公路养护管理中存在的问题与改革措施
□ 四川南充 张文明
近年来，四川公路建设发展迅猛，对公路养护提出了更高要求。但现有养护单位体制机制存在诸多问题，致使养护水平、标准化养护、机械化养护、应急救援还不能适应公路养护改革发展的需要。2011年3月23日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布，明确了事业单位分类改革的整体思路框架和改革的时间表，事业单位体制改革迫在眉捷。本文就目前公路养护工作中存在的几个问题进行思考。
一、目前公路养护管理存在的突出问题
1.人员编制雍肿，劳动效率低下。目前，公路养护单位现有人员80%是过去的职工轮换和企业调入，存在人员雍肿，数量庞大，养路与养人费用矛盾突出的问题。①现有人员文化水平普遍较低，专业技能不高，“等靠要”思想根深蒂固，缺乏积极进取精神。②人员业务培训未跟上，基层养护停留在体力劳动加简单机械操作的层面。③待遇不高，留不住人，专业技术人员流入不畅，队伍老龄化，团队整体技术力量不足，达不到养护工作要求。④分散养护作业，人员和机械的投入严重不足。
降水量是衡量一个地区降水多少的数据，指从天空降落到地面上的液态或固态（经融化后）水，未经蒸发、渗透、流失而在水平面上积聚的深度［5］。降水观测是研究流域或地区水文循环系统的动态输入项目，是水资源最重要的基础资料之一，对于工农业生产、水利开发、江河防洪和工程管理等具有深远的意义。
2.机械化养护水平不高。公路养护畅安舒美的目标，对机械化养护提出了更高要求，而现有机械化养护水平与现实需要还存在较大差距。①养护模式老化，专业队伍不健全。目前基层养护班组仍实行平均分配的分散作业，采用简单的机械加人力的方式完成保洁修补工作，养护成本较高，离养护标准化差距大。②重建轻养，养护机械配置不足。因资金投入不足，先进的、大型的专业养护机械配置不完善。③专业施工机构管理与操作人员较少。部分养护单位缺乏专业施工管理机构，机械操作人员不足，平时不注重人员的教育培训，造成机械化养护技术经验积累很不足，甚至部分机械闲置，机械设备利用率低。
结合目标性质进行分析，可以看出，中央指标完成情况的提高与“约束性”指标的设立和执行密切相关。从“十一五”到“十二五”，中央指标数上升，地方指标数下降(见下页表2)，其中，中央约束性指标数大幅增加，从213项提升到457项，增幅达114.6%，而地方指标多以预期性指标存在。这反映出中央政府在制定五年规划的目标时，加强了对各地的统一部署，并以刚性的方式要求地方政府执行与落实；地方政府响应中央的号召，缩小了规划目标制定的自主度，并重视与推行中央的约束性目标。因此，在央地共同的努力下，在“十二五”后期，中央指标的完成情况提高速度较快，完成率达到较高水平。
1.管养分离，事企分开。根据中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见，加快管养分离、政企分开步伐，稳步推进公路养护市场化。合理分配管养人员、设备、资金，在推行养护生产企业化管理的基础上，进一步明晰管养责任，实行养护任务按预算定额拨付资金费用的方式，加强管理层的检查考核验收。加大投入，政策倾斜，充分利用税费减免、小微企业发展等政策，以消化现有人员、引进专业人员为基础，建立现代公路养护企业，逐步实现管养分离、推行企业化管理、向养护公司化转型，到建立独立的现代公路养护企业。
3.组建机械化养护中心。引入公路养护的竞争机制，大力发展专业养护机械化，组建机械化养护中心是方向。①配置完善机械设备，提高科技化水平和利用效率，可将大量基层人员从繁重体力劳动中解放出来，降低养护成本，提高标准化养护质量，从而为进入市场竞争、提高经济效益和社会效益打好坚实基础。②各地要做好养护中心的规划选址工作，以利于材料的采购与运输，利于环境保护，利于机械设备的安全运行，争取多方投入，加快中心的建设进度。
二、养护管理体制机制改革的方向
3.管养不分，管理方式落后。现有养护体制，各县局到养护站既是管理者，又是养护生产者，管养责任不明，严重制约了养护事业的发展。①养护管理方式单一。目前各管养单位仍实行养护站为基层养护单位，按养护里程核算人员，再将养护任务分配到具体人员，搞平均主义，工作缺乏主动性、积极性。②养护经营方式单一。现有养护单位是财政全拨事业单位，以拨款经费养路。然而公路养护是季节性较强的工作，单一的经营方式无法充分利用好闲置的人力和物力资源，效益不明显，资本积累薄弱，单一财政投入力不从心，现行体制限制了多种经营方式的发展。
未来20年内我国公路仍处于建设期，这不仅是一个挑战，也是一个机遇，发展才是硬道理。只有走入市场，改革体制，完善经营机制，才能打造出敢于竞争的优秀团队。
