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[中图分类号] F608 [文献标识码]A [文章编号]（2002）02-0001-8
一、简要回顾：从单线式改革向双线式改革的转变
大体说来，20多年来我国搞活国有经济主要采取了两种方式：第一种方式是通过内部的改革来增强国有企业活力。这种方式又可以分为两种具体形式：一是90年代以前的“放权让利”式的国有企业改革；二是90年代以来以产权改革为核心的股份制改革，即建立现代企业制度或公司制企业制度为核心的国企改革。第二种方式是通过国有经济布局的战略调整，有意识地缩小国有经济在国民经济中的比重，逐步造成对国有经济的竞争格局，使国有企业改变自己传统的行为方式，按照市场经济的要求行事。
最初人们重视第一种方式，但这种改革的效果不十分理想，尽管国有企业的效率较改革前有很大提高，但面对日益强化的市场竞争，国有企业日子越来越难过。90年代以来建立现代企业制度的改革因企业机制没有根本性的改变，大多数试点企业实际上是一些“翻牌”公司。在这种背景下，越来越多的经济学家认识到在原有的国有经济布局下，不可能搞活国有企业，进而提出了主动调整国有经济战略问题，有意识地进一步降低国有经济在国民经济中的份额。经过几年讨论，促成了党的十五大明确提出“从战略上调整国有经济布局”，国有经济应该有所为、有所不为的方针。自此在全国拉开了主动收缩国有经济战线的序幕，一批长期亏损、扭亏无望的国有小型企业通过拍卖、破产退出市场，一批效率低下的国有企业通过转制、租赁、兼并、嫁接改造等多种方式得以改造。这不仅使一批企业获得了新生，也使政府开始摆脱对国有企业承担的无限责任，为从整体上搞活国有经济提供了新的契机。
由于人们开始有意识地引入后一种方式，国有经济改革也从原来只重视企业改革的单线式改革，转变成企业改革与国有经济布局调整并重的双线式改革。这种双线式改革要旨是，不再坚持先前设定的国有经济在国民经济中应占有的比重，在对待国有企业的问题上，实际上奉行的是“能改便改，不能改就退”的原则。这就为20多年来一直困扰我国经济改革和经济发展的国有经济问题开辟了一条新思路。当前，国有经济改革主要面临4大任务：坚定不移地继续推进国有经济结构调整、主要在竞争性领域中对国有和国有控股企业进行规范的公司制改造、积极探索国有经济管理的新体制和完善社会保障制度。
二、国有经济战略布局调整：任务艰巨
自党的十五大提出从战略上调整国有经济布局，明确了有进有退、有所为有所不为和抓大放小的方针以来，国有经济结构调整取得了很大进展。在1999、2000年的两年中，全国国有企业及国有控股企业通过布局调整，从23.8万户减少为19.1万户，减少了4.7万户，减少幅度达19.7％。尽管这个调整速度不能说不快，但对于完成战略布局调整的总体任务来说，调整任务还任重道远。2000年国有亏损企业仍达9.7万户，亏损面超过50％，亏损额高达1800多亿元。在全部国有企业中，资不抵债的空壳企业高达8.5万户，占国有企业总户数的44.5％。假设战略调整任务基本完成时，国有和国有控股的大中型企业总户数维持在1万户左右为合理水平的话，按照目前的调整速度，至少还需要6-7年时间。考虑到还会有一部分资不抵债、扭亏无望的中型国有企业，甚至一些大型企业在今后几年也将进入退出市场的行列，结构调整任务将会更艰巨。在加快国有经济布局调整中，有以下几个问题还有待于进一步明确：
第一，关于国有经济有进有退的效率标准问题。在市场经济条件下，无论是从微观的角度来看，即国有企业的生死存亡，还是从宏观的的角度来看，即国有经济在整个国民经济中所占的比重，最终都要服从效率原则，要接受市场竞争的检验。效率标准应成为判定国有企业生存发展和兼并破产、国有经济是进还是退的基本标准。但长期以来，在国有经济发展和结构调整中，人们实际上奉行着多重标准。因此，在国有经济布局调整中，首先应该调整的是指导调整的准则，把多重标准逐步统一到市场经济的效率标准上来。由于历史的原因，大体有以下几个标准：
