中国人民银行管理体制改革后省会城市中心支行管理体制运行中存在的问题及建议，本文主要内容关键词为：中国人民银行论文,省会论文,管理体制论文,支行论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、省会城市中心支行管理体制运行中存在的问题
尽管新的人民银行管理体制为省会城市中心支行搞好金融工作提供了体制保证，但由于受多种不利因素的影响，省会城市中心支行管理体制运行中还是出现了不少问题，亟需加以研究解决。
（一）省会城市中心支行在执行央行货币政策时仍难摆脱地方政府的行政干预
这次人民银行管理体制改革的初衷是要摆脱地方政府对金融工作的行政干预，强化金融监管，但由于省级党政机关、人大、政协等行政部门的管理体制改革没有和人民银行管理体制改革同步进行，地方政府干预金融工作的体制因素并未消除，另外，大区行辖区也并不完全是真正意义上的经济区域，它仍然带有较大的行政色彩，地方政府仍将省会城市中心支行作为属地机构对待，省会城市中心支行作为中央银行派出机构履行金融宏观调控和金融监管的独立性并没有得到明显增强，它在执行央行货币政策时仍然要受到多方牵掣。
（二）大区行与省会城市中心支行部分职责划分不太合理，且它们在实际履行其各自职责时也存在着相当多的问题
1.在金融服务方面存在着大区行超越其职责范围行事的问题。按照这次人民银行管理体制改革方案规定，大区行的职责是协调辖区内中心支行的国库经理、支付清算、现金发行、金融统计、外汇、外债和国际收支等业务，而省会城市中心支行的职责是承担原中国人民银行省（自治区）分行在国库经理、支付清算、现金发行、会计核算、保卫和金融统计等服务类业务以及外汇管理中的管理职能和汇总工作，但在实际工作中，大区行对省会城市中心支行往往存在着超越职责范围行事的问题。具体表现在：一是根据简洁、高效的原则，有些工作是人总行直接布置到省会城市中心支行并要求其将结果直接上报人总行的，可在省会城市中心支行已按人总行的安排开展工作期间或之后，又会接到大区行转发人总行的文件，有的还提有其他要求，而且时间安排上也会比人总行要求得更紧一些，这就使得省会城市中心支行不得不面对两个上级（总行和大区行），增加了不必要的工作头绪，造成了大量的无效重复劳动，同时也消耗了省会城市中心支行相当多的精力。这种局面非常不利于省会城市中心支行开展工作。二是在对待省会城市中心支行所在省的地市中心支行的工作安排上，按规定，这本应该由省会城市中心支行负责的，分行的工作仅限于协调，可实际工作中，往往是省会城市中心支行根据人总行的要求和所在省的具体情况对所在省的地市中心支行的工作作出全面安排后，大区行也会对非大区行所在地的地市中心支行的工作提出一些具体要求，而且二者对地市中心支行的工作安排和工作要求经常会出现不一致的情况，这样不仅会使省会城市中心支行承担全省性金融服务业务及其管理工作的职能有名无实，而且也增加了省会城市中心支行所在省的地市中心支行的工作头绪和工作量，甚至有时会使这些地市中心支行无所适从，被动应付。
2.在金融监管方面存在着权力过分上移的问题。目前在金融监管方面的情况是：大区行拥有绝大多数的审批和处罚权利，而省会城市中心支行虽然承担着对属地金融机构大多数的监管任务，但审批及对违规机构、违规行为的处罚权利相对较小，又由于省会城市中心支行辖区内中小金融机构经营规模小，数量多，违规现象时常发生，加之一些主客观原因，一些金融机构的高级管理人员变更、机构的设立和迁址、股权的调整等事项相当频繁，大区行受时间、地域和人力上的限制，一般来说很难一一兼顾，但省会城市中心支行又无这方面的权利，这就必然会使监管手续繁琐化，不仅增加了工作环节，影响了监管效率，而且权力过分上移也不利于发挥省会城市中心支行在监管方面的积极性。
