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美国富兰克林·罗斯福总统及其所实行的“新政”半个多世纪以来在我国所受到的研究和评论之多，对它的注意和兴趣跨越时间之长，确实是异乎寻常的。从30年代刚一实施开始到现在，散见于我国报刊杂志的有关述评、论文以及译著简直数不清。在不同时期根据不同需要和作者不同的立场，从全盘否定、尖锐批判到基本肯定、高度评价，说法林林总总。特别是近20年来学术界乘改革开放之新风，出现了一批高水平的研著。当前似乎又掀起了一阵“新政”热，从北到南在有关官员和谋士中竟有点“人人争道”的劲头。这回却不是纯学术的兴趣，而是带有实用的取向。有一种说法，似乎我国当前的改革已经发展到当年美国实行“新政”之时，问题有类似之处，因而其做法值得借鉴。惊愕之余，觉得就本人对这一段历史的了解似也有许多话要说，不是为了凑热闹，而是提供一个客观的比较。
如果没有误解的话，当前的罗斯福“新政”热大约是认为它解决大批失业问题的做法对解决我国当前下岗工人的问题有参考价值。的确，罗斯福当年的“以工代赈”政策是获得相当的成功。政府创立了“联邦紧急救济署”和“公共工程署”、“工程兴办署”等机构，并建立由青年组成的“民间资源保护队”，与军队通力合作。其所承担的工程都是国家所需要的，如修铁路和公路、架设跨州的电话线、桥梁建设、水利工程、建筑工程、植树造林、森林和野生动物保护乃至制造军舰、飞机等等。实施的结果不但缓解了大批失业的燃眉之急，而且使成百万教育不完全的青年受到文化教育和技能培训，大学生通过工读得免于失学；另一方面，许多由于耗资巨大又非特别急需，在一般情况下国会难以通过拨款的工程，在此非常时期得以在平时难以达到的低成本高效率的情况下完成。著名的田纳西河谷工程就是那时完成的。联邦政府和各州之间在财政分担等问题上复杂的法律关系，也只有在共赴“国难”的使命下才得以克服。真可谓一箭数雕。从某种意义上说，也是因祸得福。
彼“他山之石”可不可以攻我之玉呢？就表面的、技术的、局部的某些做法而言，或许有可“拿来”之处，但是放在深层的历史大背景中来看，其产生与实施的条件与我国目前差异甚大。把“新政”看作是一种经济政策，或是一种经济理论，是很不全面的。任何一种经济政策的实施都不能脱离历史的、社会的和广义的人文的因素。否则就无以解释为什么在纸上经过精确计算的方案在不同的国家，不同的人群中实施的成败迥然不同。罗斯福其人和“新政”都是美国特定的历史和政治文化的产物。应该说：“新政”对美国说来确实是一场极为深刻的改革，说它是“里程碑”也不为过。具体措施许多著述已言之甚详，此处不赘。其总体的意义主要有以下几方面：
一、“新政”是美国政府职能的一次大转变
“新政”转变的方向是从小政府向大政府变，从政府尽量少管事的观念向多管事转变。这种转变不仅在具体措施上，而是在根本观念上，也就是说自由主义关于国家的理论产生了一次深刻的变革。美国赖以立国的传统政治理论以杰斐逊思想为主导，都是建立在对“国家”的不信任上，立足于尽量缩小联邦政府的规模，限制政府的权力，特别是在政府的开支上，国会代表纳税人监督甚严。在政府与私人的关系上，立足点主要站在私人立场反对政府干预。当然从19世纪末反托拉斯法的出现已经开始对最后一点有所突破，但这还是小规模的，没有从根本上改变观念。罗斯福“新政”的实施，使联邦政府的职和权都空前集中。政府的强制权从在实践中的必要性发展到在理论上得到认可。从罗斯福本人到他的“新政”谋士们都认为一个关心群众福祉但犯错误的政府比一个漠视人民疾苦却无所作为的政府好，对美国人自由的威胁主要来自私人财团而不是国家。与美国到那时为止的传统观念相比，政府至少承担了以下新的职责：
