简论国家与社会关系中的权力授予，本文主要内容关键词为：社会关系论文,权力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届四中全会提出：“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”，“拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下”。本文拟从权力授予的角度，从理论上探讨权力产生的机制及其在现实政治生活中的理性运行状态，并从国家与社会的互动关系中寻找权力受制约的原发机制。
一、权力授予及其相关概念
（一）关于权力授予的概念
人类从原始社会开始就有了权力授予的机制，部落社会通过部落大会或部落议事会由部落成员选举或撤换部落的酋长、首长或军事首领，从而产生了部落群体中的公共权力，这是一种“自然发生的共同体权力”[1]。从此，人类进入了一个权力授予的社会。所谓授予，是指“授给、给予”，中国古代汉语“国以功授官予爵”[2]，“以能，擢授殿中侍御史”[3] 中的“授”或“予”同义，是指给予；所谓权力授予是指通过某种程序使某人拥有大家公认的权力。
“政治权力的中心问题是利益，政治权力所要实现的利益归根到底是经济利益的反映，即一定阶级或社会集团的根本经济要求”[4]。所以，从根本上讲，任何政治权力都不过是某种特定经济利益在不同政治主体的相互关系中的体现。于是，对权力的实质上或形式上的共同分享就成为不同社会阶层或集团根据其自身利益所提出的共同诉求。从人类历史上看，政治权力的基础是政治强制力，这种强制力既可以通过暴力获得，也可以通过授予而拥有，人类政治权力史就是一部在产生方式上由僭取转向授予的历史。
“权力授予是指在政治参与中的主体与客体的关系，是权力所有者与权力执行者的关系”[5]。在实际政治活动中，授权是其他政治行为例如政治管理、政治领导的准备环节，任何民主政体都是以一定的授权为前提的。因此，授权与被授权的关系实际上是一种不完全关系，它在很多情况下至多是一种形式，但绝对不是可有可无的形式，因为这一关系是权力合法化和合理性的基础。“它反映了一种权力转移关系，即权力合法的转移关系。这个关系的一端是权力的授予，而另一端则是权力执行者向权力所有者负责”[6]。总起来说，权力授予包括政治权力授予和行政权力授予，政治权力授予是以人民为一切权力所有者为前提，一切具有强制力的公共权力必须来源于人民，这种授予方式往往通过选举直接授权给予政治家。行政授权是指在国家内部通过法律规定或权力拥有者的口头约定授予下级或地方行政组织、行政执行人员以权力。国家授权有结构、功能、个人授权等形式。一般说来，政治授权是行政授权的起点，权力来自于社会，在权力已经获得合法性的基础上为了更有效地执行国家意志往往根据具体情况在国家内部强调上、下级之间的权力流动，行政授权是为了更好地实现政治授权目标，所以行政授权往往是政治授权在权力执行上的延续。
（二）权力授予与独裁、民主
在独裁社会里，独裁者往往具有主权者无法控制的权力，有对某些方案的绝对控制权。在一个独裁社会里，公民与权力拥有者之间的关系存在着两种可能性：（1）公民参与授权，但不能召回（recall）或制约权力拥有者的权力；（2）公民不参与授权，权力拥有者是通过革命、暴动、政变等多种方式僭取权力。前者以法西斯体制为代表，后者以通过军事政变上台的独裁体制为代表。为了使对独裁与授权的关系的分析更加简单，我们假设有一个由包括独裁者在内的三人社会，A是独裁者，B和C是普通公民（主权者），那么独裁者与公民对于某方案的表决权可以运用逻辑运算式来表述（其中，同意的权力指数＝1，不同意的权力指数＝0）：
F＝A（B＋~B）（C＋~C）＝ABC＋A~BC＋AB~C＋A~B~C＝ABC（~B、~C均表示不同意）
F＝A
（其逻辑和是，当A、B、C均为1时，和为1；其中有一个为0时，和为0）
这是民众对独裁者的权力没有制约作用的逻辑描述。
在采用多数票决制的民主社会里，A、B、C对某方案的表决权逻辑运算式如下：
F＝AB＋AC＋BC（F＝1表示通过，F＝0表示否决）
（其逻辑和是，当A、B、C均等于1时，和为1；有一个为0时和为0）
