利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则，本文主要内容关键词为：方法论论文,利益论文,原则论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近一个时期以来，随着改革开放事业和公共政策学科在我国的进一步发展，政策执行问题也正在为越来越多的人们所关注，不少学者已经从不同的角度对政策执行的某些问题做了有益的探讨。诚然，作为公共政策过程的决定性环节，政策执行无疑应当成为公共政策研究的重要组成部分，尤其是近年来，伴随着我国改革开放的不断深化，政策执行过程中出现的问题亦愈来愈多，人们对政策执行问题的关注也是理所当然的事情。然而，如同任何领域的科学研究一样，对政策执行问题的研究也应当遵循科学的方法论，否则就很难得出令人信服的科学结论。研究政策执行问题的方法论涉及理论前提假设、基本的方法论原则和具体的研究方法等不同层次的问题，限于篇幅，本文只拟就利益分析这种最为基本的方法论原则问题作一粗浅的探讨，以期收到抛砖引玉之功效。
一
“利益”既是现代社会使用频率极高的一个语词，更是诸多学科都要涉及到的一个重要概念。然而，学界对作为学术术语的利益概念一直都存在着不同的看法，倘若对利益概念的不同解释进行归类的话，我们大致可以将其分成主观论、客观论和关系论三种利益观。主观论者认为，利益是主体对客观事物的内心感受和主观需要。如美国学者庞德（Roscoe Pound）认为，“我们必须以个人对享有某些东西或做某些事情的要求、愿望或需要作为出发点，也可能以不强迫他去做他不想的事情的要求、愿望或需要作出发点。……我们把这些要求、愿望或需要称为利益”；利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”[1]（P35，P81）。客观论者则认为，利益是主体所追求的客观事物。法国哲学家霍尔巴赫（Paul-Henri Dietrich baron’d Holbach）指出：“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福观与之联系的东西；换句话说，利益其实就是我们每一个人认为对自己的幸福是必要的东西。”[2]（P271）关系论者则将利益视为主体与客体之间的一种关系。德国学者沃尔夫（H.J.Wolff）就认为，利益是一个主体对一个标的（客观）上所存在的“积极关系”：这个标的是对主体有意义、有价值的精神或物质。[3]（P135）
应当承认，上述各种利益观均在一定程度上触及到了利益概念的内涵，但相比之下，笔者更倾向于第三种利益观，即把利益理解为一种关系。因为就第一种利益观而言，它似乎混淆了利益概念与需要概念的区别。的确，利益具有主观性，它与人的欲望和需要有着密切的关系，而且利益的实现也能够给人们带来主观上的效用与满足。但需要只是利益的构成要素之一，而不是全部，它只是利益实现的一个前提条件。若把利益看成是主观的需要或欲望本身，那么人们就既不需要从事生产，也不需要进行交换，更不需要发挥政策的资源配置功能，只要不断地幻想就够了，但实际情况并非如此。而对于第二种利益观来说，它似乎又混淆了利益概念与资源概念的差异。利益的确也具有客观性，离开了作为客体的资源，主体的需要不可能得到满足，利益显然也无法实现。但是，仅有资源也构不成利益，资源同样也只是利益的构成要素之一，是利益实现的一个必要的前提条件。如果把作为利益构成要素的资源同利益本身等同起来，那当然也不全面。所以，在笔者看来，利益既不是与客体无涉的纯主观的需要，也不是与主体无涉的纯客体，主体离开了客体或客体离开了主体，都不会有人的利益存在。因此，从哲学意义上说，利益并不是主体或客体相互独立的实体范畴，而是一个主客体的关系范畴。它表示主体的存在和发展的本质要求，在与客体的结合中得到肯定，或者说客体以自己的属性满足了主体的需要，肯定了主体的存在和发展。尽管持第三种利益观的人们在对关系内容的具体理解和表述上存在着一定的差别，但他们却都抓住了利益概念的“关系”本质。正是基于这种考虑，笔者在此将“利益”概念进一步界定如下：利益是客体对主体的存在和发展的一种肯定性关系，是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统一，这种统一表现为现实的社会关系。利益主观上表现为主体需要的满足，客观上表现为主体对所需稀缺资源的占有，利益的大小取决于主体需要的满足程度或主体对所需稀缺资源的占有程度。
利益对于政策执行问题的研究是一个极为重要的基本范畴。政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，政策所体现的意志的背后乃是各种利益，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的。从本质上来说，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。所以，不了解利益与政策以及与政策执行行为之间的关系，我们就无法深刻理解政策执行的内在机理，不进行利益分析，我们就很难找出政策执行问题发生的症结及对策。