1）所有制标准，即把国有经济的进退上升到决定我国经济社会性质的高度来考虑取舍问题。在传统体制下由于追求“一大二公”的所有制结构，把国有经济在国民经济中的比重大小视为判定经济制度优劣的唯一标准，国有经济无论效率如何，也只能进不能退，那时奉行的实际上是唯一的所有制标准。随着改革的深化，人们的观念逐步变化，以这种标准来看待国有经济布局调整的人越来越少，但不等于说问题已经完全解决，那种担心调整会导致“私有化”和国有资产流失的人实际上仍是持这一标准来取舍国有经济的进退。
2）企业规模标准，即依据国有企业的规模来判断国有经济的进退。这一标准虽然较所有制标准进了一步，但仍有很大局限性。以企业规模大小来决定国有经济进退问题的标准产生于80年代，“搞活国有大中型企业”就是持这种标准的典型提法。在国有经济布局调整中，这种观点仍有相当市场。如用这一标准来指导调整，只有小型国有企业才能考虑主动退出的问题，大中型国有企业即使资不抵债、扭亏无望也不能轻言退出，这显然不符合从整体上搞活国有经济的基本要求。
3）产业标准，即根据国有企业所在产业的重要程度来决定国有经济的进退问题。这是近年来流行的标准，那种认为国有经济应主动从竞争性领域退出，而退守非竞争性领域的观点，实际上就是这种标准的表现。更有甚者，国家统计局的一个课题组，还进一步根据这一标准，开列了100多个国有经济应主动退出的行业。这种标准虽然比前两种标准更合理和科学，但也存在一定局限性。首先，这实际上是对国有经济与非国有经济在市场进入和退出问题上的一种新的双重标准。过去在经济结构调整上的主要问题是对非国有经济的歧视，现在不仅这个问题没有完全解决，而且又出现了歧视国有经济的征兆。既然搞市场经济，所有的企业都应享受“国民待遇”，不应该画地为牢，以产业划线来决定国有经济应该从那些部门中退出，而应以效率和机会成本大小来决定国有资本的进退。因此，从这种意义上讲，在国有经济布局调整中，与其说国有经济退出竞争性领域或一些更具体的行业，不如说是无效率的国有企业退出市场的问题，尽管这种退出大量表现为国有经济从没有竞争优势的部门中退出。其次，现有许多国有企业效率低下的成因十分复杂，在调整时应具体情况具体分析，对症下药，而不应笼统地以部门划线。按照产业来取舍国有经济的进退，很难避免“一刀切”的弊端。我国是一个发展中国家，经济转型任务尚未完成。在一定时期内，国有经济控制较多的重要领域不仅有必要，而且不可避免。从这种角度看，目前按照经济领域标准重要程度来决定国有经济进退取舍还有一定合理性。但也应清楚地看到，随着我国市场经济的成熟和经济发展水平的提高，不同所有制进入退出标准的并轨将不可避免。因此在国有经济布局调整中，其他调整准则至少应该建立在效率标准基础上。
4）效率标准，即根据国有企业是否具有竞争实力和市场效率来决定国有经济的进退。在这里，应该对效率做较宽泛的理解。在市场经济条件下，效率首先是竞争决定的效率，由于存在市场失灵问题，并不是所有效率都可以由市场做出评价，如公共产品和自然垄断领域，由于非竞争性或竞争微弱，企业效率的判断无法或完全依据市场状况做出，而应该有其他补充信息。不过，毋庸置疑的是，市场效率是市场经济中评价企业效率的最基本、最公正的标准。由此得出的结论是，即使在国有经济目前需要控制的领域，也要尽可能地引入竞争机制。这不仅有利于确立更科学的评价标准，也有助于改善垄断领域的资源配置效率。
总之，在调整国有经济布局时，首先应该考虑的是国有经济在某一领域中是否具有效率优势。无论是竞争性行业，还是非竞争性行业，无论企业规模大小，只要国有经济能有效率，就不应轻言国有经济退出问题。如果国有企业或国有控股企业没有效率，即便是提供重要公共产品的行业、支柱和高技术产业中的重要企业、大型企业也应考虑主动退出。这里所说的效率还不应是即期的，如果国有企业不具有潜在的优势，即使眼前尚有一定效益，也要提前考虑主动退出问题，不要等到非调整改组不可时再来考虑。
