中国城乡社会安全网的覆盖面与横向公平性问题，本文主要内容关键词为：安全网论文,覆盖面论文,横向论文,中国论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过四分之一世纪的转型，市场力量在中国的经济社会生活中开始发挥着越来越大的作用。市场力量的释放给社会经济生活带来了深刻的冲击，其中最大者就是原有的社会安全网变得支离破碎。因此，如何在发展市场经济的同时编织一张严密的社会安全网，使所有公民都能享受基本的社会保护，进而有能力参与到社会经济的发展进程，乃是当代中国社会转型所面临的最大挑战之一。
在计划经济时代，社会保护的主要载体是工作单位、社区(城市街道委员会和人民公社)和家庭，而国家的职责只是为完全无法自立谋生的民众提供最低的生活保障。换言之，当时正式的社会救助，或者说社会安全网，均以极端剩余型或补缺型的模式来运作。所谓剩余型模式(residual model)，又可译为补缺型模式，就是指福利的提供主要由民众的工作单位、家庭和社会支持网络来承担，而国家在福利的提供方面仅仅扮演拾遗补缺的角色。与此相对，所谓制度型模式(institutional model)，意指国家根据既定的游戏规则(制度)，明确赋予国民某些获得福利或者社会保护的权利(entitlements)，而不考虑民众是否有能力或者有可能从其他渠道获得这些福利或者社会保护。本文把中国计划经济时代的社会福利制度归为“极端剩余型”，乃是因为当时的国家并不是在一般的意义上扮演拾遗补缺的角色，而是在穷尽了其他各种可能的救助来源之后，才出面为极端贫困人群中的一小部分提供最低程度的生活保障。但是，值得注意的是，除了社会救助体系之外，计划经济体制本身就是一个安全网，在这一体制下，理论上人人都可以有工作，有居所，有饭吃；而且，众多人民生活必需品(包括物品和服务)的价格极其低廉，基本上可以保证人人都可以负担。计划经济体制本身发挥了社会安全网的作用，这一点在许多社会主义国家适用于所有公民，而在中国至少适用于绝大多数城市居民。
然而，市场化转型的进展改变了这一切。市场化不仅在民众中造就了赢家和输家，而且给所有民众的生活都带来很大的不确定性。计划经济体制瓦解了，其蕴涵的社会保护功能自然随之消除，所有人都将自行应对各种社会风险(social risks)，包括老年、疾病、工伤、失业等等。绝大多数转型国家的经验都显示，在市场转型开始后的相当一段时期内，原有的社会保护体系或社会安全网往往出现破洞，相当一部分在旧体制下受到相对良好社会保护的弱势群体，遭遇生活水平下降的厄运。与此同时，剧烈的制度变迁过程也不可避免地会造就新的贫困人群。因此，重建社会保护体制以缓和民众所面对的不确定性，从而帮助人们更好地应对市场竞争，无疑成为市场化转型本身的内在要求。其中，社会安全网的重新编织，也就是为贫困人群提供了社会救助，或者说让所有人不会因为蒙受社会风险而陷入赤贫的境地，便成为社会保护体制重建中的重要环节之一。
事实上，自1990年代以来，中国在社会安全网的重新编织上取得了显著的成就。这些成就最集中的体现，就是社会救助体系实现了从剩余补缺型模式向制度型模式的转型。实际上，在改革初期，中国从原来计划经济时代继承下来的社会救助体系，依然以极端剩余补缺型模式运作，覆盖面极窄，救助水平极低，仅仅能帮助受益者维持最低的生活。中国社会保护体系的两大支柱是工作单位和家庭。在城市，工作单位为绝大多数从业人员提供了各种社会保障和福利，而对于大多数没有工作的人来说，家庭是其生活来源的主要提供者；在农村，随着人民公社的瓦解，社区组织，也就是村集体，部分接管了社会福利提供的责任，而家庭成为是民众家计(尤其是养老)的主要保障者。在城市，社会救助(救济)受益者是所谓的“三无人员”，即没有工作单位、没有家庭、没有劳动能力；而在农村，社会救助(救济)的接受者是所谓的“五保户”，主要由大量没有劳动能力的鳏寡孤独老人和少量孤儿组成。无论在城市还是乡村，还有一些特定的人群，例如优抚对象、1960年代在国家经济整顿期间退职的职工等，接受定期定量救济。这些人现在被统称为“传统救济对象”。所谓的“传统救济”，高度依赖政府对社会救助申领者工作能力的考察。只要人们有一点工作能力，就没有资格获得社会救助。
