我国国有企业改革与发展的现实选择，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,现实论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20年来，我国国有企业经过多方面的改革探索，其经营机制发生了很大变化，并在国民经济中发挥着重要作用。但也应当看到，国有企业市场化改造依然步履维艰，难以适应社会主义市场经济的发展要求。这种情况的存在，一是与改革思路和改革的把握有关，二是与改革的不彻底、不全面相关。可以说，调整改革思路，从国有经济整体来考虑问题，保证改革的彻底性和合理性，把改革进行到底，已成为现阶段推进我国国有企业改革与发展的现实选择。本文拟就这种选择作一初步分析。
一、从我国国民经济发展的全局和社会主义市场经济的发展要求出发，对国有经济进行战略性调整
1、搞好国有经济的功能定位。 国有经济的存在有其必要性和必然性。在市场经济条件下，国有经济主要应当有四大功能。一是稳定功能。包括有限度地调节经济运行，最大限度地避免经济增长的大起大落；通过国家适时的资金投入，增加就业机会，缓解就业矛盾，稳定社会局势。二是引导功能。国有企业作为政府实施经济政策和经济发展战略目标的重要工具，具有重要的政策引导和产业引导作用，包括资金投向的引导和新的经济增长点的培育等。三是支撑功能。国有经济要着眼于宏观经济发展的大局，在交通、能源、通信等基础产业和基础设施建设方面，为整个社会经济的发展提供有力的支撑和保证。四是调控功能。国家通过分布在重要行业和关键领域如交通、能源、金融等的国有经济，直接、迅速、有效地贯彻政府意图，可直接调节和影响社会生产，对整个经济进行控制。
2、搞好国有经济的规模定位。国有经济规模的确定， 一是要依据社会主义市场经济的发展要求，使之能对国民经济的发展起主导作用。具体说，要保证国有企业在某些市场占有相当的份额，拥有强大的市场影响力，使之能够更好地贯彻国家的产业政策，确保社会主义市场经济的健康发展。二是要确保国有经济对微观经济和整个国民经济的发展能够真正起到稳定引导、支撑和调控作用。从以上两个方面和国际经验看，我国国有经济规模的恰当比例，应当在20%—30%之间。当然，这里面也有一个合理运作和适时调整的问题。
3、搞好国有经济的目标定位。与民营企业等其他经济形式不同， 国有经济具有双重目标，既有经营目标又有社会目标。并且，根据国有企业的功能定位，其主要目标是社会目标。我国国有经济的社会目标主要有五个方面：一是促使国民经济持续增长，为社会经济的发展提供条件，确保国民经济的稳定、持续增长。这是由国有企业的社会职能所决定的。在这里，国有企业是作为国家调节经济的一种必要手段而存在的。二是促使劳动力充分就业。就业问题既是一个重大的经济问题，也是一个涉及全局的社会问题。虽然国有企业不能对社会的失业和就业问题起决定性的作用，但它通过经济结构的调整和资源的合理配置可以在就业方面发挥重要作用。三是促使国家综合经济实力的增强。一个国家综合经济实力的提高，主要表现在经济总量大、科技实力和创新能力强、产业素质高等方面。这其中，最为重要的是科技实力和创新能力的增强。国有企业作为担负国家使命的经济组织，理应成为国家科技实力和创新能力的代表和象征，在提高我国科技实力和创新能力方面有所作为，发挥其它经济形式所不能发挥的作用。四是促进社会公平，调节社会成员收入和财富的分配。国有经济通过资源流动的市场机制，通过劳动力就业的社会调剂，通过国民经济的稳定增长，通过以公益事业为目标的非营利企业的兴办，可以在一定程度上稳定社会成员的收入差距，调节社会成员之间的收入，促进社会公平。五是促使社会资源合理配置。在市场经济条件下，市场对社会资源的配置起着主要的、基础性的作用。但这并不是说市场是万能的。事实上，市场本身也有其内在的弱点和缺陷。这就需要政府作必要的调节和干预。这种干预的重要手段之一就是国家通过所掌握的物质条件即通过国有企业来进行和实现的，这里包括国有银行、国有物资储备系统等。可以说，国有企业在合理配置资源方面能够发挥重要作用。此外，国有经济还有保障国家安全，促进社会稳定等目标。
4、搞好国有经济的战略性调整。 即要通过国有经济的战略定位从宏观方面对国有经济进行战略性调整。国有经济战略性调整总的原则和要求是，要通过国有资本的流动和重组，缩小国有经济的范围，解决国有经济布局过散、战线过长的状况，改善国有资本的配置结构和国有企业的组织结构，集中力量加强国家必保的行业和企业，使国有资本从分散的中小企业向大型和特大型企业集团集中，从低效的劣势企业向高效的优势企业集中，从一般的竞争性领域向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。这就是说，要通过国有经济介入的行业和企业的调整和减少，达到收缩战线，集中力量，强化重点，提高效益，增强竞争力和经济活力，优化国有经济布局和结构的目的。
