改革预算编制方法的思考，本文主要内容关键词为：预算编制论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算编制是否合理，将极大地影响到财政政策工具的调节作用，影响财政职能的发挥。我国目前的现状是，各级政府财政预算与预算执行结果的差距非常大，预算方案本身存在着较多的不合理性。要解决预算方案的问题，必须对现行预算编制方法进行改革，参照西方国家在预算编制方式上的一些成功经验，结合我国国情，改革的终极目标就是要使编制的预算科学、合理、透明、公正并具可操作性，体现预算的严肃性、权威性。具体目标至少应该包括：编制预算的法律和政策依据衔接配套，预算编制时间充裕，预算编制方法科学规范，预算科目明细清楚、功能完备。
一、完善预算法及相关法律和政策规定
现行的编制政府预算的基本法规是《中华人民共和国预算法》及其实施条例，涉及编制预算的也只是就预算的形式、主要内容及程序作出了原则性规定，但对预算支出的序列、财政预算在国家财政的主体地位和权限等没有明确规定。与之相对应的情况是，一些部门（或领域）的法律，如《教育法》、《科技进步法》及国务院的有关行政规章，对相关的预算政策特别是财政支出的预算安排的有关规定较为明确。此外，除法律、法规授权制定之外，各级政府和部门都可随意制定减收增支的各项政策规定，财政缺乏“一票否决”权威。这些问题的存在，使得各级财政部门在编制预算时显得无所适从或顾此失彼，最终导致预算欠缺科学、合理性并有失公允，损及预算法案的权威性和约束力。
完善预算法及相关法律和政策规定的主要途径是：
（一）修订《预算法》。《预算法》作为财政预算管理法律体系中的母法，在各级政府编制财政预算和组织预算执行中具有绝对权威，其他法律和政策规定在涉及预算编制与预算执行时应归属于与《预算法》有关的规定。
在《预算法》中增补编制预算草案的具体规定。一是进一步明确规定预算编制的时间界限及阶段目标。二是预算草案按部门编制，除特殊情况（如国防支出、外交外事支出、救灾支出）可按使用性质编列预算外，其他各项支出均应直接编列到部门。三是规范预算支出安排顺序的原则，即在财力既定的前提下支出预算安排的一般顺序，比如财政学的基本观点“先吃饭，后建设”在实践上如何体现。还需明确哪些支出不受财力限制，比如救灾支出、战争支出等。四是预算调整与变动的内容及审批权限。五是政府规范各部门在预算编制和预算执行中的职能和地位、各级党的领导机关及人民政府、党和政府的有关部门在制定各项政策规定时怎样遵循财政预算法规等。
（二）修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。凡涉及某一部门或某一领域的支出安排原则及方式的有关内容，应一律从现行法律和规章中删除，为确保某项社会事业发展或体现国家产业政策而必须出台的财税优惠政策，可在年度预算法案中具体体现。
二、保证预算编制所需的时间
按目前规定，财政预算草案从编制到批准的时间，是从上年的10月开始到次年人代会结束（一般在4月前），最多就6个月左右，在这么短的时间内，同时也正是财政工作非常“繁忙”的季节：收入征管、财政决策的部署和编审、财政收支平衡的统筹与协调等，每一项工作都要花费大量的时间和精力，客观上很难做到编制的预算草案全面细致、科学合理。改革的思路是：
（一）从法律上将编制预算草案的时间规范为一个完整的年度，以全面考虑预算编制过程中的各个方面。
（二）为保证预算编制在较大跨度期间有序进行，可将预算编制划分为几个阶段，并明确各个阶段的工作任务。各个阶段的工作任务完成后，应有明确的机构进行审查。结合现阶段的实际情况，我们认为预算草案的编制至少应划分为四个阶段：第一阶段是对上一年度预算执行情况进行总结评价，确定下一年度预算政策乃至今后几年财政政策的总的原则和指导思想，收入预算总额及支出预算的重点和大体方向，也就是对下一年度的预算草案作一个基本定位。第二阶段是由财政部门具体编制预算草案，提交本级政府审查，并对预算草案进行修改。第三阶段是由同级政府将预算草案提交政府各部门（含所有的预算单位，下同）讨论。第四阶段是将经政府各部门讨论修改的预算草案提交本级人民代表大会讨论，直至批准。批准后的预算方案由政府颁发各部门执行。对于将给予下级政府的各项补助资金，应在第二阶段结束后通知下级政府财政部门以便同时编制预算草案。