（三）省会城市中心支行与当地监管办之间部分监管职责不清，权限不明
人民银行管理体制改革方案中对省会城市中心支行和当地监管办的监管职责分工是这样规定的：省会城市中心支行负责日常性的金融监管如日常合规性监管，多为非现场监管；监管办负责重点、难点、热点问题的金融监管如对辖区内大案要案的查处，多为现场监管。表面上看，这种体制上的分工是明确的，但事实上，这是同一件事情分两家机构来做，属典型的多头监管问题。双方为了更好地履行其各自的职能，一方的监管活动必然会延伸到另一方的监管活动之中，从而形成实际上的职能重叠，降低了监管效率，造成了大量的重复劳动（省会城市中心支行和当地监管办为了完成同一项监管任务往往对同一监管对象同时或先后布置有关工作或检查），并产生不必要的磨擦（当重大金融案件发生时，难以分清是谁的责任），同时，又由于监管办归大区行直接管理，这种体制上的安排也无形中加大了省会城市中心支行与当地监管办之间进行协调的难度。另外，省会城市中心支行根据属地原则开展的现场检查与当地监管办的现场检查之间尚没有明确的关系，实际工作中很容易使被监管单位产生种种误解，也急需加以明确。
（四）省会城市中心支行开展全省性业务工作难度大，效果差
虽然省会城市中心支行与其所在省的地市中心支行属同一行政序列，都归大区行统一管理，它们之间不存在领导与被领导的关系，但由于省会城市中心支行所处位置的特殊性及某些职能上的需要，又承担着因受物质条件限制（如现金发行库和电子支付系统）或必须遵循行政属地原则（如国库、金融统计、国际收支统计和外汇核销）而不能划归大区行办理的全省性金融服务和业务管理工作，可人总行并没有就此赋予省会城市中心支行相应的权力，省会城市中心支行在开展全省性业务活动时，一方面对地市中心支行缺乏有效的监督、约束、考核和激励手段，当地市中心支行不能保质、保量、按时完成省会城市中心支行布置任务时，省会城市中心支行无法对其进行有效的协调；另一方面也难以满足地市中心支行按其要求开展业务活动时在人、财、物方面所提出的要求。这种责权不对称的状况使得省会城市中心支行在开展一省性业务活动及其管理工作时，处境相当尴尬，与地市中心支行的关系也比较维妙，这不仅增加了省会城市中心支行开展全省性工作的难度，同时也大大降低了工作效果。具体地讲，主要表现在以下两方面：
1.部分地市中心支行对省会城市中心支行布置的工作重视不够，落实不力。一是本应该向省会城市中心支行汇报的工作，部分地市中心支行往往是少汇报或不汇报，甚至某些地市中心支行国库、清算等方面的工作发生了重大案件，也不向省会城市中心支行汇报或通报。二是部分地市中心支行对省会城市中心支行安排的工作存在应付心理，对省会城市中心支行针对本省实际提出的要求往往不认真落实，甚至一些地市中心支行的主管领导也对此长时间不管不问。三是省会城市中心支行在向地市中心支行布置涉及费用支出方面的工作时，因无权为其提供相应的经费保证，一些地市中心支行便拖延不办。这些既影响了省会城市中心支行履行其职责的严肃性，又难以保证其工作的保质、保量、按时完成，长此以往，必将严重影响省会城市中心支行对央行货币政策的执行。
2.省会城市中心支行开展全省性业务活动及其管理工作的难度较大。一是由于部分地市中心支行很少或根本不向省会城市中心支行汇报工作，致使省会城市中心支行无法及时了解全省有关工作的进展状况，不能及时解决工作中存在的问题和安排下一阶段的工作。二是省会城市中心支行也不适合于再做某些全省性业务活动及其管理工作。例如，人民银行系统养老保险基金的收缴和上解工作。目前省会城市中心支行虽承担着此项工作，但由于其现在不太了解地市中心支行人事管理等方面的情况，致使在收缴时缺乏对地市中心支行执行国家政策和收缴情况的审核依据，因此也就无法保证此项业务的工作质量。再例如，全省非现场监管报告的汇总分析工作。目前这项工作也由省会城市中心支行承担，但由于省会城市中心支行对地市中心支行缺乏必要的协调手段，部分地市中心支行的非现场监管报告则时常难以保证质量和时效，这给省会城市中心支行对全省非现场监管报告的汇总分析工作带来了相当大的难度。