根据以上原则和要求，对国有经济的调整，主要应当分三类进行：第一类是公益性、垄断性的国有企业。这类企业具有特殊的性质，它需要由国家兴办，并由国家独资经营。公益性企业是一些特殊企业，它主要指与人民生活密切相关的城市供水、供电、供气、公共交通等。这类企业的主要任务是，保证社会供给，保障人民生活，保持社会稳定。因此，这类企业必须有国家独资经营，其产品价格或服务收费，需要由政府控制。当然，对这些企业的经营管理办法，必须进行相应的变革，以利于促使企业重视经营、强化管理，最大限度地减少经营亏损。垄断性企业，也是一些特殊企业，它主要指有关国家安全的军工企业，有关国家预算收入的烟草企业和有关金融风险的货币印制企业。根据这些企业的特殊性，它也必须由国家兴办并由国家独资经营。第二类是基础性、先导性的国有企业，包括能源、交通、邮政、电讯、航空，重要原材料中的骨干企业；重要设备制造企业和重要高新技术企业等。这类企业具有稳定和支撑整个国民经济发展的作用。因此必须由国家独资经营或者由国家控股经营，而不能完全由市场自发调节。其中那些属于先导性的、重要的高新技术企业，因为一次性投资或总投资额较大，回收时间较长，风险较大，也必须由国家投资或控股。这样做，一方面是由国有企业本身的功能决定的，另一方面也是提高我国科技实力和水平所要求的。第三类是竞争性、盈利性企业。包括一般性的轻工、纺织、机械、建材、冶金、化工、电子等企业。这类企业作为竞争性企业具有明显的市场竞争特点，对国民经济的影响程度相对较低，远远不及基础性企业那么高。因此，这类企业有的应当适时退出，有的应当改为混合所有制，实行合资合营，国家只需要保持参股地位。
二、围绕制度创新和建立现代企业制度的要求，对原有国有企业进行彻底的市场化改造
所谓制度创新，就是对国有企业进行公司制改造，建立起现代企业制度。从现实看，这种改革的任务是极其艰巨的，涉及的问题主要有以下五点：
1、明确国有资本的所有权代表。 “产权明晰”是现代公司制度的基本特征之一，即企业要有明确的投资主体和所有权主体，要有专门的所有者代表机构来管理国有资本。从我国来看，国有资本代表机构的设置，必须坚持三条原则：一是要坚持国有资本管理的统一性原则，即国有资本作为一个整体不宜分开管理；二是要坚持国有资本管理“政资分开”的原则；三是要坚持社会经济管理和国有企业产权管理要清晰的规则。
根据我国的情况和上述原则，现阶段我国可行的选择是，明确各级政府为我国国有资本的所有者代表，并在各级政府内设立国有企业产权管理机构——国有资产管理委员会，国有资产管理委员会的组成、性质、职能、运作方式和要求等，参照吴敬琏等同志的设计和看法，可以限定这样六条；（1）国资委实行委员制，其委员由同级政府委任， 其决策由委员投票作出。它属于“国有经济的董事会”，而不是政府的一般办事机构或经济部门的联席办公会议。（2）通过法律设立， 国资委的工作受同级人民代表大会监督，定期向人大报告工作和资本经营情况。（3）国资委的基本职能是，对国有资本进行全过程管理， 包括提名或决定董事人选；考核国有企业的运营绩效；审核批准其控股或参股的国有企业出售股权、增资扩股；审计和批准所属企业的财务决算和利润分配方案。（4）国资委下设精干、高效的办事机构， 为委员会决策作必要的调查研究和相关方案的准备工作，并承担有关决策的执行任务。（5）国资委不能介入企业的经营决策，也不能介入产业政策、 行业政策等的制定和实施工作。在没有特殊规定的情况下，国资委独资、控股、参股的企业，都要公开其经营和财务信息。（6 ）国资委对持股企业超过法定权限的股权转让、增资扩股、收购等作出重大决策，必须报同级政府或人大批准。国资委在批准企业利润分配方案时，应征得财政部门的同意。
2、合理选择企业的改制形式。 国有企业可供选择的改制形式主要有三种：一是股份有限公司，二是多元投资主体的有限责任公司，三是国有独资公司。从我国国有企业改革的特点要求和现代企业制度的内在特征看，国有企业公司制改革应当更多地选择多元股东持股的股份公司。因为一是它有利于形成各个所有者之间的制衡关系；二是有利于依靠股东利益对政府行为进行制衡，实现真正意义上的政企分开；三是有利于企业多渠道筹集资金；四是有利于促进公司的规范化运作。但是，从现实看，许多国有企业在改制过程中，选择的是国有独资公司形式。这使得企业改制在很大程度上失去制度创新的意义，难以达到预期的效果和目的。因为国有独资公司在与政府的关系、融资渠道、公司治理结构等方面，与传统意义上的国有企业大同小异，没有实质性区别。解决这个问题，关键是要塑造多元化的投资主体，让投资主体向独资公司参股。根据我国的实际，借鉴国外的经验，现阶段我国投资主体多元化可供考虑的途径，主要有五个方面：一是通过职工持股会参股；二是引入外商投资；三是部分债权转为股权；四是股票上市；五是引入国内法人投资。可以通过这些途径和形式，将具备条件的全资企业依法改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司。从根本上说，要真正推动投资主体的多元化，还需要有市场化的金融体制和完善的资本市场相配合。
