中国城市化模式的选择问题研究，本文主要内容关键词为：中国论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1002-462X(2003)01-0090-05
我国正在经历由计划经济制度到市场经济制度的重大历史转变。在这个转变中必然会出现不同制度（计划经济和市场经济）下发展战略的差异，并对经济发展阶段和相应的城市化道路的模式产生深远影响。本文试图对中国城镇化道路的模式进行历史回顾和比较，并对未来发展模式的选择提出建议。
一、中国城镇化发展模式的简要回顾
以1949年建国为标志，中国进入一个新的发展时期。随着国民经济的恢复，中国开始制定第一个五年计划并提出了党在过渡时期的总路线(1952)，即在一个相当长的时期内，逐步实现国家的工业化，并逐步实现国家对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造（“一化三改造”）。这时目标简单明确，就是实现国家的工业化，在制度上建立公有制和计划经济体制，还没有明确规划出相应的城市化发展目标和步骤。但实际情况却是，“一五”时期经济社会发展的实际进程要快得多，城镇发展也同样如此。到1957年，城市数量由1949年的134个上升到1957年的176个，其中1952年国内设立的城市就已经达到160个，城镇人口则由1949年的5765万增加到1957年的9949万，城市化水平也由1949年的10.6%提高到1957年的15.4%[1](P103)。
但是随着社会主义改造的完善，党的领导人认为社会主义国家可以实现更快的发展速度。于是，便于1958年发动了“大跃进”，提出了“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”的号召。仅1958年至1960年城镇人口就增加到了13073万人，到1961年城市数目也增加到208个。然而，随着“大跃进”恶果的显现和国民经济的大调整，城市和城镇人口开始压缩，到1963年6月，全国职工减少1887万，至1965年全国城市数压缩为168个，比1957年还少8个，建制镇也减少近一半，人口流动也由自由迁移转为严格的户籍管理。在随后“文化大革命”期间，城市化更是处于停滞状态，在长达12年的时间里，城市数量增加到193个，城镇人口增长基本属于自然增长，多数年份城镇人口增长率甚至低于全国人口增长率，城市化率一直保持18%的水平[1](P200)。
显然，这一阶段城市化并没有明确目标和科学依据，它与把经济发展目标简单化为工业化、把行政命令作为实现经济发展目标的主要手段密切相连。这样，才有“大跃进”的大起大落。进入20世纪70年代以后，不仅因为农业发展滞后没有为城市化提供必要的剩余农产品而使城市化进程停滞；更重要的是，在于计划经济对城市化的否定。从根本上说，现代城市的关键是体现在“市”上，抹杀市场经济存在的计划经济制度，显然也就抹杀了城市化的发展。
1978年的中国农村改革，极大地提高了农业生产效率，使从农村释放出大量剩余劳动力。按照城市化发展的一般规律，在农村“推力”和城市“拉力”的双重作用下，劳动力会向城市聚集。但因城市经济体制改革滞后于农村改革和存在城乡分割的户籍制度，使从农业中流出来的劳动力就地工业化，由此带动了乡镇企业的发展。到1984年，以城市为中心的改革全面推开。此后，为了适应以城市为中心的改革与经济社会发展的要求，国家颁布了新的设镇规定和设市标准，促动了小城镇和城市数量的迅速增加。至今建制镇达到19000多个，按照“五普”的数字，城市化率达到36%。与此同时，城市本身的功能和基础建设水平也得到了迅速提高；城市作为区域性政治、经济、文化中心的作用也开始得到充分体现，城市化水平2001年达到75%以上。在城市GDP中第三产业增长最快，年均增幅达到19.3%，2001年超过30%，许多大城市三产超过二产，达到50%左右。城市GDP比重的迅速扩大和城市第三产业的迅速发展，表明城市市场集聚力的提高和辐射能力的增强。
我们知道，经济发展的一个重要标志就是农村人口向城市转移和农业劳动力向非农业转移，城市化某种意义上说就是市场化。中国改革开放可以概括出诸多特征，但一开始就是一个市场化过程。市场化和市场经济为经济发展和城市化奠定了制度基础[2]。但因中国经济改革模式的渐进性，也决定了城市化过程和模式渐进性的特征。