利益根据不同标准可以划分为不同类型。我们既可以根据利益主体的不同将利益划分为公共利益和私人利益，也可以根据利益实现时间的远近不同将利益划分为眼前利益（短期利益）和长远利益，还可以根据利益的范围不同将利益划分为局部利益和整体利益，等等。现实社会是一个包含着利益矛盾和冲突的社会，由于客观地存在着各种不同的主体、不同的需要、不同的行为、不同质和量的资源，所以这些具有不同需要和行为的利益主体在资源稀缺的社会环境中相互之间就难免会存在这样或那样的利益矛盾和冲突，无视这些利益矛盾和冲突的存在是不应该的，回避这些利益矛盾和冲突更是不明智的。而且在政策执行过程中这些不同的利益矛盾和冲突常常阻滞政策目标的有效实现，许多政策之所以在执行过程中出了问题，其根本原因就在于或是私人利益与公共利益之间存在着矛盾和冲突，或是局部利益与整体利益之间存在着矛盾和冲突，或是眼前利益（短期利益）与长远利益之间发生了矛盾和冲突，并且利益主体未能正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突。正是由于这些利益矛盾和冲突对政策的执行有着十分重要的影响，所以，能否正视这些客观存在的利益矛盾和冲突并正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突，便成为我们能否有效地解决政策执行问题的重要前提条件。
二
利益分析之所以是我们研究政策执行问题所必须遵循的基本方法论原则，具体来说，其原因主要在于：
第一，政策与利益有着密不可分的联系。众所周知，现代社会是一个高度组织化的社会，利益的分配和调节是由国家控制的。国家的政治制度、经济制度、法律制度为社会整体利益的分配，提供了一个基本的规范和框架，规定了一个基本的走向，但大量的、经常性的利益分配和调节却主要是通过政策杠杆进行的。因此，在国家制度相对稳定的情况下，人们为了实现自己的利益追求，便不约而同地把眼光投向政策。时至今日，即使是居住在偏远地区的山野百姓，也能感受政策调整对他们的利益牵动。作为政府或社会公共权威对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策具有十分重要的利益调控功能，不仅可以表达各种利益主体的利益要求，而且还能够对不同利益主体之间的利益矛盾和冲突进行协调和平衡。此外，一个社会的利益格局的调整或重新安排也往往是通过政策得以实现的。政策本质上是政府或社会公共权威对人与人之间利益关系的一种制度安排。不仅政策质量的高低直接取决于利益分配的合理与否，而且政策执行效果的好坏更受制于政策对人们之间利益关系安排的恰当与可行程度，亦即政策内容是否最大限度地反映了政策执行相关主体特别是政策目标群体的利益需求。在政策执行过程中，有不少政策之所以发生执行阻滞，其主要原因就在于这些政策因未能充分地体现广大政策执行相关主体尤其是政策目标群体的利益需要而难以为他们所认同和接受。
第二，政策执行主体的行为从根本上来说是受一定利益驱动的。就政策执行活动而言，执行政策与违反政策是政策执行过程中的两种相反的力量。执行政策的行为实现政策的目标，违反政策的行为阻碍政策目标的实现。但是，这些行为的发生，并不源于政策规范要求的推动，而是源于生活中的利益。现实社会中的利益状况，不仅是政策制定的客观依据，而且也是政策执行的现实基础。这一基础不会在影响了政策制定之后就失去作用，它仍旧以其现状在社会中存在，影响政策的执行，推动人们正确执行政策的行为和错误执行政策的行为。
现代西方公共选择理论的研究成果表明，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的人。在政治环境中犹如在市场活动中一样，个人也会最大限度地追求某种个人利益，用经济学的术语来说，人们追求的是效用最大化。即便是在公共选择活动中，个人也首先是追求个人利益，只不过可能会比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已，但绝不是像传统政治学理论中所认为的那样，只追求公共利益而不考虑个人利益。所以公共选择理论的主要代表人物布坎南主张，要设计出能够制约掌权者权力和行使权力行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的追求者。[4]（P38—39）另一位公共选择学派的经济学家奥尔森（Mancur Olson）也认为，集团成员对集团利益会有共同兴趣，对于为获得这种利益要支付的成本却没有共同兴趣，每个人都希望别人支付全部成本而自己得到一份收益。[5]（P18）
我国现实政策执行活动中的许多现象也表明，人们是在利益的推动下去实施政策行为的。比如，作为政策执行主体，某些政府官员之所以不愿去正确地执行某一项政策，通常就是为了一定的利益。而他们执行政策也是为了保护一定的利益（其中包括了自己的利益）。作为政策目标群体的平民百姓之所以愿意去服从某一项政策，也还是为了能够获得一定的利益。即使是在我国当前出现的一些地方政府搞地方保护主义，阻止中央政策在本地区的有效实施，也是在地方利益的推动下进行的。正如荷兰学者布雷塞斯所言：“假如我们以中央当局和地方当局作为制定和实施政策的理性行为主体，由此出发，政策手段的作用将部分地决定于地方当局在与中央当局的政策合作中是否能看到有什么利益，其程度如何。”[6]（P126）可见，追求自身利益的最大化也是政策执行主体的基本行为特征。经济学认为，人是自利的，其一切行为都表现为趋利避害，追求自身的最大利益。用这种眼光来看待政策执行过程中的相关主体虽然并不全面，但是同样地，把作为政策执行主体的政府官员都看成是完全利他主义者或者要求他们都成为利他主义者，也是单纯而幼稚的。虽然政府官员及其组成的政府机构具有谋求公共利益的职责和意愿，但是他们与普通公民一样也有着自身利益，他们的行为目标不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私、投机取巧。而且在他们的利益函数中除了经济利益，还有政治稳定、统治方便等政治利益因素，并且政治利益因素是第一位的。即他们不仅要算经济账，更要算政治账。更何况“毕竟政治权力与财产拥有量之间也存在着正相关关系”[7]（P80）。