3、建立规范的公司治理结构。规范公司治理结构的要旨是， 明确划分股东、董事会和经理人员的权力、责任和利益，从而形成三者之间的制衡关系。它是公司制企业按市场经济规则进行运营的重要保证。可以说，建立规范的公司治理结构是建立现代企业制度的核心。
搞好改制企业的规范化运作，必须依照《公司法》对现有公司的治理结构进行改造和完善，真正建立起规范的法人治理结构。主要应把握两点：一是要建立和完善公司的权力机构、监督机构和执行机构。对股份有限公司和多元股东持股的有限责任公司来说，要建立健全股东会、董事会、经理层、监事会。对国有独资的有限责任公司来说，要建立健全董事会、经理层，并由政府授权部门派入监事会。股东会、董事会、监事会、经理层的产生程序和人员构成，成员任免以及权责划分等，要依据《公司法》和《国有企业财产监督管理条例》等有关法律法规进行。二是要创造条件把董事长与总经理分开，使之解决“内部人控制”问题。从国际惯例看，大多数国家的董事长与总经理也是分开的，德国还专门规定二者不得相互兼任。从公司治理结构的要求看，二者也必须分开。对股份制企业来说，股东的所有权与董事、经理人员的控制权只有分开，才能在公司内部形成制衡机制，进而才能使股东会——董事会——经理层这一多重代理制度趋于完善。同时，企业的党组织、工会和职工可以选派代表，根据公司的章程，通过法定程序进入治理机构。通过党政工领导干部交叉任职的形式，发挥各方面的职能和作用，使之形成规范的公司治理结构。
4、搞好企业社会职能的分离和富余人员的分流。 对企业办社会职能机构的分离，需要从现实出发，从多方面采取措施。具体可以采取三种形式：一是企业所在地政府有承受能力的，可“一步到位”成建制地移交给地方，与企业彻底脱钩；二是企业所在地政府承受不了的，可先将资产、人员和管理权划归地方，所需经费可以以企业原有的实际开支为基数，确定一定时间按逐年递减的方式由企业支付；三是在移交给地方之前，可以采取过渡性措施，如先实行定额补给，而后实行自负盈亏，由企业收取固定资产占用费。对企业一些后勤生活服务单位，也可以实行上述办法进行剥离。
企业富余人员的分流，应当通过多渠道、多形式分流和企业与社会联手的办法来解决。一是实行开发性分流，开发新的生产项目；二是实行调剂性分流，在相关企业间进行调剂；三是实行新建性分流，让新建企业多吸收改制企业的富余人员；四是实行政策性分流，鼓励职工自谋职业；五是实行保障性分流，对特殊职工提前退养；六是实行用工结构调整性分流，通过减少临时工、农民工的办法来安置部分分流职工；七是实行市场性分流，将部分富余人员直接推向劳动力市场。从长远看，根本的解决办法是加快劳动力市场建设，加快社会保障制度建设，把改制企业的富余人员直接推向市场，由社会保障机构提供失业救济和培训，使之通过市场获得再就业机会。
三、按照市场经济的要求，对政府进行重新定位，把改革推进到政府，加快政府职能和运作方式的转变
社会主义市场经济体制的建立和企业改革的推进，已经在新的层次上提出了政府改革这一关键问题，提出了政府与企业关系的重新定位问题。也就是说，企业改革在客观上要求政府改革与之同步进行，要求政府职能转变有突破性进展。
从总体上说，政府改革包括职能转变、职能定位和机构取舍等方面，其改革思路应当根据社会主义市场经济条件下公司制企业的运作要求和发展规律来考虑。从这一角度看，市场经济条件下政府对经济的管理主要体现在两条：一是制定经济发展的总体规划，包括产业规划、行业规划等，运用各种经济政策，包括财政政策、货币政策、收入分配政策和外贸政策等，调节国民经济的运行；二是运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对经济活动进行规范，并加以监督，保证公平竞争。政府职能转变和机构设置，必须根据这个精神，按照精简、统一、效能的原则进行，把政府的经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产的监管职能与经营职能分开，进而从制度上规范政府与企业的行为关系，彻底改变宏观管理的微观化和国有资产多头管理的状态。对此，结合机构改革和调整，可以把一部分政府职能集中到综合管理部门，或向行业协会转移；也可以把一部分政府职能转移给企业、市场和其他中介组织，使政府的改革能够真正到位，为企业改革创造良好的系统环境，把整个改革进行到底。
收稿日期：1999—06—22
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