首先，早在1980年，国家建设委员会就提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1989年12月颁布的《中华人民共和国城市规划法》将城市化方针修改为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。因此，这一阶段采取的是限制大城市规模、发展中小城市和小城镇的发展模式。仅“八五”期间，中等城市就由117个发展到192个，增长52%；小城市由291个发展到373个，增长34%；大城市和特大城市则由59个发展到75个，增长29%，2001年全国地县级市达到658个。而小城镇伴随乡镇企业的涌起则获得了成倍的增长，在一些沿海地区，乡镇企业由点到线到面的成片发展，促动了小城镇的高速成长。
其次，与城市化道路模式相适应，为了限制大城市和特大城市的发展规模，在农村人口向城镇的转移与农业劳动力向非农业的转移方面，在处理这两个转化关系时，限制农村人口向大城市流动，采取了“离土不离乡”的政策。所以，中国城市化率的提高，主要是中小城市、尤其是小城镇吸纳了农村人口，而且这主要还是以将原乡政府所在地或集市村改为建制镇的“翻牌”形式实现的[3]。如果城市化率中的城市人口不包括农业人口，仅以城市非农业人口计算的话，城市化率还要更低一些。
最后，由于事实上采取了不平衡发展战略，也导致了不同地区城市化过程中发展不平衡加剧。其实，就市场经济而言，城市的兴起本身就是以其特殊地理位置和经济基础或者是资源优势作为条件的，因此，东部沿海地区本身就有城市化快速发展的优势。又因改革开放率先在东部沿海地区，致使东中西部城市化水平的差距有进一步拉大之势。尽管城市数量因为人口密度不同，并不能完全反映实际发展的差异，但城市构成和城市本身的发展水平和功能大小，则能在一定程度是可以反映出差距来。
总之，从改革开放以来的城市化过程可以看出，明显带有制度转型的特点。城市化既有市场作用的成分，又有政府主导的色彩，尤其是在审批和城市规划的限制上，政府主导行为表现得非常明显。
二、中国城市化水平和城市化道路的模式选择
对城市化水平的衡量通常是以城市人口占总人口的比重为指标，如世界银行在评价城市化水平时就认为：城市人口占总人口比重低于30%为低水平城市化，是早期阶段；达到30%～70%为中等水平城市化，称为中期阶段；高于70%为高度城市化，属于成熟期阶段。目前，发达国家城市化水平已达80%左右，世界平均水平接近50%，发展中国家平均水平为42%，而我国目前的城市化水平仅为36%。按此评价，我国城市化水平正处于由低水平向中等水平的过渡时期。
其实，我国城市化水平到底有多高，因统计口径不同和制度因素，意见常常相左。一种指标是指城市人口并且是非农业人口占总人口的比重。如果以此口径来测算，我国城市化水平会更低。但若以只要居住在城市且有比较稳定职业就算城市人口的话，则一些已长期居住在城市打工的“农民”和目前一些大城市市郊结合地带并主要从事非农业经济活动的农村人口，也应计入城市人口，则城市化水平会更高。如果以此口径再把小城镇非农业人口计入，中国的城镇化或许就已经达到了发展中国家的平均水平。中国正处于由低水平城市化向中等水平城市化转化的历史时期，是勿庸质疑的。也正因为如此，走什么样的城市化道路，其模式的选择将影响到中国未来的经济社会发展走向。
中国城市化道路应选择什么样的模式，存在两种截然相反的观点：一是主张继续坚持控制大城市，积极推动中小城市和小城镇发展的模式，另一种是主张走以大城市带动建立合理的城市结构体系的发展模式。其实，这两种意见来自两个思路，一个强调中国特色，一个强调一般规律。与此相关的是，在研究城市化时，多用城镇化替化城市化的概念，用城乡一体化代替因城市化而消除城乡差别的概念。城市化是以城市为主体甚至是大城市为主体吸引人口和集聚生产要素，而城镇化和城乡一体化，似乎强调主要通过发展中小城市和小城镇来缩小和消除城乡差别。严格来说，城市化和城镇化是有区别的，它们分别代表着城市化的两个不同阶段，即乡村城镇化和城镇城市化（城镇自身的发展和素质的提高）。以城镇化替代城市化，实际上是把城市化的两个不同发展阶段混为一体。我们认为，中国选择什么样的城市化模式，要建立在客观分析的基础上，要借鉴发达国家走过的道路。