第二，关于国有经济主动进入竞争性领域的问题。在目前国有经济调整中，人们更多关注的是国有经济的退出问题，对国有经济进入尤其是主动进入问题注意不够。事实上，在贯彻有进有退的国有经济战略性调整方针时，国有经济主动进入与主动退出具有同等重要意义，尤其是主动进入竞争性领域。一些人主张国有经济从竞争性行业中主动退出，不赞成国家“与民争利”，似乎国有经济只应退守低利和无利的社会公益部门，这种看法值得商榷。
首先，这种观点是建立在国有企业和国有控股企业在竞争性领域中其竞争力必定不如非国有经济的假设基础上的，而这一假定又是以西方传统市场经济的经验为基础，并不一定符合现代市场经济和中国的特殊国情。其次，这种看法与实际情况并不完全吻合。目前，最有活力的国有企业或国有控股企业，恰恰存在于多种所有制并存、竞争最激烈的行业，相反，国有经济垄断程度越高，竞争越不充分，国有企业的素质就越差，所以，国有经济非但不应退出竞争性行业，而且应该主动进入竞争性领域。再其次，国有经济主动进入竞争性行业也是国有企业进行规范的公司制改造的重要前提。目前，在构建现代企业制度方面最成功的国有企业几乎全部处于竞争性领域中；相反，在那些缺乏竞争的领域中，公司制改革往往是造就了一批“翻牌公司”，“一股独大”现象普遍，产权改革流于形式，以致出现“大公化小公、小公化私有”的国有资产流失，经营者与生产者共谋国有资产等问题。因为现代企业制度本身就是充分竞争的产物，强大的竞争压力是建立规范化的公司制企业制度必不可少的前提。前些年我国建立现代企业制度进程之所以不理想，在很大程度上与忽视市场竞争有关，人们更多地注意设计或模仿发达国家企业的产权制度和公司内部法人治理结构。事实上，再聪明的政府官员、经济学家和企业家也不可能靠设计和仿制出科学的产权制度和公司组织架构来。只有在强大竞争压力下，才能通过企业资源的众多所有者的谈判或交易出合理的企业制度来。在这里，制度创新者的作用仅仅是提出倡议和组织谈判。
第三，关于建立和完善不分所有制形式、企业规模和产业重要性的市场准入与退出市场的正常机制问题。我们可以把国有经济布局调整的重点大体分为近期和长期两个目标：从短期来看，调整主要是解决由于国有企业长期低效率运作而遗留下来的历史问题，主要是一种存量调整。由于原来国有企业不能退出市场或退出机制不畅通，而使国民经济中积累了大量亟待处理的劣质资产和有待安置的职工。从这个角度看，调整在总量上必然表现为国有经济“退得多，进得少”，在所有制结构比重上，则表现为“民进国退”。从更长期的观点来看，国有经济布局调整的重点就不应仅仅局限存量调整上，而应增量调整与存量调整并重。因为随着调整的深化和推进，处理劣质资产和安置职工的矛盾有望缓解。这时如果再言国有经济“退得多，进得少”，甚至“只退不进”或“民进国退”，就值得商榷了。这时国有经济布局调整的重点就应该转入到建立正常的市场进入和退出规则上来，逐步把确定企业生死存亡的权力交给市场，而无论企业的所有制形式、规模大小和产业重要程度，都最终以效率标准来判断企业的进退取舍。
三、规范的公司制改造：刚刚起步
经过多年的努力，我国已对许多国有大中型企业进行了公司制企业制度改造，初步搭起了现代企业制度的框架，在许多企业中建起了股东会、董事会、监事会、经理班子的治理机构。但要清楚地看到，这一成果仅仅是初步的：一方面，在国民经济各个部门中，公司制改造的步伐并不一致，在工业中进行了公司制改造的企业比重较大，而在其他领域中则则差距很大。另一方面更为重要的是，在已进行了公司制改造的国有大中型企业中，真正建立起规范的现代企业制度的公司为数甚少，许多企业有了公司制的组织形式，但在经营机制和运作方式却没有股份制企业之实。所以说对国有企业进行规范的公司制改造才刚刚起步并不为过。目前在这方面存在的问题主要有3个：
第一，股权多元化程度很低，普遍存在“一股独大”问题。