（三）为便于与目前预算编制时间上的接轨，可提前部署编制下一年度预算的有关大政方针及具体要求，并从时间上自上而下逐年提前，最终提前上年初即对编制下一年度预算草案进行部署。
（四）为体现国家财政政策及产业政策的连续性，在编制年度预算时，应同时编制三到五年的滚动预算。滚动预算亦应报有关部门批准。年度预算法案应体现业经批准的滚动预算的政策导向。
三、改革预算科目的设置体系
现行预算科目主要按使用性质粗略划分为大类，应对现有的预算科目设置作重大的调整和改革，科目体系设计应满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。
（一）预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算，如公务员工资、耗材费、印刷费、差旅费、车辆燃油及修理费、办公楼维修费及基建项目开支等等。特别是公务员工资支出，不仅是考察一个部门（或单位）管理水平的重要指标，同时也是计算个人所得税的重要依据，非常有必要设置一个“款”级科目单独核算。对于需由本级使用但暂不能确定执行部门以及具有特殊用途的项目预算，如国防支出、救灾支出等，可按使用性质设置大类科目。
在按部门设置科目的同时，应将部门经费预算和部门管理的发展资金预算分开核算。
（二）对下级政府的补助开支，应明确补助项目、补助数额和受援对象。现有的体制补助（或体制上解）、税收返还收入、转移支付补助、政策性结算补助等科目可继续保留；对于专项拨款补助，则应进行清理，属于基数性财力补助的要归入“体制补助”科目进行补助，其他确需对下级给予专项拨款的补助，可直接列报本级财政支出，不再要求下级列报支出。
（三）体现复式预算的要求。根据建立我国复式预算体系的指导思想，在科目的设置上尽量体现复式预算的功能要求。目前中央本级一般预算分为经常性预算和建设性预算，难以满足反映财政对不同的政治经济层面的参与和保障程度。如工资性支出，在职人员的工资支出和离退休人员的工资支出在性质上是相同的，但体现的功能则不一样，前者体现的是国家管理性支出，而后者体现的是社会保障性质支出。结合中央财政提出的建立我国复式预算体系的基本思路，应尽快编制并实施复式预算。新的预算科目体系的改革，应体现这一发展趋势。
（四）预算科目设置改革完成后，将以部门为主线的预算科目体系作为法定预算科目。现阶段可将现行预算科目作为辅助科目，两套科目体系同时运作，逐步取消现行预算科目。
四、全面编制部门预算
（一）将部门预算确定为预算法案。
现行法定预算的形式，是根据收入和支出性质归类的一种收支分类表格，没有确定到部门。而部门预算年度的支出预算，是由财政部门根据人代会批准的总预算，参照部门上一个预算年度的预算、决算数据及本预算年度的变化情况等因素来分解确定的，并由财政部门下达各部门执行。按这样的方式和程序确定的部门支出预算，其执行结果与下达的预算相比，往往存在着较大的差异，并主要是在年初预算之外，又追加下达的支出预算的情况较为普遍。这种现象表明年初确定的部门预算本身欠缺合理性，同时表明现行部门预算不具备严肃性和约束力。正是部门预算存在的问题，影响到了总预算的权威性和严肃性，探究产生这一问题的根源，主要还是现行部门预算的法律约束力不够。因此强化部门预算的法律地位，增强其法律约束力，进一步完善部门预算的编制方法是较为理想的途径。具体思路是在将收支预算科目按部门设置之后，预算草案按部门编制，预算草案经批准后作为年度法定预算。同时将批准的部门预算改由政府签署命令的方式下达，增强部门预算的行政和法律约束力。
（二）完善部门预算编制方法。
1.确定合理的定员定额标准。根据公共财政理论，定员定额标准的确定，应以本级财政可用财力为基础，结合本地区成本差异情况（如运输距离、工程造价、地理气候等因素）及部门之间业务量的差异情况确定。随各方面条件的变化，定员定额标准应在不同的历史阶段作适当调整。
