30日，Amtrak共发行每股面值100美元的优先股109396994股，这些股份均由运输部长代表联邦政府持有。1997年经营责任法（Accountability Act of 1997）对Amtrak的资本结构产生了重要影响。在该法之前，Amtrak优先股股份的红利被固定在每年6％，且可以累计。1997年经营责任法废止了6％的固定红利，并规定联邦政府拨款改为赠款，不再转换为优先股股票。在1997年经营责任法生效时，累计拖欠的优先股红利为58亿美元。2002年9月30日和2003年9月30日，Amtrak授权发行每股面值10美元的普通股1000万股，其中已经发行9385694股。Amtrak普通股股票持有者拥有修改公司章程的投票权。
（2）Amtrak的补贴和融资方式。自1970年国有化改革以来，Amtrak长期亏损，连年依赖联邦政府补贴维持运营。截止2002财政年度，Amtrak的资产、负债分别为101.7亿美元和60.69亿美元。2002财政年度实现总经营收入22.28亿美元（其中与乘客相关收入14.68亿美元，不合联邦赠款），总经营费用为32.23亿美元，经营亏损9.95亿美元，加上利息支出，总的经营亏损为11.32亿美元。没有盈利，意味着Amtrak不可能从内部产生资本投资需要的资金，现存资产更新和新资产的形成一直依赖联邦赠款、联邦资本投资、州提供的资本以及各种金融机制。但Amtrak没有形成稳定的资本来源，年度联邦拨款取决于经营亏损和维持及改进其资产的需要，一年一议。
联邦政府对Amtrak的补贴通常通过年度拨款（赠款）方式划拨。仅2004财政年度（于2004年9月30日结束）国会批准的补贴达12.25亿美元。根据众议院于2004年1月23日通过的2673号决议，运输部长可以每个季度向Amtrak拨款，但2004财政年度运营补贴赠款最高为7.56亿美元，资本补贴赠款为4.62亿美元。2673号决议同时要求Amtrak：第一，按照每条线路提出补贴申请，并附详细财务分析、收益预测和资本费用预测；第二，在该决议生效60日内，向运输部长、参众两院拨款委员会、众议院运输和基础设施委员会以及参议院商务、科学和运输委员会提交经董事会批准的综合业务计划；第三，前述的综合业务计划应该包括乘客人数目标、收入目标、资本和运营费用目标；第四，前述的综合计划应该包括东北走廊、月票服务、长距离运输服务、政府支持的运输服务、各城市间的运输服务以及邮件和快递服务的财务核算。
除了联邦的年度运营和资本拨款以外，Amtrak还通过以下渠道取得资本投资：20世纪70年代Amtrak成立初期，国会授权其借款10亿美元补充设备和设施，1983年鉴于Amtrak无法偿还这笔贷款，国会同意由财政部联邦金融银行（The Federal Financing Bank of the U.S.Treasury）通过特别拨款方式偿还这笔债务；1997年减税法（The Taxpayer Relief Act of 1997，TRA）使Amtrak因特别税收减免获得资本资金21.84亿美元，这笔资金无须偿还；Amtrak从私人资本市场借款。目前，Amtrak这类债务为16亿美元。除了与乘客相关的收益以外，Amtrak还有联邦和州债券及资本投资。在Amtrak改革和经营法（The Amtrak Reform and Accountability Act of 1997，ARAA）生效以前，Amtrak的全国运输系统和服务被法律确定为“基本系统（Basic System）”，任何州的经营者要经营额外的铁路运输服务都必须与Amtrak签订合同，协商成本分担办法。
3.Amtrak的改革
1997年，国会通过并经总统签署，Amtrak改革和经营责任法（ARAA）生效。ARAA要求Amtrak进行一系列改革：设立新董事会，即Amtrak改革董事会（Amtrak Reform Board）监督公司经营；要求Amtrak自1998财政年度起减少对联邦运营赠款的依赖，到2002财政年度底取消对Amtrak的运营赠款（资本赠款未提出明确要求，一般认为会继续保留）；要求Amtrak以公平市场价值赎回发行在外的普通股，取消政府拥有的优先股的优先偿付权和投票权（累计未付优先股红利60亿美元）；取消Amtrak对城际铁路运输服务的法定垄断权，但保留其以边际成本接入私有路轨的法定权利和历史铁路客运服务的优先权；赋予Amtrak完全自主地根据市场状况决定其全国路网系统和服务的权利，国会不再像过去那样施加要求。尽管Amtrak仍然受政府拥有的公司的很多限制，但根据ARAA的规定，Amtrak的法律地位是私有公司。
Amtrak改革委员会在2002年2月7日向国会提交了题为“Amtrak结构重组和合理化的行动计划”的报告，报告认为，美国铁路客运服务前景光明，但根据现行法律确立的结构、管理和运营不能实现。为了解决Amtrak的基本问题，需要在运营结构、资金来源、客运服务经营模式、政府项目管理、基础设施管理、政策制定和监督方面实施一系列改革。