股权多元化和持股者相对分散是现代企业制度的核心。由于我国的公司制企业大多是由原来的国有独资企业演变而来的，尽管近年来经过公司制改造的国有企业开始向股权多元化方向发展，但投资主体多元化进展缓慢，现状难以令人满意，离规范的公司制企业的要求甚远。首先，据有关资料统计，2000年单一投资主体的独资工商企业（公司）仍达14.5万个，约占国有工商企业总数的3/4左右。其次，在已经实现了股权多元化的国有控股公司中，又普遍存在“一股独大”的局面。2000年，在3.2万个国有控股工商企业中，国有股占总股本的平均比重高达63.5％。又如，在北京市2000年190户国有大中型骨干企业中，国有绝对控股企业有163户，占86.2％。在已改制的105户企业中，国有资产比重也高达81％。这表明离股权分散化的规范公司制企业的要求还很远。最后，再从上市公司的情况来看，“一股独大”的情况也十分普遍，在2001年全国上市公司中，第一大股东持股份额在公司总股份的比例在60％以上的企业就有近900家，占全部上市公司的比重近80％。
近年来，人们已就“一股独大”的种种弊病形成了共识。在这种背景下，2001年出台了上市公司国有股减持的方案，这一改革的基本思路无疑是正确的，但由于我国上市公司和股市的先天性毛病和非规范运作等问题，这一改革措施碰到了诸多问题，而不得不放缓步伐。这表明要真正实现股权多元化、切实解决“一股独大”问题并非易事。
第二，股东会、监事会形同虚设，上市公司的独立董事制度刚刚开始施行。由于进行公司改造的大多数国有企业没有真正实现股权多元化，公司股东会、监事会就不可能发挥作用。如果一家国有股控股，即股权比例在50％以上，即使其他股权掌握在一个股东手中，也不可能形成对控股者有效地制约，股东会便只是一种摆设，因为在事关公司重大决策时，控股者完全无须考虑其他股东的意见，强行通过对自己有利的议案。如果与一股独大并存的其他股权的分散，更谈不上对控股者的有效约束。这种情况正是目前中国绝大多数国有控股企业中的普遍现象。
在股东会形同虚设的情况下，向股东会负责并担负监督董事会和经理人员的监事会也就不可能履行自己的职责。在“一股独大”的股权架构下，名义上由股东会任命的监事会实际上只能是由控股者委派的组织，其监督作用可想而知。此外，我国在公司制企业中设立的董事会与监事会并列的组织架构还存在一个先天性的制度冲突问题。在以美国为代表的“一元制”公司治理结构中，没有监事会制度，公司的监督职能主要依靠企业外部的市场运作和董事会内部的独立董事来实施。只是在以德国为代表的“二元制”治理结构中，才有监事会制度，但它却没有像英美公司那样大权独揽的董事会。“二元制”治理实际上是把“一元制”下的董事会的职能一分为二地分别界定给监事会和执委会。由于监事会握有任免执委会的大权，使监事会能够发挥有效制约执委会的职能。我国在现代企业制度建立之初，为了借鉴两类公司的治理优点，在一个公司内既设立董事会又设立监事会，其初衷无可厚非，却忽视了两种公司治理模式的不兼容性。所以，即使不存在股权过于集中的问题，监事会也难以发挥预期的作用。
正是在监督机制缺失的背景下，人们在上市公司中引入了独立董事制度来加强约束。不过，我们不应对这种刚刚开始试行的制度抱有太大期望。即使在独立董事能够较好发挥作用的英美公司中，这种制度也仅仅是一种辅助性的监督约束措施。这种治理结构中的约束机制主要是依靠企业外部的股市运作、完善的法律制度，以及严格的信息披露制度。近十多年来才逐步制度化的独立董事制度，只是在原来的约束体系上起到锦上添花的作用。因此，在我国的公司股权结构没有根本性变化、股市尚不能发挥“用脚投票机制”的作用、相关法制和信息披露制度没有明显进展的条件下，希望凭借外派一些与公司发展没有直接利害关系、且不占有充分公司内部信息的董事来约束控股者的构想，很难收到预期的效果。
第三，公司内部人控制问题普遍存在。在股权集中和监督约束机制缺失的情况下，公司内部人控制问题就不可避免。上市公司关联交易、违规运作、披露虚假信息来蒙骗公众等事件层出不穷，也就不足为怪了。值得注意的是，我国的国有公司制企业的内部人控制问题还因普遍存在董事长与总经理一人“双肩挑”而更加突出。据有关调查资料显示，我国的上市公司中，董事长与总经理由一人兼任的企业约占总数的50％。不在法律上禁止企业高层领导相互兼职而把此作为一项自主权赋予公司，这是一元制公司治理结构的一个重要特征。这种制度安排具有保证决策及时有效的优点，但它必须以其他监督约束措施十分有效为前提。相反，在法律上严格禁止监事会和执委会成员相互兼职，是二元制公司治理的一项基本制度规定，它反映了股权相对集中、股市上用脚投票机制约束作用不大的德国及其他一些欧洲国家的实际要求，因为这种制度安排有助于企业内部形成一种相互制衡机制来弥补外部约束不足。十分明显，二元制的这种监督约束制度更符合我国目前国情，更有利于解决国有控股公司中突出的内部人控制问题，应尽快做出法律上的明确规定。