1.保证人民免于匮乏。罗斯福在有名的就职演说中把旧“四大自由”改成了新“四大自由”——言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。也是第一次在基本人权中注入了“经济正义”的因素。“免于匮乏”的观念是对自由放任的思想基础——社会达尔文主义的一次重大修正，而把追求社会平等作为一项原则。就是说，过去认为在自由竞争的条件下，“适者生存”是天经地义的；新的观念认为，在一个这样富有的社会中还有赤贫现象是不合理的，非正义的。消灭这种不合理现象应是政府和社会的目标。有劳动能力的人应有就业的权利；没有劳动能力或失去劳动机会的人应有得到救济的权利。过去救济工作是从基督教的道德良心出发的私人行为，政府没有济贫的任务，现在对公民来说是应得的权利，对政府来说是用法律固定下来的义务。从此以后社会福利进入了政府经常性的政策。有一位分析家估计，从1929年到1939年的10年间，美国人在福利方面所取得的进步胜过他们的祖先在这块大陆上定居以来的300年。这不仅是数量问题而且是观念的更新。自那以后，政府有责任保障人民不受冻馁之虞的观念逐步为全社会所接受。
2.提供“社会安全”（或称“社会保障”，social security）。这个问题与上面的经济正义有联系，但是角度不同，更多是从维持社会稳定出发。罗斯福有一个明确的思想：与发财的机会相比，广大的普通人所追求的更重要的是生活安全。“新政”的一系列立法，诸如失业救济、最低工资、养老保险以及医疗保险等等都是这一观念的体现。后来历届政府又加以发展成为今天的福利制度。与此有关的，由政府向个人提供财政保险是一项创举。在经济萧条时期大批公司破产，多少人一夜之间因无力偿还债务利息而失去住房，因银行倒闭而失去终身积蓄是常见的现象。直到那时为止，法律都是规定欠债必须还，是保护债权者的。罗斯福政府第一次以保护债务者为己任，通过一系列立法，由联邦储备银行保证储户在银行破产时能得到一定数量的存款偿还。特别是通过“房主贷款法”，规定以房产作抵押品的房产主无力偿还欠款时可以其抵押品转借由政府担保的国债，从而使许多人保住了住房。从那时起，一般靠劳动工资为生的人结束了一夜之间失去终身积蓄或因还不起购房贷款利息而流落街头的噩梦。“新政”这一创举对稳定中产阶层起了极大的作用。而这又是在各种不测的风云变幻中维持社会稳定最重要的保证。美国至今贫富悬殊仍然大于许多欧洲国家，新老社会问题层出不穷，但是只要中产阶级仍保持“枣核肚”的地位，其利益基本不受侵蚀，社会就能保持稳定。
3.政府成为调整劳资关系的中介者。在当时的实际意义是政府出面说服资本家向劳工让步。政府的作用从主要维护有产者的利益转变为劳资之间的调解者，或者说是各种利益集团的协调者。政府常常在某个时期、某个方面同某一部分资本家处于对立地位，而要依靠强大的工会的力量和金融、经济手段与资本家争利；在另一个时期又向资本家让步。例如1933年6月通过的“全国工业复兴法”就是妥协的产物。该法以放宽反托拉斯法为条件，取得资方同意，规定了最低工资、最高工时、工人集体谈判的合法权利等保护劳工的条款。劳动者的社会地位也得到进一步承认。在罗斯福“新政”的后期，任何为社会福利集资的团体必然有工会代表参加。于是工会不再是一种反社会的、革命的和激进的力量，而纳入了体制内。这从根本上改变了美国工人运动的性质。从此，美国的工会成为民主党的主要支柱之一。
二、救急措施产生了长远效果
罗斯福受命于危难之际，当时的一切政策措施主要是为了救燃眉之急。而实施的结果却产生了造福后世的长远利益。其中有两项特别值得一提：