4.政策落实与改革发展的节奏较慢。交通部早在1985年就明确提出了公路养护机械化发展方向，《农村公路管理养护体制改革方案》进一步提出管养分离，推进公路养护市场化的方向，2011年国务院出台了推进事业单位改革的指导意见，明确改革时间要求。但因各种历史原因，全国各地改革步伐参差不齐，而省内的改革步伐相对慢了一些，养护机械化投入较少，专业养护队伍不完善，与不断提升的路网交通维护要求，还有一定差距。养护单位队伍老龄化，“等靠要”思想根深蒂固，满足于现状，摸石头过河的改革探索试点工作不够积极大胆，缺乏主动能动性，广大干部职工没有切身体会到完善的养护机制产生的市场效益和先进机械化养护作业的高效率，大多数人员持观望态度。
2.精减人员，提高素质。减少人员、提高素质，要通过对养护人员分流或竞争上岗，择优选择的方式，达到减人增效的目标。要建立健全顺畅的人员流动机制，让部分人员自愿进入市场经济，分流到已有或在建的路桥公司。妥善安置竞争离岗人员，加强竞争上岗人员业务技能培训，不断提高理论和业务水平，鼓励技术人员参加国家职业资格考试，培养掌握各类专业机械操作技能人员，吸取年轻化技术管理人员，不断积累人才，为养护机械化生产和参与市场竞争打下良好的人才基础，搞好团队建设。
三、对策措施
2.实行生产目标责任制，严格合同管理。管养分离后，养护单位按照管理单位下达的目标任务，将养护年度计划实行分解和打包，择优选择人员、优化组合机械，分包到养护班组或个人。同时按照各项目标任务要求层层签订养护承包合同。将各项养护工程按质量、进度、费用等要求签定工程施工合同，明确权利与义务，按实际完成的目标任务进行结算，管养双方严格合同管理，明确风险责任。
1.转变观念，政企分离。公路养护体制改革涉及面广，困难多，是一项艰巨的任务。①要统一思想，树立信心。要以改革创新为目标，以员工能享受改革红利为底气，统一思想认识，树立必胜信心、坚决打赢这场改革攻坚战。②分段实施，逐步推进。领导层要制定出统一的发展规划，明确近远期目标，分阶段实施具体步骤，在内部率先试点养护竞争承包和社会化购买服务，逐步实现改革总目标。③转变经营思想，加快转型。为进一步降低养护成本，要向现代服务业转型，实现机械化养护管理型向经营型转变，追求良好的经济效益和社会效益。实行管养分开，养护作业采取企业化经营，在政策扶持下逐步弱化财政投入，强化了独立核算，自主经营，走向市场，可采用股份制等方式增强主人翁责任感。
4.参与市场竞争。①大力推行养护单位内部日常养护作业招投标，实现分区分片择优分配，按劳分配，多劳多得，甚至可以面向社会采购日常养护服务。②实行机械化养护中心的企业化管理。可以成立独立法人实体，不仅能承担大中修养护工程，而且能参与公路工程招投标市场竞争。通过进入市场锻炼队伍、总结经验，不断提高养护服务质量，不断提高养护人员的福利待遇。
据了解，现在的汪记，占地面积达到30000平方米，固定资产5000万元，员工300余人，其中专业技术人员50余人。拥有现代化生猪屠宰流水线一套，1000吨污水处理设施一套，排酸冷库四座面积达1000平方米，500吨储藏库两座。班产屠宰能力2600头，现日屠宰生猪1500余头。今年公司又新增现代化分割流水线一套，占地13000平方米，投资1100万元，建成30吨速冻库一座，储藏库2000平米，日分割量达500头。
3.企业化管理，专业化经营。①加大养护企业化转型步伐，建立独立经营的企业法人实体，向社会提供公路养护服务，走向市场，参与省内外的公路工程建设，充分发挥自主经营的模式，多种经营方式开展业务，使养护行业走上规模经营的集约化发展道路。②组建公路养护机械化专业队伍。在企业内部进行合理分工，依据施工人员的技术特长组建专业化的路面养护、桥梁养护、绿化养护、附属设施养护等专业队伍，有计划的协调处理各种病害和隐患。克服分散养护方式的不足，提高质量的同时降低养护成本，是规模化、效益化的发展方向。
以徐州医学院2009—2013级全日制在校生为调研对象，包括临床医学系、麻醉学院、医学影像学院、公共卫生学院、药学院、护理学院、华方学院、医学信息学院、口腔学院和医学技术学院10个院系。
4.机制创新，细化考核。习总书记强调，唯创新者进，唯创新者强，唯创新者胜。养护转型，机制创新是激发养护管理发展的动力，实现粗放型管理向精细化管理过渡，由被动向主动转变。实行权责倒挂机制，落实养护责任；实行经费与任务挂钩制，促进养护人员工作积极性；实行工作清单制，明确细化工作任务。实现养护管理转变，向按需养护转变，需求模式由数量型向质量型转变，向机械协作专业化转变，向技术管理经营型转变，向多种经营方式转变，向市场配置资源化转变。公路养护管理将全面迈入“养护转型、管理升级、改革加速、服务提高”的新局面。管养分开后，管理部门要制定出考核办法，按月、季、年分别对下达的目标任务清单，进行单项和综合考核验收，考核上按考核内容编制完成综合评比打分表，实现考核的精细化，依据考核结果落实奖惩，实现绩效挂钩，促进生产主动积极性。
（作者单位：蓬安县公路管理局）