（五）省会城市中心支行对其所在省的省级金融机构的监管难度加大
按人民银行管理体制改革方案规定，省会城市中心支行承担着其所在地政策性银行、国有商业银行省分行的日常监管工作，但由于省会城市中心支行的行政级别为副厅级，而各政策性银行和国有商业银行省分行的行政级别为正厅级，在省会城市中心支行对这些省级金融机构行使正当监管权力时，他们往往不太重视，并时常不给予积极的配合，给省会城市中心支行的监管工作带来很大的难度，严重影响了监管工作的质量和效果。
（六）省会城市中心支行与当地省级党政部门之间信息沟通渠道不畅
在现行体制下，大区行与省会城市中心支行所在地的省级党政部门打交道时，总有隔层之感，联系困难重重，而省会城市中心支行限于权力限制，又无法与这些党政部门平等沟通。究其原因，主要有两点：一是受传统观念和计划经济行政管理意识的影响，某些省级党政部门往往不太情愿与级别比它们低的省会城市中心支行打交道。二是大区行在处理涉及省会城市中心支行所在地的省级党政部门的工作时随意性太强，时而自己亲自办理，时而交当地监管办办理，时而又交省会城市中心支行办理，这种工作方式一方面使省会城市中心支行和当地省级党政部门都搞不清楚该给谁联系，不该给谁联系，也都不知道哪些工作该做，哪些工作不该做；另一方面也使这方面的工作缺乏连续性，且容易形成阶段性“真空”。
（七）其他方面存在的问题
一是省会城市中心支行仍然存在着内部监管部门职能重叠的问题。例如，在省会城市中心支行内部，除金融监管部门外，货币信贷部门也承担着部分监管职能，因要经常忙于监管，致使货币信贷部门很难集中精力保证货币信贷政策的贯彻执行。二是省会城市中心支行已不适合于再对保险业行使监管职责。中国保监会设立后，人民银行已明确规定不再对保险业行使监管职责，但由于中国保监会的分支机构一直未设立，对保险业分支机构的监管仍由人民银行分支机构负责，这就使得上下体制不顺，对保险业分支机构的监管很容易出现断档，形成央行和保监会两不管的局面，从而影响保险业的健康、稳步发展。三是大区行、省会城市中心支行和监管办之间还存在着不少的信息壁垒，还未实现信息资源的共享，信息资源浪费现象还比较严重。
二、建议
（一）转变观念，改进作风，尽快适应人民银行新的管理体制
省会城市中心支行的职工要尽快从原省分行和省会城市分行的思想中走出来，在认识上彻底打破纵向管理的惯性思维，逐步习惯于横向管理，真正在脑子里树立起跨省区域金融的观念，切实改变旧的工作作风和工作方式，努力探索适应新体制运行的工作方式和办法，尽量减少与新体制不适应所引起的摩擦。
（二）进一步改革人民银行管理体制
由于我国国土面积辽阔，东西、南北的自然条件、人文背景、经济基础和金融发展状况差距较大，在这种情况下全国实行整体划一的央行管理体制显然是不太合理的。因此，我们建议今后人民银行管理体制改革的方向应是根据不同的地区的实际状况，采取既符合国际惯例，又能结合区域特点的灵活性和适应性更强的有区别的央行管理体制。
（三）省级党政机关、人大、政协，以及各商业银行的管理体制要加快改革步伐，彻底消除地方政府干预金融工作的体制因素，以使人民银行管理体制改革的预期效果尽快显露出来。
（四）进一步界定大区行与省会城市中心支行的权利与义务，并以规章的形式固定下来，逐步建立起合理分工、职责明确、分级负责、责权对等的央行分支行管理体制