1.环境和资源保护：史家对“新政”成败的看法很不相同，但是对治理环境保护资源的丰功伟绩评价都极高，认为是造福后世的一大贡献。当时祸不单行，与经济大萧条同时，从1932年开始美国连续几年发生空前严重的大面积风灾、沙暴和干旱，这激起了有识之士和决策者们对水土保持的忧患意识。以当时的农业部长华莱士为首的一批人深感这个问题的严重性。有人视之为“天谴”，是对人类虐待“受伤的”土地的罪行的惩罚，有人预言，如果听之任之，三年之后美国将不复存在。于是，在内政部和农业部内分别设立了“防止水土流失局”和“土地保持局”，组织人力向农民传授正确的不破坏土地的耕作法。通过“土地保持和国内拨款法”，由政府拨款补贴农户实行休耕，或停种破坏土质的农作物，而改植有助于改良土壤的品种，这样既解决当时农产品过剩的危机，又带来了保持土壤的长远效果。这一水土保持的运动不仅是帮助和约束农民的，而且也是针对工业化过程中肆无忌惮地对自然资源的掠夺和浪费的。政府还出资购买大片森林和风景区建立国家公园、野生动物保护区等等。据1936年农业部的报告称，“新政”的前三年由政府购买的森林面积相当于美国有史以来国有森林的两倍。这里有一个观念需要明确：“国家”指的是联邦政府，国家公园、国有森林由政府拨款雇人管理，当地政府不能以任何方式开发牟利。另外，在“新政”期间，前后共有250万青年参加了“民间资源保护队”，他们大规模地治虫、修路、造鱼塘、挖运河、开灌溉渠、建野生动物保护设施、修复古迹、救火等等。据称仅植树造林一项，就相当于美国有史以来的公有和私有植树总和的一半。有名的田纳西河谷所起的多方面作用，更是众所周知。
在环境保护已成为全人类共同忧思的今天回头来看，愈见这些措施的意义重大。取得这一效果不是偶然的“无心插柳”，更不是歪打正着，而是体现了一种明确的认识和理想主义。例如被任命为第一任“防止水土流失局”局长的休·H·贝奈特就是一个热忱的环保主义者，人称“土地保持之父”。如果不是有这种明确的远虑，在危机情况下采取另一种只顾眼前、杀鸡取卵的短视政策是非常容易的。
2.思想活跃和学术文艺的繁荣。如前所述，罗斯福并不是先有一套理论和蓝图进行改革的。他的重要的力量源泉在于善于博采众长，兼听兼容。当时的美国是思想极为活跃，百家争鸣的时期。社会精英首先敏感地意识到整个制度出现了根本性的问题，纷纷提出自己的理论和治国良方。罗斯福使他们都感到自己有机会得到倾听，在不同问题上采取不同人的建议，不拘泥于一种理论。特别是一些过去因改革的意见而受到权势集团排挤的有识之士被召回华盛顿，使他们有用武之地。罗斯福政府中知识分子参政的规模是空前的，有的在政府内任职，有的在大学任教，都聚集在罗斯福周围，经常展开讨论和争论。大批怀抱理想的知识精英以一种“知遇”之感，殚思竭虑，成为“新政”的有力推动者，“思想库”一词源出于此。可以说迄今为止，较之美国历史上任何一届政府，罗斯福政府的包容面都宽，特别是在一个政治重心基本偏右的美国，向左边开放得最远，共产党人或同路人也有被吸收参加政府工作，这在美国历史上是绝无仅有的。此外，新政的救济对象不仅是底层劳动者，还有一大批有才华的失业艺术家、作家等。在政府中有远见、有鉴赏力的官员的运作和鼓励下，就在那个经济最困难的时期，出现了文学、艺术、音乐、电影空前的繁荣和创新，许多著名作品和作家、艺术家就是那时初露头角，许多新的艺术流派也是在那个时期开始的。
三、一个高效廉洁的政府以及从而确立的公众的充分信任是任何改革措施得以实施的必要条件
这种信任必须是具体的，落实到每个政府工作人员身上。“新政”既然是一场深刻的改革，必然触犯很多既得利益。开始之所以阻力较小是因为全国处于严重的危机之中，别无他法，只有对新当选的总统投信任票。等到最严重的时刻一过去，保守势力就立即进行反扑，在国会中提出置疑，从左到右各种议论蜂起，有的“百日新政”中的立法被最高法院判为“违宪”。但是批评者可以提出种种反对的论据，却没有以政府官员可以从中作弊为理由。当时要警惕的违法作弊或是钻法律空子的是私人财界，国会议员可以代表某种集团利益，但是行政部门原则上是超脱于各种利益之上的，这在美国政治制度中是一种共识，这一点在平时固然重要，而在推行改革时尤为关键。否则，一方面执行者从中作弊（或中饱私囊，或实行“部门保护主义”）使有限的资源流入不正当的渠道；一方面公众缺乏广泛的信任，或没有守法的习惯，无法做到令行禁止，那末无论多好的政策只有以流产告终，这在中外历史上是不鲜见的。当然这不是说当时美国的行政部门都是“大公无私”以国家大局为重，部门利益和本位主义是难免的，但是政府部门决不允许有自己的产业，因而至少没有现实的经济利益的干扰，这是事实。