自1990年代中期以来，中国政府以不懈的努力，积极致力于社会安全网的重新编织，并且取得了极大的成就。第一，城市最低生活保障(以下简称“城市低保”)已经成为一项高度制度化的社会救助项目，惠及了2200多万城市贫困人群。第二，在农村，原有的社会救助体系开始拓展，五保供养体制从社区型集体福利转型为制度化的国家福利[1]，各地均建立了特困户救助制度，在某些地方则开始了建立农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)的探索，从而使更多的贫困人群获得各种救助。第三，城乡医疗救助制度开始成形。第四，围绕着城乡最低生活保障制度，包含教育救助、住房救助、养老救助、司法援助和就业援助为内容的综合性社会救助体系，开始建立起来。
所有这些，都标志着中国社会救助体系已经开始突破原有的极端剩余补缺型模式，开始走上了一种制度型模式的发展道路。长期以来，社会救助给人留下的印象就是救济穷人。在中国，其功能长期定位在帮助那些没有劳动能力和生活能力的人(例如“三无人员”和“五保户”)。然而，无论在中国还是在其他国家，尤其是发达国家，随着社会经济的发展，社会救助的对象也发生了很大的变化，是否具有劳动能力不再成为是否应该接受社会救助的衡量指标。相当一部分具有劳动能力的人，只要其收入和财产低于某种标准，也可以成为社会救助的受益者。换言之，对于受益者来说，社会救助并不是一种施舍，而是一种权利(entitlements)。只要他们的经济社会生活遭遇到自身难以克服的困难，在满足一定条件的前提下，他们就有权获得社会救助。
然而，中国社会救助体系在制度化上的方向上尚有很长的路要走。其中，目前所呈现的一个问题在于，中国在社会安全网的再编织方面并没有取得平衡的发展，从而有损于公共服务的横向公平性。所谓“横向公平”(horizontal equity)包含两个含义：一是指一个社会对于人民生活与发展所必需的某些物品和服务，例如食品、卫生、医疗、住房和教育等，设立最低的提供标准；二是指民众至少可以在最低的标准下，能平等地获取这些物品和服务[2] (P90—91)。社会安全网所提供的最低生活保障，显然是贫困民众所必需的一种公共服务。社会安全网的建设要实现横向公平性，就意味着在不同地区，大体同样贫困的人群应该获得大体相同的社会救助，尤其是最低生活保障。
中国现有的社会救助体系存在的问题，具体而言，主要是如下两点：其一，城乡社会安全网的编织极其不平衡。农村地区的贫困人口众多，社会救助的受益者理应更多，但实际情形是，正式社会救助的受益者，即使从绝对人数上看，农村也少于城市。更为严重的问题是，相当一部分生活在农村的绝对贫困人群，也就是生活在赤贫状态下的民众，尚未被纳入社会救助的受益覆盖范围。其二，无论是城市低保还是农村的社会救助，在各地发展都不均衡，从而导致某些地方相当一部分依照当地生活标准来看处于极端贫困甚至赤贫的人群没有获得社会救助。
当然，社会安全网建设的横向公平性还体现在筹资和给付水平的不平等上。限于篇幅，本文不涉及这些问题，而是专注于有关覆盖面的讨论。
一、城乡社会救助的受益者与覆盖面
考察城乡社会救助体系的受益者人数和覆盖面，就城市而言，由于原来各种零散的社会救助项目现在已经整合起来，因此本文只考察城市低保的情形。在农村，社会救助的整合尚未完成，在很多地方，农村低保和传统救济依然并存，因此均纳入本文的考察范围。
城市低保受益者的人数，在各城市自发进行试点期间，均维持在非常低的水平之上。随着城市低保在全国范围的推展，低保受益者人数自1998年开始大幅度增加，到2003年达到了2247万人的高水平，占城市居民人口的比重为4.3％。实际上，随着这一工作逐步走向制度化，城市低保对象的人数自2002年就保持平稳，其覆盖面维持在4.0％多一点的水平。