一是在金融服务方面，大区行作为领导行，对于省会城市中心支行承担的全省性金融服务工作，应把自己的职责限定在人民银行管理体制改革方案中规定的“协调”范围之内。今后凡属于省会城市中心支行负责的其职责范围内的全省性工作，大区行不应再对省会城市中心支行所在省的地市中心支行另提要求。另外，省会城市中心支行还应支配与其承担的全省性金融服务工作相配套的专项经费。二是在金融监管方面，大区行应适当下放监管权限，使省会城市中心支行的职责与权利能够对等。大区行作为管辖行，其职责应重点放在国有商业银行省、市级分支机构的市场准入、退出工作上。对于省会城市中心支行辖内的金融机构的迁址、更名、分设、合并、高级人员变更等事项，应由省会城市中心支行进行审批，报大区行备案即可；对于省会城市中心支行辖内金融机构的市场退出，也应由省会城市中心支行进行初审，再报大区行审批。另外，大区行还要赋予省会城市中心支行对违规金融机构的处罚权，明确哪些问题应该是由省会城市中心支行可以直接查处的，哪些问题应该是由省会城市中心支行检查后上报大区行查处的，为省会城市中心支行强化金融监管创造一个良好的环境。
（五）妥善处理好省会城市中心支行与当地监管办之间存在的部分监管职责不清、权限不明的问题
省会城市中心支行与当地监管办虽没有相互隶属关系，但这并不等于说它们之间没有关系。事实上，由于地域上和后勤保障等方面的原因，监管办与省会城市中心支行的关系要远比它与大区行的关系密切，所以，对省会城市中心支行和当地监管办的职责、权限、义务和二者之间的关系加以明确和规范是非常必要的。因此，我们建议监管办要淡化日常监管，把其工作职责和权利限于对某些重点、难点和热点问题的突击性检查和抽查上，这样一方面可以防止监管办由于过多地承担日常监管任务其机构有逐渐趋大之势，另一方面也更有利于协调省会城市中心支行与当地监管办的关系，为二者真正发挥各自的作用奠定好制度基础。
（六）给予省会城市中心支行对其所在省人民银行系统人、财、物的配置一定的参与权
由于省会城市中心支行具有的特殊的地位和处于繁重工作的第一线，它管辖的机构类型、范围和监管业务量都要比原来省会城市分行以及目前的其它地方中心支行大得多，全省性金融服务业务量也较以往有增无减，按照责权对等的原则，给予省会城市中心支行对所在省人民银行系统人、财、物的配置一定的参与权，是合情合理的。这不仅不会背离人民银行管理体制改革方案的初衷，反而会使改革方案更加接近实际，使人民银行管理体制更加完善，使省会城市地市中心支行与其所在省的地市中心支行之间的工作关系更加理顺，并从根本上消除二者因体制不顺而产生的矛盾。
（七）摆正省会城市中心支行与当地党政部门的关系
由于现在的省会城市中心支行是由原省分行和省会城市分行合并而来的，所以它很多部门的工作本身就与当地党政部门有着密切的联系，且长期以来也形成了一种良好的协作关系，另外，人民银行实行新的管理体制的初衷之一虽是减少地方政府对金融工作的行政干预，但省会城市中心支行要真正行使央行职能，顺畅贯彻央行货币政策，维护好正常的金融秩序，没有当地党政部门的支持与配合是难以达到目的的。因此，我们建议省会城市中心支行要承接原人民银行省分行与当地省级党政部门的大部分往来活动，摆正省会城市中心支行与当地省级党政部门的关系，加强它们之间的协作，为省会城市中心支行确保一方金融安全创造一个良好的氛围。
（八）其他方面的建议
一是人民银行改革要纳入法制化、民主化的轨道。今后人民银行每项大的改革方案的出台都应经过一定的法律程序，同时，人民银行改革还应面向公众，面向所有的金融人员，要广泛征求他们的意见，而决不能使之封闭化、神秘化。二是要将央行分散于各内部机构的监管职能归并统一，实现央行监管力量的一体化。三是根据分业管理的原则，尽快设立保监会分支机构，分离央行对保险业的监管职能，促进保险业的健康发展。四是大区行、省会城市中心支行和监管办之间要按照统一管理、分级负责的原则，尽快实现信息资源的共享，最大限度地提高信息资源的利用率，降低央行管理成本。