在采用多数票决制的民主社会里，每一位成员都具有对某个备选方案表决的权力，但每一人都没有绝对的控制权，只有部分的表决权。根据不同的人口数目计算出的结果发现，随着人口数目的增长，人们的权力指数在降低，并无限地趋向于但永远不能达到0。下面分别表示当人口数为3、10、50、100，经过计算得出的每个人的权力指数（又称夏普利值，其中最大值为1，最小值为0）。
d（n＝3）＝1/2
d（n＝10）＝0.246
d（n＝50）＝0.112
d（n＝100）＝0.0796
根据理性化原则，当人口数目极少的时候，人们往往通过直接参与管理公共事务以使自己具有对公共事务决策和管理的权力；随着人口的增加，生活领地的扩大，人们对公共事务的发言权开始降低，往往通过推选出代表来管理公共事务，同时对代表的权力进行监督和制约，从而保证自己的影响力。
二、社会体系内的授权
社会权力是产生于社会群体中个体交换基础上的。现代社会学的研究表明，社会权力的形成往往是一个自然发生的过程，出现在人类的交换关系中。交换使一方对于另一方形成了资源优势，然而，优势并不意味着权力。社会学者彼德·布劳发现，只有“经常性的报酬”的存在才是社会权力存在的直接原因。“经常性的报酬使接受者依赖于提供者并服从他的权力，因为这些报酬一旦产生了中断，报酬就变成了一种惩罚的预期”。[7] 所以，“通过按别人的要求提供服务，一个人确立了对于他们的权力”[8]。彼德·布劳的研究还发现，在社会生活的自然演进中要形成权力，必须满足四个基本前提：一是权力者能够为权力依赖者提供他们所需要的利益，“如果没有恩惠分配给‘小人物’，那么他就不能继续作为他们的庇护人；如果不为团伙赢上几次斗争，那么他就不能继续当他们的领袖”；二是权力者具有防止其他人为满足他们的需求而诉诸强制力量的能力；三是保证其他人总是不得不依赖某个人所提供的服务，成功地切断其他任何替代此类服务提供者的通道；四是在交换的过程中，权力必须具有对依赖者的利益优势。[9] 满足上述四个要素，权力就容易在任何社会中形成。
在交换关系中形成的权力关系意味着人们的社会地位开始分化，分化来源于人们的竞争关系。布劳指出：“在处于萌芽状态的社会结构中，所有的成员都为彼此的输出量而相互竞争。因此，每个群体成员都为争取其他成员的尊重而与这批相同的成员展开了竞争。由于地位开始分化，其能力赢得其他人尊敬的那些人在内部继续为权力和领导职务展开竞争，而那必须通过表示尊敬去承认劣势的人在这种持续进行的竞争中则没有任何机会。因此，交换关系和竞争关系不再同一。高地位的成员向低地位的成员提供有益的帮助，以换取他们的尊重和服从，而在他们为争取该群体中的某种统治地位而进行的竞争中，这些尊敬和服从将帮助高地位的成员。如果地位高者没有对集体或个体的任务做出贡献，地位低者将会丧失由改进的绩效和共同的成就给他们的利益。没有低地位者的服从和支援，高地位者也不能获得职权和领导权。[10]
同时，权力要变成权威必须经过组织化和合法化的过程，即经过社会授予的过程。这种授予往往表现为一种大众的同意或“集体的赞同”；“如果追随者们从一个领袖的指引中所获得的利益超过了他们对于一种公平回报的期望——这种回报是对他们曾经付出过成本的报答，二者都是通过进行服务和服从指示而付出的，那么，他们对他的领导的集体赞同就使他的领导合法化了”[11]。除了大众的赞同之外，社会权力变成大众自愿服从的权威还必须经过组织化的手段，在组织化的过程中，权力变成了权威。组织的存在使领导者“完成了分配给他们任务合同的存在义务，他对他们有巨大的权力，因为他手头上有法定的制裁办法可以使用”[12]。此外，一种共同的价值规范与价值认同是使权力变成权威的必要前提。某些社会的价值规范“要求人们服从某些命令并说明和加强这种服从的围绕性价值，权威的制度化则要求社会规范变成共同文化的一部分并且一代代地传下去”[13]。
现代市民社会的理论也显示：市民社会存在着一种自我保护的权威体系，这种权威的存在保证了市民社会不被国家“殖民化”，其内部存在着现代的科层结构、组织化原则、共同的价值观体系，以及大众赞同。
由此，我们可以看到社会权威的形成是通过权力的社会授予过程来完成的，这种授予着重强调了社会的“集体赞同”，具有如下特点：