另外，政府的威望主要靠法治维持，而不是靠个人。罗斯福是自华盛顿以来个人威望最高、手中权力最大的总统，不过他还是抵挡住了个人集权的诱惑，少用政府指令而多通过国会立法。实际上这种个人权威是暂时的，到第二任时各种反对意见就纷纷出笼，美国政治又恢复吵吵闹闹的常态。所以一切通过立法是保持政策延续的必要保证。当然，执法有保证，“有法必依”是不言而喻的前提。否则，不论通过多少法案只能是一纸空文。美国的政治由于定期改造，表面上总是处于反对派对既定方针的攻击批判之中，权力不断转移，但是实质上有一根延续不断的主线。从短期、局部看，每项政策出台，每个法案的通过总要经过一番争吵，费时费力，效率不高；而从全局和长远看，由于较少出现大的反复，总平均还是政治资源浪费最少、效率最高的。这是美国的渐进主义改良得以成功的秘诀，也是罗斯福推行新政的手段所给予的启示。
有一个例子很说明信心问题：罗斯福于1933年3月就职伊始第一道指令就是宣告已经被凶猛的挤兑风逼得难以招架的全国银行“放假”三天，与此同时召开国会紧急会议通过《紧急银行法》。在那种情况下，不但治安没有进一步恶化，相反，到三天后银行再开门时，挤兑风已经消退。在银行开门的同一天（3月8日）联邦储备委员会还在报上发表公告宣布：凡在2月1日以后在银行提取过黄金，而到下星期一还不退还储存的，银行便将他们的姓名公之于众。这是为了迫使那些在金融危机中浑水摸鱼，大量提取黄金囤积居奇的人将货吐出来，但在现有法律中又难找到依据强制执行，于是采取了诉诸舆论压力的办法。这一招还真灵，全国各地银行的门前又排起了长队，这回不是提款而是归还黄金和黄金兑换券以及再存款。银行几天之内就回收了价值三亿美元的黄金和兑换券，以此为储备又可发行新钞，于是金融开始复活。这一措施的成败端赖群众心理，靠的就是对政府的信心，并且不存可以用其它手段（例如找关系、托人情或仅凭特殊地位等等）得以豁免的幻想，也不能指望靠软磨硬抗迫使期限一再放宽，最后不了了之。同时这也说明舆论压力的威力，人们真怕名字见报。
四、“新政”时期劳工的心态尚处于前福利国家时期
首先，美国当时的失业者和“待业青年”绝大部分在城市。农业人口比例极小。大批农业劳动力涌向城市在上个世纪已基本完成，大危机时也出现农场失业雇工回流城市现象，但是比例很小。实际上，如果不是遇到大规模失业的经济危机，许多基础建设总是缺乏足够的劳动力的。所以“新政”正好可以利用现有的剩余劳力去从事平时难以实现的工程，而不存在与农村劳力争就业机会的问题。其次，到那时为止，劳工一向处于社会最底层，靠自己奋斗、挣扎，很少指望政府关心和帮助，也从来没有被称作过“主人翁”，或当过“领导阶级”，在经济萧条的时候，失业者只能抓住任何就业机会，没有挑选的余地，这已是普遍接受的现实。如今政府出面，不但暂时救自己渡过危机，而且对长远的权益也有了法律的保障，相对来说，社会地位有所提高，因此心态很容易满足。美国人为找工作到处迁移是常事，上述青年“民间资源保护队”都是从四面八方到边远地区去从事任何需要的工作，没有什么阻力。另一方面，也应该看到，政府之所以有必要，并且有可能充当劳资之间的中介人，是因为劳工已经有自己的组织并已经为维护自己的权利而进行了长期的斗争，包括大规模的罢工。在那以后各种形式的劳资纠纷和斗争仍然不断出现。把劳方与资方进行集体谈判合法化，固然保障了劳工的权益，同时也是给资方以出路，缓和矛盾的一种机制。美国当时的劳工心态和生活起点，不但与原来政府许诺承揽一切的社会主义国家迥异，与现在福利制度已经高度发达的西方国家也已相去甚远。现在包括美国在内的许多西方国家，一方面贫富悬殊依然存在，一方面许多福利制度已经尾大不掉，难以刺激劳动的意愿和效率，成为历届政府的难题。就这一点而言，罗斯福当年在劳动者中间的处境要有利得多。
五、“新政”固然是一场深刻的改革，但不是一种突变，仍然是美国渐变的改良长河中的一大站