农村的情形有所不同。下表1给出了农村社会救助受益者历年的总人数及其覆盖面的数据。从中可以看出，在新世纪到来之前，农村社会救助体系的覆盖面极窄，一直维持在农村居民总人口数的0.09％～0.14％之间，占当时农村贫困人数的比重也不到3.5％。但是，自2001年以来，也就是农村特困户救助制度开始实施以来，农村社会救助取得了很大的发展，其覆盖面呈现逐年快速增长之势。到2005年底，农村社会救助受益者占农村总人口的比重从2000年的0.14％上升到2.54％；占农村绝对贫困人口的比重增幅更快，从2000年的3.50％飞跃到79.99％。
近年来，尽管农村社会救助取得了飞速的发展，但是，一个明确的事实是，农村社会救助体系的建设始终落后于城市。很显然，中国贫困人群的绝大多数生活在农村，因此姑且不论救助水平高低的问题，在社会救助受益者的绝对数量上，农村理应比城市多，但是实际情形并非如此。图1直观地给出了自1990年以来历年城乡社会救助受益者人数的比较，从中可以看出，城乡差距在进入21世纪之后开始拉大。但是，值得庆幸的是，自2003年以来，这一差异正在逐步减少。
同时，我们还应该指出，直到2005年末，全国农村仍然有20％强的贫困人口还不是社会救助的受益对象。中国的贫困人口数是由国家统计局农村社会经济调查司发布的。首先，该司根据全国农村住户调查数据，分别在1985年、1990年、1994年和1997年测定贫困标准，其他年份则使用农村消费价格指数对贫困标准进行更新。全国贫困标准在2000年、2002年、2004年分别为625元、627元、668元。然后，该司根据住户调查数据库得到生活在贫困线之下的人口数。同时，该司还定期公布所谓的“低收入标准”，在2000年、2002年、2004年分别为865元、869元、924元。由于中国经济持续发展，全国贫困人口在过去的二十多年一直呈现下降之势(参见上表1)，低收入人口的情形也类似[3] (P9)。
在国际上，所谓贫困标准一般被称为“贫困线”。国际绝对贫困线为每人每天1美元。在中国，无论是上述的贫困标准还是低收入标准，都远远低于国际绝对贫困线的水平。可以断言，生活在中国低收入标准之下的民众，都处于绝对贫困甚至赤贫的状态，而生活在贫困标准之下的民众，应该处于极端赤贫的状态。表1的数据显示，尽管都生活在极端赤贫的状态之下，但是却有五分之一的绝对贫困人口未能得到农村正式社会救助的帮助。表2的数据显示，在东部地区，可以说几乎所有生活在极端赤贫状态下的农村民众都获得了社会救助，但是社会救助受益者占所谓“低收入人口”(其实也是“绝对贫困人口”)的比重仍然不到50％。问题主要出在中部和西部地区。在中部地区，社会救助受益者占所谓贫困人口的比重为69.3％，而在西部地区这一数字仅为26.4％。这说明，在中国广阔的中西部地区，仍然有大量处于极端赤贫状态下农民无权享受社会救助。
二、相对赤贫与社会救助的覆盖面
在上一节中，我们关注了处于绝对赤贫状态的人群无缘社会救助的情形。以下考察另一个问题，即社会救助与相对赤贫的问题。在某种情况下，如果贫困线设定过低，那么在一些地方，依据当地生活标准而处于赤贫状态的民众有可能不能获得社会救助。这正是在许多地方正在发生的情形。
首先，考察城市的情形。依照城市低保的运作，每个城市设立自己的低保标准，凡是人均收入低于这一标准的家庭就有权获得最低生活保障以及其他社会救助。显然，城市低保标准设定的高低直接决定着低保受益者人数以及覆盖面的多寡。从国际比较的角度来看，我们可以把城市低保标准视为各地确定的官方城市贫困线。考察贫困线划定高低与否，不是简单地看其绝对值，而是把它们与当地民众收入均值进行比较，也就是考察其相对值。