其一，社会授权往往是在社会生活中自然发生的过程，它伴随着在社会交换产生的利益优势与社会竞争所产生地位优势而形成。其二，社会授权必然经历一个权力合法化的过程，其基础是大众赞同、组织化、共同的社会价值规范等，这是社会授权存在的必要条件。其三，社会授权必然与利益高度关联在一起，当权力者能够为依赖者提供所需服务，并保护这些利益的时候，社会授权行为才会产生。反之，当权力者利用利益优势与地位优势侵犯、剥削依赖者的利益时，其地位与权力优势会很快被消耗掉，因为“地位像资本一样可以在使用中被消耗掉，权力也是一样，如果权力者不采取手段去增进这种资本利息的话”[14]。
三、国家体系内的授权
在严格的学术用语中，国家、社会是相对立的概念，如果用自治、社会权力来描述社会的话，那么国家则以强制或政府权力为基本特点。在国家内部，官僚制（Bureauracracy）是重要的组织结构，国家体系内的授权将出现两种形式，一是在官僚制意义上的结构或功能授权，二是通过个人进行临时性授权。在“朕即天子”的时代，君主通过口头授予大臣或将军权力以管理地方的做法，是一种普遍的个人授权方式。
结构或功能授权。在国家内部，按功能进行权力划分实际上是一种权力分割，机构内部的逐级授权是一种官僚制授权。韦伯在分析官僚制授权时曾指出了两大特点：一是任何的官僚组织都具有特定的权限范围，这个范围是由规则即法律和行政规定来确立的。具体表现为官僚结构的目标所要求的日常活动往往是按照一种固定分配行政职务的方式来确定的；权威的执行往往是以一种固定的方式做出严格规定的，尤其是在涉及到强制权力、身体权力、僧侣权力或者官员的处置权等时候更是有严格的制度规定；对于官僚们日常的或连续的履行职务以及行使相应的权力作了方法上的规定，只有那些能够遵守规则的官僚才能被雇佣。因此，“在公共和合法的政府里，这三个要素构成了官僚‘权威’”。二是官员的层级分化的原则确保了权威按等级授予，因而存在一种固定而有秩序的上下级关系。（注：H.Gerth and C.Wright Mills， From Max Weber： Essays in Sociology，转引自竺乾威，马国泉主编的《公共行政学经典文选》，复旦大学出版社，2000年，45—46页。）韦伯的分析解释了在官僚制中授权首先是按照法律来进行的，其次按照结构与功能进行授权，上级有对下级的监督权和控制权。在结构或功能授权中存在的行政授权（Delegation of Administrative Power）是指“上级行政机关或行政首长授予下级行政机关或公务人员管理有关事务的职权。被授权者在授权范围内，有处理有关事务的自主权，同时也承担相应的责任。被授权者须对授权者负责，有服从授权者指挥和监督并向授权者报告工作的义务，授权者与被授权者均应属合法的行政机关，授权行为一旦发生，在规定的期限内有效”[15]。
个人授权。韦伯的官僚制授权分析的是现代国家的授权方式，也就是韦伯所追求的实现“权力理性化”的一种机制。在传统的国家中，授权的主要方式还是按照个人尤其是“君主”、“主教”等的口授而非法律的方式来完成的。中国西周时期的“分封制”，秦以后的中央集权制，欧洲中世纪的领主制（注：中国秦朝以前的分封制，欧洲中世纪的领主制具有“领主的领主不是我的领主，臣子的臣子不是我的臣子”的特点，这是一种典型的逐级由个人授权而形成的治理机制。），都体现了在权力分配上的专制性的特点。当然，在现代社会里，在官僚制不发达或“官僚制不足”的国家中仍存在着个人授权现象。
四、两种授权体系的连接点：公民授权
在传统社会向现代社会转换的过程中，随着国家权力对社会生活的侵入而引发公民主权意识觉醒。现代授权体系就是建立在具有主权意识的公民基础上的，它开始把国家体系内的授权与社会体系内的授权连接在一起。于是出现了这样一个命题：现代国家的权力并不来源于国家本身，国家权力来源于社会生活中的公民，公民通过选举、委托、直接参与、监督等多种方式使国家权力得以产生或执行。一般说来，选举是主要的授权方式，但通过选举产生的权力其功效与真实性在不同政治体系或不同的人口范围内往往是不同的，所以公民授权离不开公民监督与公民参与的补充。