2.实行“零基预算”法。首先，必须具备一定的前提条件，主要包括全面、准确掌握有关部门的基本情况，确定合理的支出定额，以及先进的管理手段等。部门的基本情况，主要指部门的职责、人员数额及构成、人员工资状况、车辆及其他固定资产及使用情况等；确定合理的支出定额，是指对不同的部门设置的经费标准、与所处历史阶段相适应的经费标准；先进的管理手段，主要是指管理工具和方法，包括建立专门的数据库来记载整理各项数据，动态管理，与各部门实行微机连网等。其次，零基预算的基本作法是，根据工作任务，按照现行财务开支范围、标准，将确定纳入零基支出因素的项目，依照国家预算科目划分为人员经费与公用经费两大块。人员经费以各行政事业单位编制人数、国家规定开支标准为依据核定预算额度，并针对年度预算执行中经有关部门批准的人员变动情况，相应调整预算。公用经费的开支标准可在抽样调查的基础上根据因素属性，按“人平定额”和“事平定额”或综合两种定额交互核定。人平定额适用范围主要是办公费、水电费、公用取暖费、书报费等；事平定额适用范围主要是会议费、购置费、修缮费等。
按照这样的改革思路，可以达到以下三方面的目的：一是总预算及部门预算更加严谨。由于部门预算在最终经法定程序审查批准之前，将经过预算申请部门、财政部门和本级政府的多次审查，预算草案在编制过程中必须要细致、全面，具有较强的可操作性；同时，由于增加了部门预算的透明度，需更好地做好统筹兼顾，达到部门之间的适度“公平”。二是总预算和部门预算的法律约束力增强。由于部门预算经过法定程序批准，各部门只能依法组织执行，也就有利于总预算全面依法执行。三是有利于人大、审计部门、财政部门及社会各界对部门的预算执行情况实施严格有力的监督。
五、完善有关的配套改革措施
（一）严格预算的调整和变动。
由于目前《预算法》对涉及预算调整的内容不太符合客观情况，对需要地方各级人大常委会审查批准的预算调整项目几乎没有，但预算执行中实际上是有调整变化的，因此，我们认为只要是在批准的法定预算基础上发生的任何变化情况，都应由有权机构进行审查。具体包括：
1.为了维护预算法案权威性和严肃性，收支总额一般不再调整，当年收入超收、以前年度的净结余等原则上不得在预算执行中动用，应作为下一年度年初预算财力统筹安排支出。
2.财力及支出总额的变化。确需动用历年净结余、收入超收及上级政府新增的一般性财力补助安排当年支出的，要按照预算草案的报批程序专项报本级人大常委会批准后颁布执行。上级补助的各级专项拨款补助，由于已列作上级政府支出，不增加本级支出，可不再报批。
3.本级部门预算法案支出总额的变动，包括核减或增加支出的，应按照预算草案的报批程序专项报本级人大常委会批准后经政府颁布执行。
4.部门预算法案只涉及科目之间此增彼减，总额不发生变化的，可只报经本级财政部门批准后即可。
（二）将预算编制与预算执行相分离。
1.将财政部门和有关部门的职能分开。目前财政部门既负责预算的编制，也同时负责组织各部门预算的执行，这一机制制约了部门在组织预算执行中的积极性及相关的责任。改革的目标是预算编制由财政部门负责，预算执行可由有关部门负责，财政部门不再承担具体组织部门收支预算的执行，而需将重点转移到预算编制上，转移到对部门预算执行情况的监督上。
2.将财政部门内部各职能部门的职能分开。目前的主要问题是财政部门内部各职能部门的职责划分不清楚，预算管理部门和财务监督部门都在编制预算，甚至是以财务监督部门为主来编制部门预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。同时存在的另一种情况是，由于某一部门支出预算包含了多个支出预算科目，因此该部门的预算是由多个财务监督部门来分配并组织执行的，而彼此之间勾通了解的渠道不畅，也造成了多头增加预算的情况。改革的目标是将预算编制和组织预算执行这两项业务严格分开，分别由不同的职能部门来完成，互不交叉，预算编制部门不负责预算的组织执行，预算执行部门不负责编制预算及调整。特别是支出预算的执行应实行单一帐户制度，由财政部门直接支付。