从全国平均水平来看，城市低保标准与居民平均收入的比值，也就是相对低保标准，2004年为19.36％，而2005年则下降到了17.84％。在2004年，浙江省城市低保标准的水平最低，仅为该省城市居民人均收入水平的17.57％，而天津市的水平最高，达到27.73％。在2005年，情形发生了一些变化，最低者依然是浙江，仅为16.03％，而最高者的席位则为西藏顶替，达26.19％，天津退居次席，达25.16％。在中国内地31个省、直辖市、自治区中，唯有西藏2005年的相对低保标准有所提高。
低保标准的高低同各省的经济发展水平似乎不大相关。浙江省无论从人均国民收入还是从地方人均财政收入来看，均在全国名列前茅，但其城市相对低保标准却在全国最低。其他经济较为发达的沿海省份和直辖市，例如广东、江苏、福建、北京、上海等，城市相对低保标准相对来说也不高，尤其是在2005年。
如果进行横向比较，中国城市低保的标准究竟是高还是低呢？社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的30％视为“极端贫困线”、40％为“严重贫困线”、50％为“温和贫困线”、60％为“近乎贫困线”[4] (P267—307)。经济合作与开发组织(OECD)国家一般把民众收入中位数的50％视为贫困线，人均收入在此标准之下的家庭便有权获得社会救助，尤其是最低收入支持。
鉴于目前中国的经济发展水平，显然不能机械地照搬发达国家的社会救助政策。但是，相对贫困的概念无疑对于所有国家都是适用的。如果国际上一般把民众收入中位数的30％视为“极端贫困线”，那么，我们就有理由把民众收入中位数的20％视为“赤贫线”。消灭赤贫至少应该成为中国社会救助体系建设的一个目标。在这个意义上，实现消灭赤贫这一目标的省份和直辖市、自治区，在2005年寥寥无几，即西藏、宁夏、天津、辽宁、青海、安徽。值得注意的是，在中国经济发达的东部地区，有很多省份并没有把“消灭赤贫”当作社会救助工作的一个目标。
在很大程度上，低保标准水平较低以及各地高低不等的现象是历史原因造成的。根据《城市居民最低生活保障条例》(1999)，低保标准“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”。这就是说，低保标准的确定乃是基于“绝对贫困”而不是“相对贫困”的概念。标准确定的一般程序是由市县人民政府中民政部门会同财政、统计、物价等部门拟定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。在某些地方的实际工作中，低保标准在最初制定时(1990年代后期)的确曾经严格依据抽样调查进行过费用测算，但后来基本上每年由地方政府通过跨部门会商后按一定的百分比提高标准。有些城市干脆参照类似城市的做法制定标准。也有一些城市的低保标准制定几乎完全基于主观判断[5] (P163—169)。影响低保标准的因素很多，包括当地的物价水平、地方政府财力甚至执政风格等，具有很大的偶然性，从而导致低保标准高低水平参差不齐。
当然，这一现象并非中国独有。即使是在社会福利高度发达的欧洲，城市依然在确定贫困线标准以及社会救助受益人范围上拥有相当大的自主性，而标准的确立则受到当地政治、经济、社会和文化等因素的影响。在社会政策文献，这一现象被称为“贫困的建构性”，亦即关于贫困并没有一个普适的、绝对性的概念。即使是“绝对贫困”水平的确定，也受到各种主客观偶然因素的影响；也就是说，“绝对贫困”的度量并不绝对。