总之，尽管在进行了公司制改造的国有企业中，已经初步建立起了现代企业制度的组织架构，但对其的规范的工作才刚刚起步，还有大量工作要做。在这里，真正实现投资主体多元化，切实解决“一股独大”问题在上述3大课题中具有明显的优先地位。
四、高效国有资产管理体制：还有待探索
难以形成高效的国有资产管理体制是长期困扰国有经济改革的又一大难题。目前国有企业许多问题，如政企不分、所有者缺位、企业法人所有权不落实、改制企业一股独大和内部人控制问题突出等，都与此有密切关系。应该在国有经济战略布局调整和建立完善现代企业制度过程中积极探索，尽快建立起符合中国国情的国有经济管理体系。
第一，尽快认定国有资产“分级所有、分级管理”的体制。目前我国实行的国有资产“统一所有、分级管理”的体制是在高度集权的计划经济时期形成的，早在改革开放初期，这种管理体制就开始发生变化：财政“分灶吃饭”改革实际上已经确立了中央和地方的不同产权主体，90年代的“分税制改革”则更进一步强化了各级政府的财产的主体地位。但是，长期以来，地方政府（包括省、市、县、乡各级政府）的独立财产主体地位一直没有得到合法的地位。这显然既不利于明晰产权，不利于构建社会主义市场经济所要求的国有经济多元投资主体的格局，改善国有企业的产权结构，也不利于明确各级政府对国有资产的权利和责任。在这方面发达国家的经验可以借鉴，它们通常把中央（或联邦）政府所属的财产界定为国有经济，而把其他各级地方政府的资产称之为公共经济。尽快在法律上承认地方政府是独立的财产主体地位，这不仅在理论上成立，在实践中也无多大障碍。
第二，明确不同类型的国有资产的管理体制，实行分类管理办法。大体说来，我国的国有财产可以分为国有土地及自然资源、分布在政府机构和事业单位的非经营性国有资产、分布在工商业领域的经营性国有资产。其中，经营性国有资产又可以分为主要履行社会功能的国有资产和一般竞争性领域中的国有资产两类，前者包括国家安全领域、公共产品领域、自然垄断领域、国民经济支柱产业和主导产业领域中的国有资产。这些不同领域中的国有资产任务不同，管理目标和体制也应有所差异。非经营性国有资产显然应该采取非市场化的管理办法，但这也不是一成不变的。例如，随着一些国家政府机构和事业单位的改革和转制而进入市场，这部分资产的管理就不应继续沿用非市场的方法。在经营性国有资产中，主要履行社会功能的国有资产其主要目标是提供高质量的公共产品，提高整个社会的福利水平，赢利目标居于次要地位；相反，一般竞争性领域中的国有资产则应把赢利目标、增值保值目标放在首位，并应随着体制改革的深化和条件的成熟，逐步实现追求赢利最大化目标。传统的土地及自然资源的管理办法使这部分国有财产的真实价值被大大低估。由于土地及自然资源的不可再生性质，供给弹性极低甚至无弹性，随着国民经济总量的增加，这部分财产的升值是一个必然趋势。同时，在城市化进程中大批农业用地转变为城市工商业用地，这部分土地也相应从集体所有制转变为国有财产，并伴随着城市化进程日益升值。如何管理好和经营好这部分资产，也是越来越重要的课题。显然，仍然沿用传统的土地管理办法和比照经营性国有资产的管理体制，已不能适应发展的需要，必须探索新的管理和经营机制。