作为授权主体的公民并不随时都是权力的主人，恰恰相反，公民在现实政治生活中并没有权力，拥有权力的是少数政治人物，他们通过权力授予程序和公民授权中介而获得权力，由此便产生了权力监督的问题。由于授权的主要形式是选举，为了使选民与当选者之间能保持畅通的权力流，还需要在授权者与被授权者之间成立如议会、人民代表会议等中介组织。中介组织的存在，授权过程被分割开来，中介对国家的授权从社会对国家的授权中分离出来，称为再授权过程。这种再授权虽以公民授权为基础，但它又具有独立性，因此，它更能体现少数人对授权关系的控制。中介虽然作为一种控制力量，但并不能代替公民的直接授权，相反却必须以公民直接授权为前提和基础。这样，中介的存在便具有二重性，一方面它是作为授权关系得以维持的前提条件而存在，另一方面，它又是作为这一关系的控制力量而存在。
整个授权流程中的客体是政治家组织，他们并不是单纯的客体，而是准主体。因为，他们一旦获得授权便成为主体，而授权者则成为客体。此外，即使他们处于客体的位置时，也具有主动性，这主要表现为他们是以竞争者的姿态去充当客体的。公民授权是一种现代授权体制，它存在于民主体制下，依靠法律加以保证，成为国家授权体系与社会授权体系的连接点。
综上所述，社会授权体系通过公民授权体系与国家授权体系发生互动，而国家授权体系在某种程度上对社会授权体系的渗透使国家权力制约社会权力成为可能，于是在社会、公民与国家之间形成了一个动态的权力流动系统。具体说来，社会体系内部存在着因为权力者具有的地位与利益优势，以及对依赖者的利益保护的前提而拥有大众的认可。社会权力变成国家权力，须经过公民授权体系这个中介，公民、代表制结构、职业政治家的存在使社会权力变成了国家权力。国家权力在与社会权力发生关系时往往并不是被动的，而是通过积极扩张的办法用国家权力覆盖社会权力。因而，现代社会里的国家与社会关系存在着多维、动态、竞争、复杂的权力授予关系，而非简单的、一维的、静态的侵入与反抗关系。
五、历史的对照
为说明这一关系，拟从欧美社会的现代化史予以分析。在现代化初期，国家权力能否成功地覆盖社会权力是政治发展的一个基本前提。亨廷顿在分析欧洲17世纪现代化进程时使用了权威的“理性化”一词。他认为所谓的权威“理性化”，实际上是把“基本法作为国家的权威基础，这样，每一国家里边，总是有一个单一的权威取代了以前存在的各种各样的权威”。[16] “现代国家取代了封建的领主制，对国家的忠诚取代了对教会与王朝的忠诚”，“教会从属于国家，权力被集中，主权在国内外宣示，法律与政治制度开始分化，官僚队伍扩张，一支常备军开始建立”。[17] “在传统社会里边，个体只是表示对宗族、部族的忠诚，并不对更广泛的政治制度表示忠诚；在政治发达的社会里边，这些对各种社会组织的忠诚转向了对国家的忠诚”[18]。历史学家乔治·克拉克在描述17世纪的欧洲时指出：“17世纪的君主制可以看作是取代复杂的封建制度的单一的、更加统一的政府形式，一方面它是集权的，它使地方的各种商业机构处于中央政府的监督和控制之下，这必然会导致一种大一统的局面”[19]。17世纪欧洲的政治理论家拼命鼓吹君主集权，这些理论实际上是“通过集权合法化的方式来推动政治现代化运动，打破各种中世纪的多元秩序。它们是国家主权理论和政党优先理论在17世纪的对照物，今天这些理论往往被用来打破传统的、地方的、部族的以及宗教的权威体系”[20]。
关于国家权力对社会权力侵入的过程，亨廷顿用了“政治一体化”这个概念。他认为“政治一体化”应该包含以下几个方面的内容：（1）国家一体化，把文化和社会方面分离的集团结合进一个单一的领土单位和建立民族特性的进程。所以国家一体化意味着不同集团或阶层的个人对国家所怀有的主观感情；（2）领土一体化，是对附属的政治单位或地区确立国家中央权力；（3）精英群众一体化，是把政府同被统治者联系在一起，假设这两者存在着距离；（4）最低限度的价值一致，即共同的神化、象征、信仰和共同参与的历史；（5）为某个共同的目标组织起来的能力。[21] James B.Collins对近代法国民族国家建立的历史研究再次证明，各种各样的社会权力如何一步一步地集中在国家手中。[22]