由此可见，不仅作为普通百姓的目标群体内在地具有趋利避害的人性特征，而且作为政策执行者的政府官员本身也都是理性的“逐利人”，他们也像普通人一样具有自己的利益追求；因此，像对人类的其他行为一样，利益对于政策执行过程中相关执行主体的行为也同样具有动力作用。所以，我们对政策执行问题的研究当然也就不能脱离开利益。
第三，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。其实，利益主体之间的利益矛盾和冲突是不可避免的，并且是长期存在的。在政策执行过程中，作为政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府之间通常也存在着利益矛盾和利益冲突。我们知道，从本质上说，政策就是对社会利益结构的规范，政策执行的最终结果就是对象利益的调整与稳定。从作为政策制定主体的上级政府的角度来看，其制定政策的意图自然在于通过对社会利益结构的确立与调整来解决全局性的政策问题，促进社会健康发展，因而政策的实施自然有利于政策制定主体所统辖区域的整体利益。但是，政策的有益性并不一定存在于该区域的每一个构成部分，因而作为政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府便有可能在政策上存在利益矛盾和利益冲突，即政策制定主体——上级政府代表着区域整体的利益——全局利益，而政策执行主体——下级政府则代表着区域局部乃至个人的利益。由于利益的至上性，在政策的制定与执行之间便出现一个利益“过滤”机制。下级政府在执行上级政府时往往以自己的利益损益值作为对策参数，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，愈不乐于执行，乃至抵制、变换。由于上级政府和下级政府之间存在着上下级的主从关系，这一利益过滤机制一般不允许发生影响，但是政策内在的运行规则又迫使它必须发生影响。于是，上级政策执行过程中的“灵活性”环节，即政策的具体化、操作性便成了这种机制发挥作用的最佳机会。为了维护本地区的局部乃至个人的自身利益，这些局部区域的执行主体——下级政府官员总是力图修正上级的政策。当上级政策在整体上无益亦无损于包括个人利益在内的本地区的局部利益时，作为政策执行主体的下级政府就会试图实施“怠工”，只传递政策而不实现具体化、操作化，使上级政策成为一般原则而不予执行，进而导致政策执行表面化的政策执行阻滞情形；当上级政策虽对本地区能带来利益但仍无法满足区域利益的要求时，作为下级执行主体的地方政府就会试图在政策的具体化、操作化过程中附加、增添超越上级政策要求的政策措施，出现政策执行扩大化的政策执行阻滞情形；当上级政策只是部分地使本地区受益、部分无益时，作为政策执行主体的下级政府就会试图对政策实现局部具体化、操作化，局部“流产”，从而显现政策内容缺损，导致政策执行局部化的政策执行阻滞情形；当上级政策可能会有损于该区域的局部利益，尤其是该区域执行主体——地方政府官员个人的自身利益时，这些执行者就会千方百计地在“灵活变通”的幌子下，制定一些与上级政策表面一致而实质相悖的对策，出现上下政策的貌合神离，进而造成政策执行全异化的政策执行阻滞情形；当这些下级政府的官员身兼目标群体和执行主体双重身份且所执行的政策与其自身利益发生冲突时，甚至会出现政策执行活动停滞不前的政策执行阻滞情形。整体与局部间利益矛盾和利益冲突的客观性决定了作为政策执行主体的下级政府在政策执行的灵活性环节具有使上级政策出现执行阻滞的内在冲动。上级政策的执行所需要的中介环节越多，意味着不同层次政治区域利益发生冲突的概率就越大；上级政策的执行所经受的利益过滤次数越多，执行过程所积累的阻滞冲动能量就越大，这样也会提高政策执行阻滞现象发生的频率和幅度。因此，我们可以说，作为政策制定主体的上级政府与作为政策执行主体的下级政府之间存在的利益矛盾和冲突是导致政策执行阻滞现象发生的根本原因。
总之，“徒法不足以自行”，政策的执行最终是要通过人的行为——政策执行者的实施行为和政策目标群体的遵从行为——来完成的。所以，要对政策执行问题获得规律性的认识，就应当了解人们在政策执行过程中的行为动力。政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。如果我们不对利益的本质及其与政策的关系有所了解，我们就很难理解人们在政策执行过程中的行为动力，更谈不上对政策执行问题进行深入的探讨。因此，利益分析理应成为我们研究政策执行问题时所必须遵循的最基本的研究方法论原则。
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