第三，设置独立的国有资产专门管理机构，实现政府的一般经济社会管理职能与国有资产管理职能的分离。我国政府的这两大职能长期合二为一，这种把国有资产管理职能附属于政府一般管理机构以内的体制有两大弊端：一是国有产权机构附属于行政管理机构。这一方面是造成政资不分、政企不分的根源，另一方面又使国有经济承当了大量的社会职能，不可能真正按照市场原则来从事生产经营活动。二是国有资产所有者职能分割，分别界定给不同的行政管理机构：投资决策权归计划部门行使，资产损益权归财政部门负责，人事管理权则划归党组织和人事部门管理，日常管理和监督职责则主要由主管部门负责。这种管理职能的分离必然导致部门间争利与卸责现象的并存，弱化所有者约束，使国有产权明晰困难的问题更加突出。因此，在政府和政府机构以外建立真正能够独立行使国有资产管理职责的机构，集中行使国有资产所有者权能的任务，才能促进政资分开、政企分开，并有利于形成较强的所有者约束。在80年代，尽管按照这一思路建立了专门的国有资产管理部门，但由于认识不统一和条件不成熟，这个部门远未做到独立于政府，也没有把分散在各个政府机构中的国有资产管理职能统一起来，以致这一专门机构是否有必要存在都成了问题。所以，应尽快把国有资产管理职能从政府一般行政管理职能中独立出来，切实履行好国有资产管理职责。
第四，积极推进国有资产分层次管理实验。在政府国有资本管理机构与生产经营企业之间组建国有控股公司或投资公司来管理和经营国有资产，是发达国家管理和经营竞争性领域中国有资产的成功经验，国有经济比重较大的欧洲国家的经验尤其值得我们借鉴。这种体制要旨是，国有企业的直接投资者不再是政府机关，而是按利润最大化原则行事的国有控股公司或投资公司。这种分层次管理和经营国有资产体制的最大优势是，生产经营企业无须直面政府机构，可以缓冲行政性干预，落实企业的生产经营自主权，从制度上保证政企分开。其具体做法是，通过3个层次职能与组织机构的分离来建立国有资产管理的新体制：第一层次，通过政府管理经济社会职能与国有资产管理职能的分离，建立独立的国有资产管理专门机构。虽然职能分离后建立起来的国有资产管理委员会仍然是一个政府行政性机构，但由于它已经取得了相对独立的地位，并且与其他政府职能分离开来，可以把管理国有资产作为自己的唯一目标，代表国家行使国有资产所有者职能。第二层次，通过国有资本管理职能与经营职能的分离，建立起竞争性的国有资本控股公司或投资公司。获得国有资本经营权的控股公司或投资公司可以模拟私人企业的经营目标，把赢利最大化作为自己经营行为的准则。在这里，设立多家国有控股公司或投资公司以形成竞争格局显得尤为重要，这一方面可以提高资本经营效率，有助于形成国有资本的流动和优化配置机制；另一方面，通过竞争形成的赢利水平又可以成为国有资产管理机构实施有效监督的信息依据。第三层次，通过国有控股公司投资公司参股或控股行为，建立起或把原来的国有独资企业改造成由多元投资主体最终控制的、从事产品生产经营的公司，实现出资人所有者权益与企业法人自主权的分离。生产经营企业在独立法人自主权基础上实行自主经营、自负盈亏。
近年来，许多地方实行了国有经济分层次管理的积极探索，取得了一些值得总结推广的经验。其中，深圳和上海对地方国有资产管理体制的改革较有成效。在具体做法上深圳与上海也有所差别：由于上海传统国有资产管理体制的影响较深圳大，国有控股公司是在原来主管局基础上组建的，尽管主管局在改造成国有投资公司时已经把行政职能移交给了市经委，但新的投资公司用传统办法管理企业的现象仍不能完全避免。而深圳则打破了传统体制的部门分割，按产业组建了3个国有控股公司，更有利于实现政企分开。对于地方国有资产管理体制改革来说，由于各地情况差异较大，不应照抄照搬某一种模式，但却应按这一基本思路积极探索。现在的首要任务是，按照分层次管理体制的基本思路，尽快启动中央一级的国有资产管理体制改革，并通过试点取得经验，力争在下一个五年计划期间初步建立起新的国有资产管理体制。
最后，在建立新型国有经济管理体制基础上重新厘定政府职能，实现政企分开。自经济体制改革以来，实现政企分离一直是改革的一项重要任务，但经过20多年的改革，成效仍难以尽如人意。政府机构用行政手段干预企业的投融资活动、要求企业承担各种社会责任的现象十分普遍，就连日常生产经营活动也仍难避免行政干预。造成这种状况的原因很多，但没有建立一套与市场经济相适应的国有资产管理体制，无疑是一个重要原因。在政府的一般经济管理职能与管理国有资产职能没有分开、多个政府机构同时负有管理国有资产责任和享有直接干预企业权力的背景下，由于产权不明晰，国有资产增值保值和防止流失的职责不清，用传统的行政办法来管理企业就不可避免，政企很难完全分离。因此，建立权责明晰的国有资产管理的新制度也是真正实现政企分开的前提条件之一。