发达国家城市化道路的模式是走了一条以大城市为主导的发展模式。在城市化高速发展时期，英国在1801-1851年，伦敦等十大城市居住人口占总人口比重由16%增长到23%；美国在1870-1940年，以大城市为中心的大都市区由169个增加到318个，人口由8485万增加到16934万，增长97.3%，占全国总人口的比重由56.1%上升到74.8%，其中，18个巨大都市区的人口就占大城市区总人口的45.6%，占全国总人口的34.7%。20世纪70年代初，美国制造业和第三产业就业人数的3/4集聚在大都市区；日本从明治维新以来，人口就开始了向城市快速集中，到1980年，城市人口的70%集中在三大城市圈（东京、名古屋、大阪），只占国土面积10.4%的三大城市圈在1970年就集中了全国人口的43.5%。从世界来看，1920-1990年间，全世界100万人口以上的城市，占城市总人口的比重由18.8%上升到40.6%[3]。2001年，联合国有关机构分析，在过去40年内，世界人口翻了一番，城市人口增加5倍，且还在以几何速度高速增长。随着人口的增长，为了跟上城市化的步伐，在未来40年内，全世界需要建设1000座300万居民的新城市——几乎和现有城市数量相当[4]。
发达国家乃至整个世界城市化的道路，都是以大城市为主导的城市化模式，表明有其客观性。大城市所以成为一个地区经济、政治、文化和创新中心，是因为它具有强大的集聚效应、扩散效应和辐射效应；一些城市所以发展为大城市乃至超大城市，是因为这些城市因其地理位置等使其发展本身具有规模经济性质。从我国情况看，目前GDP的75%以上、国家税收的80%、第三产业增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上集中在城市，事实也表明小城镇不足以承担城市化和消除城乡差别的任务。从一国的资源利用效率来看，大城市和城市还可以更节约土地资源，据有人测算，我国20万人口以下的小城市人均占地是200万人口以上大城市的2倍，建制镇人均占地则是后者的3倍。不仅如此，随着收入水平的提高，人们对医疗卫生、文化教育、娱乐休闲以及公共物品的需求具有加速增长的趋势，只有城市和大城市才能提供这些优质服务，并发挥出公共物品的规模经济效益来。事实上，城市化并非一些人所理解的城乡一体化，而是城市取代乡村，容纳社会主要人口，成为财富创造的源泉和主体，成为人们享受的载体。城市化水平表明了一个社会的物质文明和精神文明程度。城市化体现了人们追求生活质量的需求，有需求就必然创造供给，这是一个不可抗拒的客观发展规律。
尽管中国的发展有其特殊性，但也不能抗拒城市化的一般规律，尤其是中国人多地少，更应该走资源节约型的城市化发展模式。因此，从总体上说，中国的城市化道路仍然应该选择以大城市为主导的城市化模式，而且已经到了必须尽快改变过去以主要发展小城镇的城市化方针的时刻。其实，从整体上说，改革开放以来以中小城市和小城镇为主导的城市化发展模式，从体制转化和改革、稳定、发展的角度讲，都是一种不得已的选择。20世纪80年代城市发展带有明显恢复和还历史欠债的性质，即长期以来的城市基础设施不足和由于上山下乡、支边等人口的返城，促使了城市人口的增加。所以，80年代改革发展的重点和动力主要是农村和乡镇企业，就城市而言也主要是中小城市发展比较快。客观地说，这种模式对刚刚获得喘息的城市所面临的压力和改变城市结构不合理状况起到了缓冲作用。进入90年代尤其是中后期以来，中国经济发生了转型即由卖方市场转化为买方市场，经济增长方式和经济结构处于重大调整时期，经济增长真正进入了以城市为中心的时代。伴随这种转化，经济也步入了需求不足的时期。可以看出，正是80年代农村经济体制的成功改革和经济快速发展，为城市快速发展提供了必要的农业剩余产品。然而，进入90年代中后期宏观经济很快进入需求不足的状态，原因固然很多，但城市化模式的选择或许是一个重要方面。控制大城市、依靠中小城市与小城镇发展来带动城市化的发展模式，限制了农业剩余人口向城市的流动，必然导致以城市居民为主体需求的缓慢增长，这会进一步拉大城乡收入的差别。如此看来，如同整个体制转换到了关键时期一样，城市化道路模式也到了必须顺势转换的关键时刻。
三、确立以发展大城市为主导的城市化模式
以大城市发展为主导带动城市化，既是城市化本身和土地资源有限等国情限制的要求，也是实现经济持续快速发展的客观要求。
首先，与此前的城镇化模式不同，以特大城市或大城市为主导推进城市化，是通过其辐射力带动中小城市的发展，而不是通过发展星罗棋布的中小城市和小城镇来实现所谓的城乡一体化。它是以大城市（包括特大城市）为核心形式一个区域的城市群落，以此带动某一区域的经济发展，并形成区域经济的合理分工、贸易与竞争态势，同时完成农村人口向城市的转移与农业劳动力向非农业产业的转移。其实，在中国最具活力的地区，事实上就是走的这种模式并在继续扩展，譬如，以上海为中心的长江三角洲、以广州为中心的珠江三角洲、以京津为中心的环渤海经济圈等城市群落的形成。以此看来，作为拥有13亿人口的大国，大城市和城市的数量不是多了，而是少了。另一方面，我国城市等级规模体系结构也很不合理，按照德国地理学家克里斯特创立的中心地理论，城市等级规模体系中特大、大、中、小城市的合理比例是1:3:9:23。我国1999年比例是1:1.3:5.5:10，东部为1:1.4:5:9，中部为1:1.8:6.5:11.3，西部为1:0.3:5:11[5]。可以看出，大城市数量在城市等级规模体系中是最不合理的。这表明了大城市和城市的数量还极具发展潜力，而且随着经济发展还会出现更多特大城市，并连带带动大、中、小城市以更快的速度增长，形成一种立体化的发展。