现代化进程不仅意味着国家权力对社会权力的侵入，同时也意味着在授权方向上由地方代表权向国家代表权的转移。亨廷顿在分析欧洲国家现代化过程中代表权转移时指出：“在欧洲，中世纪代表结构的消除是与代表地方利益的机构合法性降低分不开的。在大陆国家，绝对君主制代表或象征着整个国家，从法国大革命开始，国民议会成为了整个国家的代表机构。在上述案例中，集体拥有了权威和合法性，地方利益、狭隘利益、集团利益正如卢梭所言缺少了合法性，同时在中央机构以及政治体系里边没有代表权”[23]。英国也不例外，英国早期的王权是代表整个国家利益的，而MP（国会议员）是对选民负责的，它只代表地方利益，所以整个国会实际上具有强烈的地方主义特色，国会议员往往是地方的士绅等，甚至国会议员的工资也由他的选民承担。这种制度被称为“老托利制度”。到了17世纪，它开始被“老辉格制度所取代”，在新的体制下，国王失去了他对全国的代表功能，MP成了整个国家的代表者，因此，MP不再受他的选民所制约，而是将其利益屈从于整个社会的共同利益之下。17世纪末18世纪初，早期英国社会所出现的地区固定MP代表的现象开始消失，国会逐渐成为整个国家的代表，而不是选民个体代表者的集合体。[24]
国家权力对地方权力的渗透，国家代表权对地方代表权的取代，必然导致国家权力与地方权力在利益上的冲突。查利士·梯利在分析16世纪欧洲民族国家的建立过程时指出，“实际上在许多欧洲国家，建立实质性的国家意味着是吸收各种各样的声称具有主权的政治单位，如自由城市、领主、主教等。欧洲建国者忙于在一种早已形成的复杂的、牢固的政治关系网络中做合并、巩固、中立、控制等方面的工作。他们寻求让那些既有的制度体系变得更加强大，为了达到这一目标，他们不得不摧毁在既有网络中的障碍，然后面临着汹涌澎湃的反抗”[25]。因此，作为信奉“无代表不纳税”的英国以及欧洲大陆国家，在告别君主集权的时代后，紧接着是普选权的扩大，普选权的扩大可以看作是地方代表权兴起的一个重要标志（注：英国在17世纪、法国是在18世纪、德国是在19世纪分别开始由君主权力向国会权力转移。）。在欧洲，“这种普选权的扩大是从贵族向上层资产阶级、下层资产阶级、农民、城市工人方向扩展的。在英国可以清楚地看见这一事件的重大事件是1832年、1867年、1884年和1918年的改革法案”[26]。然而，作为“生来就是一个现代化国家”的美国，其地方代表权的兴起要早于欧洲任何国家，当欧洲大陆国家还处于君主集权向国会集权转移的时代，美国地方公民就成为了地方公共权力的授权主体，地方代表权高于国家代表权。托克威尔对美国的乡镇精神和公民的结社的观察发现了这一点。美国的乡镇精神体现为一种高度的自治，乡镇公民是一切权力的授予主体，乡镇重大事务是由乡镇公民的亲自参与来完成的，因为“每个个人都是自身利益的最好和唯一的裁判者”[27]。如果乡镇行政委员想对既定的事项做出任何改变，或拟创办一项新事业的话，“那就必须请示他们权力的给予者”[28]。因而在代表权问题上，托克威尔认为，乡镇、县、州是神经中枢的三个行动中心，而乡镇的代表权高于县，县的代表权高于州。所以人们关注乡镇生活，“乡镇，即日常生活关心的中心，才是人们求名思想、获致实利的需要，掌权和求荣的爱好之所向”[29]。关于结社，作为授权主体的公民也非常善于表达他们对于某些问题的看法。结社权对地方代表权起着辅助作用，它有助于地方代表权不至于成为一种“大众的暴政”，“结社自由已成为反对多数专制的一项必要保障”。[30] 代表权下移与公民授权开始崭露头角。美国的示范作用预示着即使在欧洲国家也会出现地方代表权的重新兴起的问题，20世纪以来，作为公民授权或社会授权的典型形式的地方代表权开始在欧洲重新兴起。
随着人类社会的成长，社会越来越分化为多个治理单位，大到全世界、民族国家，小到社区、各种社团组织。从社会治理的实践看，现代社会出现了越来越多的政府以外的治理单位，目前，一场全球性的“社团革命”正在悄悄兴起。从北美、欧亚大陆发达国家到非洲、拉美和前苏联集团的发展中国家，民众正在创建各种社团、基金会和类似的组织，开展人道服务，促进基层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，追求国家先前未曾实现或者压根忽视不管的种种目标。美国约翰·霍普金斯大学塞拉蒙教授认为，“全球社团革命”对20世纪晚期的意义，也许如同民族国家的兴起对于19世纪晚期的意义一样大。[31] “全球社团革命”的兴起意味着社会授权开始出现自主的运行逻辑，社会授权与公民授权越来越成为人类社会授权的主要形式，国家权力通过授予的方式不可避免地受到公民或社会的监督与制约。