五、社会保障体系建设：任重道远
目前，在国有经济布局调整和国有企业改革中遇到的最大困难是社会保障体系的不完善。一方面，许多应破产、关闭的国有企业因无法安置职工，而无法按市场原则正常退出市场；另一方面，由于国有企业承担大量的社会责任无法转移出去而延缓了企业改制和强化管理，使许多本来有发展前景的企业而无法搞好，甚至因延误了时机而被拖垮、拖死。所以，推进国有经济改革要求尽快完善社会保障体系。
我国的社会保障体系建设始于80年代的退休金社会统筹，把原来依附在国有企业内部的养老金发放制度转向了社会。随后又实施了待业（失业）保险和公费医疗制度改革试点。1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》正式将社会保障体系确立为社会主义市场经济体制的主要支柱之一，并确定了建立我国社会保障体系的基本框架和基本原则。在总体上确立了以养老、医疗和失业保险为核心，以社会救助和社会福利为两翼的现代社会保障体系框架；在思路上确立了把原来附着在国有企事业单位内部的保障制度转移到社会，以及把原来由企事业单位和政府提供保障转变为个人与社会共担保障责任这两条最基本的原则。
经过近10年的努力，这一体系的基本框架已经形成，但存在的问题不少，有些还十分严峻。如迅速增长的社会保障基金支付压力，据有关部门预测，仅在“十五”期间，养老保险基金的收支缺口高达3000亿元左右，失业保险基金的缺口也将达300亿元；同时，由于社会统筹基金大量“欠帐”，以致挪用问题严重，使刚刚建立起来的个人帐户“空帐”运行，这直接涉及到社会保障体系中的个人权利和义务，如这一问题长期得不到解决，将危及到新的社会保障制度的“个人责任与社会互济”相结合原则；新的社会保障体系只覆盖了城镇居民，基本未涉及农村居民；由于社保基金“空帐”运行，其市场化运作还未真正提上议事日程等。
建立和完善社会保障体系的根本目标是编织一个与市场经济相适应的覆盖全社会的“安全网”，这是一项长期任务，不可能一蹴而就，应该有计划地分阶段完善。从中短期来讲，应该把与国有经济调整和改革配套的基本社会保险作为首要任务，不宜一下子把主攻目标定得太多，摊子铺得太大，也不宜把基本保险的标准定得太高。在社会基本保险中，最重要的是养老保险，它也是目前收支缺口最大、正常运作困难最大的系统。由于现行的养老保险制度所在的社会统筹基金没有考虑养老金的隐性负债问题，在政府不负担新旧养老制度转轨成本的背景下，通过企业缴费形成的社会统筹基金来支付退休职工的养老金，势必造成用个人帐户基金来弥补社会统筹基金的不足，形成“老人”、“中人”、“新人”（分别指新的养老保险制度实施前离退休职工、新制度建立以前已经工作的职工、新制度建立后参加工作的职工）之间养老金代际转移支付问题。据测算，从1997年到2000年，个人帐户的空帐规模已达2000多亿元，如果没有制度上的调整和新的资金来源，缺口还会进一步扩大。如果考虑到人口老龄化趋势，这个窟窿将越来越大，所以，当务之急是开辟养老基金新的资金来源，解决个人帐户“空帐”问题。
在这里首先要解决的是一个认识问题，不应赋予社会保障体系太多的职责。建立和完善社会保障体系固然有助于促进国有经济改革，但它不是万能的，不可能解决国有经济所有的历史遗留问题。如果企图将原来政府对国家职工承诺的义务全部转移给社会保障体系，不仅没有可能，而且会危及刚刚才建立起来的社会保障体制。退一步说，即使社会保障体系能承当这一职责，它最多也只是一个消极的养人办法，而非积极的措施。德国著名经济学家瓦尔特·欧肯对此有一句名言：“增长政策是最好的社会政策。”因此，在经济改革和发展中给社会保障体系准确定位，是进一步完善社会保障制度的基本出发点。
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