从19世纪末以来，如何解决工业化迅猛发展带来的社会不平等问题已经讨论了半个多世纪，在理论上，从保守到激进提供了丰富的思想资源；在实践上，已经有从本世纪初的西奥多·罗斯福（称老罗斯福）到威尔逊的改革作铺垫。这里特别要提到的是上世纪末到一战之前的“进步主义”运动所起的反垄断、反腐败、净化政治的作用。其中出现著名的号称“掏粪者”的新闻和文学，专事揭露社会黑暗面，矛头主要针对大财团的巧取豪夺和政府的腐败现象，锲而不舍，穷追猛打。这一运动声势极为浩大，充分发挥了舆论监督的作用。在美国资本主义迅猛发展中一切矛盾和弊病日益尖锐，政治腐化日益严重，公平竞争正在消失的关键时刻出现的进步运动，推动和支持了老罗斯福政府的反托拉斯和改革吏治的措施，也奠定了美国新闻媒介以批判为主的传统。任何社会都有其黑暗面，金钱的诱惑、权力的腐蚀，对任何种族任何国家的人都不例外。重要在于权力的制衡和舆论的监督。而这二者的关键都在于是否有充分的言论自由，这种言论自由是公开的，受到宪法保障的，适用于每一个公民，任何人不得压制。可以说资本主义从诞生起就伴随着对它的批判而成长。这一源于欧洲的传统自19世纪末以来在美国得到充分发挥。如美国历史学家霍夫斯塔德所说：美国公众每隔一段时候就要掀起全国性的自我反思的浪潮。这种自我批判从来没有断过。如果没有前半个世纪的政治净化斗争和吏制革新，以大规模加强政府干预为方向的“新政”势必寸步难行。
当然“新政”的内容非常庞杂，其历史背景可探究之处甚多，本文不可能尽述。以上略举几点是为与我国改革环境的比较提供一些经济学以外的参照。显然，30年代的美国与今天的我国所承受的历史包袱，所处的发展阶段迥然不同，改革的方向基本上是相反的。我国是承绝对平均主义，大锅饭、铁饭碗之弊，向引进竞争机制方向改；在人们习惯于衣食住行生老病死一切全仰赖政府之后，要求人们多依靠自己，投入陌生的市场；政府的职能正在由大变小，许多原来担负的职责正在设法转御；工人阶级一向是领导阶级，尽管实际生活水平并不高，在安全感乃至优越感上是得到满足的，没有通过竞争自谋出路的观念，其自我感觉与30年代美国失业工人的心态自不可能相同。更有甚者，今天的工人举目四望，许多外国福利制度已经形成，这一对比与30年代美国工人与欧洲的工人境遇相比时的感觉当然大不相同；现在农村青年外出打工已是寻常事，而要动员大批城市居民远走他乡去做修桥筑路一类的工作，其难度可以想象，成本也不知比农工高出多少，再说，那大批农村剩余劳动力到哪里去呢？罗斯福政府以新的政策保护债务人，我国当前棘手的问题却主要是欠债不还，缺乏强制还债的手段（非法高利贷之类不在此列）；罗斯福所提出的“免于匮乏的自由”与我国政府所说的“生存权”相类似，对美国人说来，言论自由、思想自由早已是不言而喻，然后提出免于匮乏之权，我国则在先后次序上正相反。
总之，从本质上说，“新政”是在西方资本主义高度发达，其政治制度、市场规范、法治传统都经过几百年的磨练，臻于成熟的历史阶段产生的。那时自由放任经济所释放出来的生产效率已经盛极而衰，弊病百出，在效率与平等的此起彼伏的矛盾中解决平等问题已经刻不容缓；罗斯福所做的一切都是致力于挽救和巩固资本主义制度，并且获得了成功。我国有些学者认为这是美国走向国家垄断资本主义的新阶段，这点姑存不论。不论怎样，“新政”决不是单纯的经济改革，而有其得以施展的人文环境。在法律的威严、各级政府的廉洁和效能、国民的素质和心理习惯，特别是持续地发展教育的历史和教育的普及程度等这些必要条件方面，我国今天的距离不可以道里计。换言之，当年罗斯福所面临的美国，经济危机的确严重，而人文条件却要有利得多。当前“新政”再次受到我国广泛的关注，洵是好事，如能把目光放开到经济以外，由表及里，对其前因后果和实施的条件进一步深入探讨，可能会发现不一定能“拿来”，却从中得到更有益的启示。
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