贫困线的设定水平高低不等导致社会救助覆盖面在各地产生极大的差异，造成某些地方依照当地生活水平生活在赤贫状态下的民众无缘社会救助，从而影响了社会救助工作的横向公平性。这种局面不仅存在于城市，而且也存在于农村，甚至在农村地区更加严重。首先，只有实施农村低保的地区，才制定明确的贫困线(俗称“低保线”)，家庭人均收入低于此线的农民有权申领低保和其他社会救助。在大多数农村地区，社会救助的主干是特困户救助。特困户的选定往往呈现极大的地区性差异，其多寡完全取决于基层政府的财力和意愿。由于特困户救助在贫困标准的制定以及困难户目标定位上远不如农村低保制度化，而农村低保制度的实施面尚不广，因此在农村社会救助出现地区间苦乐不均的现象是不足为奇的。其次，即使是在实施了农村低保制度的地区，也存在城市低保制度中类似的问题。由于低保线的设定并没有考虑到各地生活水准的差异导致贫困的相对性，许多地方依照当地生活标准处于赤贫状态的农民无缘社会救助。2005年末，我们曾在浙江省做过农村低保的研究。在浙江省，农村低保线的设定由县级人民政府自行决定。结果发现，在农村，低保线与当地农民纯收入均值之比，最低的是15.9％(乐清市)，最高的是43.7％(泰顺县)，均值为26.1％。值得注意的是，在17个县市，农村低保标准占当地收入均值的比重处在30％～40％之间，因此在这些地方有一部分低保对象已经不属于“极端贫困者”。在一些地方，农村低保对象的收入为当地平均收入的40％～50％，实际上处于“温和贫困”的状态。由此可见，农村低保标准高低水平的差别在不同地区之间造成了一定的社会不公平：有的地方，相当一批极端贫困者未能成为低保受益人；而另外一些地方，一些实际上处于“温和贫困”状态的人也有资格成为低保对象[6]。
结论：让贫困人群平等地获得社会救助
进入21世纪之后，中国的市场化转型进程进入新的历史发展时期。市场化转型和经济增长不再单兵突进，社会发展开始受到了广泛的关注。经济社会协调发展的全新理念，开始成为新的历史时期指导中国发展的全新原则。社会安全网的再编织无疑成为经济社会协调发展的重要一环。事实上，中国在社会安全网的重新编织上取得了令世人瞩目的成就。国家不再固守原来的拾遗补缺型角色，而是开始以制度化的方式为贫困人群提供综合型的社会救助。
但是，中国社会救助体系制度化的道路任重而道远。目前，最为突出的问题是，农村贫困人口众多，但社会救助体系的覆盖面太窄，到2005年底仅仅有1892万人从农村低保或者定期定量救济中受益，而同期城市低保的受益者人数已经达到了2230万人。更为严重的问题是，在广阔的中西部地区，尚有大量生活在国家贫困线之下的农村民众无缘社会救助，而这批人无论在何种意义上都处在赤贫的状态。即使在东部地区，也有一半多生活在国家低收入标准之下的农村民众无缘社会救助。这一“低收入标准”实际上非常低，生活在这一标准之下的民众实际上处于极端贫困的状态。所有这些都说明，农村社会安全网的编织应该成为新农村建设的重要内容，需要政府和社会力量付出更大的努力。
除了巨大的城乡不平等之外，社会救助体系的覆盖面也呈现地区间的不平等性。在城市，由于最低生活保障标准由各城市政府自行设定，而且各城市均未将相对贫困的问题纳入考虑的范围，因此低保标准与各地民众平均收入之比高低不等，不少地方甚至低于15％。依照国际惯例，收入低于当地平均收入30％者，一般被认为处于极端贫困的状态。因此，在中国由于某些地区城市低保标准设定过低，那么，依照当地生活标准生活在赤贫状态下的民众也无权享受低保和其他社会救助。在农村，由于社会救助中救助标准的设定尚未制度化，亦有相当多地区的赤贫人群无缘社会救助。因此，为了建设和谐社会，社会安全网的进一步制度化是一项亟待努力的工作。目前，最为重要的工作是大力拓展农村社会救助的覆盖面，至少应该将所有生活在国家贫困线之下的民众全部纳入社会安全网，农村低保的建设也尽早应该推行。只要国家将社会救助的工作重心从城市转向农村，就可以在短期内扭转中国社会救助体系城乡失衡的局面。与此同时，无论在城市还是在农村，如果能将“消灭赤贫”作为社会救助工作的指导方针，关注相对赤贫现象的存在，那么，城乡社会救助体系的建设将有助于推动横向公平的实现。总之，让不同地区境况相似的贫困人群大体平等地获得社会救助，应该成为中国社会安全网再编织工作的一项重要目标。
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