其次，以大城市为主导实现城市化，还可以创造出不断扩大的总需求。要实现经济持续发展，必须以不断增长的内需为动力。限制大城市和城市发展，其实也就限制了总需求增长。在我国，城市GDP占75%以上，城市非农业人口（城市人口）的人均收入2001年为6859.6元，城镇居民储蓄存款余额占社会总量的80%；而近70%的农村人口人均收入2001年为2366.4元，储蓄存款余额占社会总量的20%。调查显示，城乡生活水平的差距近10年，这从一个侧面表明，内需主要来自城市。2001年城镇居民恩格尔系数为37.9%[6]，城市人口数量增长相对缓慢和恩格尔系数降低，导致对农产品需求不足和价格持续低迷，农民收入增长速度降低；而农民要想提高收入，又只能通过提高产量，则又进一步使农产品过剩，价格下降，农民收入和农村经济陷入低水平循环。因此，总消费需求增长乏力，与限制大城市扩展的城市化道路模式存在相关关系。
再次，以大城市为主导实现城市化，也是建立市场经济体制的客观要求。社会经济发展过程或者说现代化过程，表现为工业化（产业化）、城市化、市场化的统一。从根本上说，工业化和城市化其实就是市场化过程。我国的产值结构表现为二三一，就业结构是一二三，城镇人口与农村人口结构是3.5:6.5，这反映出我国还处于工业化过程之中，也反映出这三方面转化的不协调性。城市是工业和第三产业的集聚地，城市化过程就是包括人力资源在内的资源或要素的流动与重新配置的过程。上述不合理的结构，其实是违背市场机制调节资源配置的一种表现。放开对大城市人口和规模限制，可以加速结构调整和合理化，有利于要素市场的形成，有利于市场经济制度的最终确立。(1)市场会自动调节一个城市的适度规模，放开对城市的管制不会使大城市过度膨胀。城市规模扩展是因为存在规模经济，当一个城市因规模过大导致成本上升和人口流入成本过高时，就会自动阻止人口的流入甚至出现倒流。(2)市场经济条件下，应该由政府建设和管理城市转为经营城市。城市发展动力来自于其集聚力和由此产生的经济效益，城市基础设施和公共物品都可以全部或部分地通过私人投资实现。(3)放开农村人口流动的限制，还可以带动农村土地制度和经营方式的改变。现行土地集体所有制和按人口平均分配土地以及相应的家庭联产承包责任制，本质上还是小农生产方式。人口增长降低了人均耕地面积，又因城乡分割的户籍制度，客观造成了农民对土地的人身依附关系，阻碍了农业现代化进程。放开限制还可以乘势对土地所有制进行改革，最终促使农业的现代化实现整个经济持续快速发展。
最后，以大城市带动城市化的模式，有利于政府职能和行为方式的转变，实现行政现代化。以大城市带动城市化和人口流动虽以市场机制为基础，但政府也发挥重要作用。(1)政府在规划上起着主导作用。城市发展必须要有规划，这是城市化中政府的重要职能，是市场所不能替代的。这主要体现在：如何规划和发展城市、在城市建设中如何体现人性、如何处理城市与环境的关系以及如何规划城市的发展空间、城市的人口密度、城市功能区的分布等等。(2)政府的职能主要是提供服务。政府服务不仅体现在提供公共物品上，还体现在创造安全、宽松、和谐、互助、自由、民主的社会氛围上。(3)政府要将管理城市和经营城市相统一。管理城市不能依靠歧视性政策来确立、维护其规模和形象，可以通过经济的、市场的手段来提高进入成本；城市建设和环境改善，不是也不应该是通过行政隶属变更实现空间的扩展，而应是通过经营，以其良好的投资环境和服务吸引资本和人才。
总而言之，尽管城市面临着下岗失业与农村过剩人口转移的双重压力，但按照托达罗人口转移模式，这是发展中国家面临的普遍问题。这说明城市化将是一个长期、激荡、竞争的过程。现在，我国已进入城市化的快速发展期，城市化已经势不可挡。必须切实面对这个现实，选择以大城市为主导的城市化模式。
收稿日期：2002-10-20
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