（三）建立收入保全机制。
1.合理安排预算收入。积极稳妥的收入预算安排是收入预算得以完成的重要前提。收入预算的安排应紧密结合财政与经济的规律性，参照预算年度国民经济发展计划，根据财政收入与GDP的回归线性方程、 弹性系数等数量关系，并结合财政经济政策的变动调整等诸多因素确定，摒弃按经验简单估算的方式。
2.建立科学、完善的收入征管机制。
（1）建立对由本级税务部门征管的税收完成情况的考核机制。 这一机制应包括三个环节：一是收支预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应将税收任务正式批复到本级税务部门，以落实法定税收收入预算。二是在年度预算执行中，建立定期对税收收入完成情况的质询制度，审议和判断税收预计完成情况；三是由本级人大常委会对年度税收完成结果进行严格考核。目前中央本级财政和省（市、自治区）本级财政均应完善这一考核机制。
（2）完善由上级税务部门征管的税收完成情况的考核机制。 由于税收计划是“自上而下”分配的，而政府预算是“自下而上”编列的，地方政府在编制预算草案的，就存在着到底是以上级税务部门下达的任务数来编制本级预算，还是以本级预算批准的税收预算数下达税务部门执行的矛盾。在这种情况下，我们认为应从三个方面建立考核机制：一是上级税务部门应科学合理地分配税收任务。税收任务不但要考虑经济发展及税源情况，更重要的是参考下级部门的年度收入预算，包括各地区地方税收数额、构成等。二是地方财政部门应做好有关衔接工作，包括及时向上级税务部门提供下一年度税收预算草案及有关情况，争取做到分配的税收计划与最终批准的预算相一致。三是应通过健全制度，规范税务部门为下级政府组织税收、执行预算的责任。
现行税收计划由上级税务部门下达的作法，与《预算法》“一级政府、一级预算”的有关规定不相适应，地方财政特别是市、县财政在预算编制、组织预算执行过程中面临尖锐的矛盾和巨大的压力。随财税改革及税务机构设置、税收征管体制等多项改革的进一步深化，在彻底分税或分率共享的基础上，税收计划应改由本级政府确定，经本级人代会批准后作为法定预算，并由同级政府下达税务部门执行。
（3）健全非税收入征管机制。 一是明确财政部门为非税收入征管机构，并通过内部职能调整或增设机构开展此项工作。二是完善非税收入的政策制度研究，拓宽非税收入的征管范围。
3.避免财税政策变化对预算执行的影响。年度预算法案经批准后，在具体组织实施过程中，若因宏观经济形势恶化，出现预算收入不能完成，导致预算可用财力短缺，这种情况是难以控制和避免的。但事实上，往往是财税政策的变化对预算执行产生的冲击更为频繁和直接，损伤了预算的严肃性。为了避免或减小财税政策变化对预算执行的影响，我们认为应从两个方面着手。
（1）原则上不出台对当年预算执行有影响的减收增支政策， 即使非要出台，也应从下一年度开始执行。同时必须立足于具有高度连续性的中长期财政计划，编制某一年度预算草案，从而控制政策的“临时”变化。
（2）要考虑下级财政的承受能力。按现行分级财政体制， 地方可用财力更多地受制于上级而不能完全自主的情况下，因政策调整而对下级财政造成减收增支的，需全面考虑下级财政的承受能力，具体可从三个方面考虑：一是将政策实施范围尽量限定在本级政府和部门之内，确需下级政府比照执行的，由下级政府制定具体规定。二是在政策出台之前，先征求下级政府意见，尽量在下级政府财力许可的范围内制定政策。三是对于必须出台而下级财政又无力承受的政策，上级财政应给予必要的财力补偿。
（四）集中财政资金的管辖权。
目前财政性资金包括预算内、预算外、政府性基金三块，每一块资金的用途也是多方面的，有人员经费、办公经费、也有发展经费，而真正由政府统筹的资金仅是预算内的一块，我省1998年这一块只占到财政性资金总额的51.14%，这部分资金安排得再科学合理， 仍然不能完全反映整个财政资金安排的科学合理，因此必须将各项财政资金实行由政府统筹管理，全方位综合协调，合理编制预算。
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