首先，实施新的业务模式。Amtrak的基本使命是旅客运输，但目前Amtrak不仅参与制定和实施铁路客运政策，监督自己的业务计划及其实施，而且拥有东北走廊的铁路基础设施，与月票旅客经营机构、货运公司共同拥有超越其使命的资产。在现行的法律框架下，Amtrak受众多的项目管理机构、监督机构、政策制定机构的管理。委员会建议，将Amtrak改组为一个小的联邦项目机构，集中管理和监督城际客运计划，将非东北走廊的基础设施资产交给州和地方政府。重组应该由独立机构管理，包括监督现存和新经营者的经营、设计特权和让步、管理政治和政策目标的冲突、推进改革与重组等方面。铁路重组经常面临阻力。重组后Amtrak成为一个由代表各区域的董事会管理的小的政府项目管理机构，就像国会1973年组建的美国铁路协会（The United States Railway Association，USRA）一样。USRA负责监督接受联邦资助的私有铁路企业——联合铁路公司（Conrail），评估Conrail的业务计划并监督其执行情况，根据执行情况和业绩改进情况拨付联邦资金。
其次，过渡期（2～5年）后通过出卖经营权（包括邮件和快递经营权）引入竞争，最终实现Amtrak的私有化。国际铁路改革的基本趋势是以特许经营权方式引入竞争，但引入竞争的方式各不相同，总的来讲是为取得一条或一组线路特许经营权展开竞争，特许经营权获得者与政府管理机构签订一定经营期限（通常5～10年）的合同。人们常常认为，只有在盈利的线路才能签订特许经营权合同，其实这是一种误解。以竞争方式分配特许经营权的目的即可以最大化盈利线路的利润，也可以最小化亏损线路的损失（该损失为负的出价），特许经营权竞争有利于促进Amtrak更有效地经营。特许经营权不意味着开放接入。委员会建议，引入特许经营权以后，特许经营权持有者在规定的线路拥有排他性的运输服务经营权。
第三，授权Amtrak根据财务业绩确定线路、运营时间和价格，形成旅客至上、有效经营和适当补贴的激励。运营企业可以不经营亏损线路，除非事先与联邦或受影响的州签订相关的补贴合同。委员会认为，使Amtrak像商业企业一样经营的最有效方式是将其置于竞争性商业环境中。在适当的过渡期以后，新的政府监督机构应该拥有是否将特定线路服务经营权出售给私有经营者、区域经营者或州经营者的选择权，新项目应该立即引入竞争。
第四，建立适当的、可靠的资金来源。为了发展城际铁路客运项目，需要建立长期的资金来源渠道。一方面，需要通过改革使Amtrak实现最小化成本，保护纳税人利益；另一方面，城际铁路客运服务的收益人——联邦政府、州、Amtrak及其雇员、月票旅客经营机构、铁路货运公司等，都要为此做出贡献。
四、若干启示
虽然在历史、体制、经济发展阶段和国民经济结构上，中国与美国之间存在巨大差异，但中国与美国都面临着改善国有企业治理，提升国有企业经营绩效的共同问题。多年来，美国各界的努力，没能有效地解决Amtrak亏损和依靠联邦政府补贴的问题以及USPS依靠提高邮政服务价格来维持经营的问题。但是，美国不断完善国有企业治理的做法，对中国的国有企业改革具有一定的启示作用。
1.设立国有企业必须有明确的特殊目标
TVA、USPS和Amtrak都有其设立的特殊背景和特定目标。在市场经济体制下，可供选择的目标是，弥补市场缺陷，执行政府的公共政策，发展战略性民族产业。无论是否承担特殊的社会目标，国有资产管理机构都必须给国有企业设定明确的、可考核的财务目标，使其集中于资本的有效利用。
2.严格控制数量规模
国有企业可以是关键性的，但绝不是普遍性的，“少而精”是国有企业的理想状态。也就是说，国有企业只能是国民经济中的特殊企业，在经济发展的特殊阶段和特定体制背景下占有特殊地位，但不是普遍地适用于大多数企业的组织形式。国有企业的数量和总体规模必须保持在一定限度之内。在这个前提下，可以考虑设立公法人制度。
3.重视董事会的任命和董事会权限的界定
TVA、USPS和Amtrak都有职责清晰、任期明确、具有独立性的董事会。董事会成员一般由7～11名成员组成，吸收一定比例的职业经理人员和专业人员进入董事会，各成员的任期错位排列，董事罢免、提前解职有正当理由，董事会设立若干专业委员会协助履行职责。为了强调董事会的权威性，我国可以借鉴美国的做法，若干特大型国有企业董事会可以由国务院总理任命，或由国务院总理提名、全国人大常委会批准。国有股权应该通过股东会和任命董事会等事先设定的程序行使，建立明确的董事长和每位董事的个人责任制。
4.规范法人治理结构
明确董事会和经理层的职责和分工，规范国有企业的法人治理结构。TVA、USPS和Amtrak的董事会均由总统提名、参议院批准后任命，高级经理人员则由董事会聘任。我国的国有企业（包括国有独资企业）可以参照美国的做法，实施董事会对经理层的业绩进行考核评价和任免的制度。为此，集团公司和股份公司应该同时加强和改善监事会的人员结构，确保监事会能够独立有效地行使对董事、经理和其他高级管理人员及公司财务的监督和检查。
5.建立有效的企业经营战略和经营计划事先审查和批准制度，经营业绩定期报告制度、审计制度
每个国有企业都要有长期发展战略和规划，要定期（如每6个月）向国有资产管理机构报告经营状况及业绩完成情况。每个财政年度要提交经审计的业绩报告和财务报告，并以书面方式提供相关报告。报告中可以包括每位董事的个人意见。
6.疏通融资途径
除了政府投资和补贴以外，向政府借款和通过债券融资是解决企业资金问题的重要途径。美国国会和联邦政府一般事先授权其拥有的企业一定的借款和融资额度，额度内的借款和融资由企业自行决定。
7.实施经营计划、经营业绩和财务状况的报告和公开披露制度
美国的经验说明，定期向立法机构及政府首脑报告经营计划和经营业绩完成情况，公开披露经营和财务信息，有助于完善国有企业和政府机构的约束和激励机制。我国可以考虑在少数几家特大型国有独资企业实行向立法机构及国务院总理的报告制度。对于其他国有企业，信息披露、会计制度的标准和程序，可以参照或执行上市公司的规定。