试论《中华民国参议院法》，本文主要内容关键词为：参议院论文,中华民国论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、南京参议院的成立与《中华民国参议院法》的颁布
以孙中山为代表的资产阶级革命派，发动辛亥革命的奋斗目标就是要废除在中国延续了两千多年的封建君主专制，建立资产阶级民主共和国。而总统、议会、宪法，则是资产阶级民主共和国的象征。资产阶级革命党人非常重视这些象征。孙中山在《军政府宣言》中说：“今者由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等以参政权。大总统由国民公举。议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守，敢有帝制自为者，天下共击之！”〔1〕
中华民国南京临时政府于1912年元旦成立后，即着手建立临时立法机关。根据《中华民国临时政府组织大纲》和《修正中华民国临时政府组织大纲》规定，中华民国临时政府的临时立法机构为参议院。参议院以各省都督府所派之参议员组织之。参议院每省以3人为限。 鉴于当时政局并不十分稳定，各省举行参议员选举条件不具备，因而规定参议院的产生方法，“由各省都督府自定之”〔2〕。
1911年12月29日，各省都督府代表会议致电各省都督府：“现临时政府依次成立，代表责任已毕，立须组织参议院。据临时政府组织大纲，参议院由每省都督府派遣议员三人组织之，即请从速派遣参议员三人付与正式委任状，克日来宁，参议员未至以前，每省暂留代表一人至三人驻宁，代理其职权。再：参议员须择精通法政及富经验者，特此奉闻。”〔3〕
各省都督府代表会议从1912年1月1日起，暂时代理参议院的职权，称“代理参议院”〔4〕。 代理参议院成立以后的历史使命是：（一）代行参议院的职权；（二）筹组参议院。
1912年1月3日，临时大总统孙中山根据各省都督府代表会议的决议和通电精神，通电各省，请各派参议员3人来宁组织参议院。至1月下旬，抵宁的参议员有广东、湖北、湖南、浙江、江苏、安徽、江西、山西、福建、广西10省，30人；未推选参议员而以“代表员”代理者身份报到者有贵州、云南、陕西、四川、奉天、直隶、河南7省，12人〔5〕。总计17省，42人。“其中有由都督府指派者，有系谘议局代表者，亦有出于民选者”〔6〕。28日，参议院在南京召开正式成立大会。 与会参议员包括“代表员”有31人〔7〕。正式议员42人，有11人缺席。29 日，参议院以无记名投票选林森为议长、陈陶恬为副议长（旋辞职，3 月15日补选王正廷继任）〔8〕。2月5日，选举李肇甫为审议长〔9〕。
南京参议院参议员“绝大多数是武昌起义前参加同盟会的革命党人”〔10〕，正副议长、审议长亦皆同盟会的骨干。参议院成立以来通过的59项决议案，其中多数还是体现了民族资产阶级的意志和要求，属资产阶级革命法规。可见，南京参议院的性质是资产阶级的立法机关，是中华民国中央政权的重要组织部分。
参议院成立后，其组织与活动并没有专门的参议院法加以规定，基本上以《修正中华民国临时政府组织大纲》第二章“参议院”有关规定为根据；稍后，制定了《参议院议事细则》、《参议院办事细则》、《参议院旁听规则案》。但这远不适应建设民主共和国的政权与法制的需要。不仅如此，当时革命与反动势力斗争的形势更是十分严峻。1912年1月上旬，南北双方达成在袁世凯迫使清帝退位、 同意建立“共和政体”的条件下，把临时大总统转让给袁世凯的秘密协议。11日，袁世凯以清帝决定退位，急电南京临时政府，表示赞成共和。12日，宣统皇帝溥仪下诏宣布退位，清王朝统治结束。13日，孙中山向参议院提出辞职咨文，推荐袁世凯继任临时大总统。14日，参议院决议接受；并决议请在新总统未莅任前暂不解职。15日，参议院选举袁世凯为第二任临时大总统。21日，选举黎元洪为副总统。就是在这样形势下，《参议院法》开始编订。
2月22日，南京参议院决议：指定彭允彝、张耀曾、钱树芬、 谷钟秀、汤漪、殷汝骊、时功玖、文群、赵士北9人，为“起草员”， 先行编订《参议院法》〔11〕。11日，临时大总统孙中山公布参议院议决的《中华民国临时约法》，其中规定：“参议院法由参议院自定之。”〔12〕据此，参议院加快了编订《议会法案》的步伐。14日，参议院宣布起草员提出《参议院法案》。25日，讨论和通过了审查员关于参议院法案的审查报告。26日，参议院召开《参议院法案》第二读会，就原文逐条进行讨论、修改〔13〕。27日，参议会将《参议法案》开第三读会，逐章讨论、修改和公决。第三读终了，最后议决通过《参议院法》，并咨请孙临时大总统公布〔14〕。4月1日，孙中山临时大总统明令公布《参议院法》。这样，遵照《中华民国临时约法》而制定的，实为中国第一个国会之组织与议事法规，正式产生了〔15〕。4月1日下午2时， 孙中山临时大总统莅临参议院行解职礼，正式宣告辞职。
二、《中华民国参议院法》的主要内容
《中华民国参议院法》共18章（总纲、参议员、议长副议长、委员、会议、委员会、选举、弹劾、质问、建议、请愿、国务员及政府委员、参议院与人民官厅及地方议会之关系，警察与纪律、惩罚、秘书厅、经费、附则）105条〔16〕。其主要内容如下：
（一）规定了参议院设置地、参议院的开会与休会。
参议院，设于临时政府所在地。孙中山本意临时政府设在南京，参议院自然设在南京，如当时的南京参议院然。而袁世凯力主临时政府设在北京。南京临时政府和参议院议员中间也出现了是否迁都之争。1912年2月14日，参议院以20票对8票的多数，议决临时地点设在北京。15日，孙中山临时大总统咨请参议院复议临时政府地点，仍主张临时政府设于南京。参议院复议时争论异常激烈，最后以19票对7票之多数， 议决临时政府仍设于南京。4月1日，孙中山解除临时大总统职务公布《参议院法》之时，仍寄希望此。可是4月5日，参议院议决临时政府迁北京。
参议院，以《临时约法》所定，各地方有3／5以上派参议员到院，即行开会。参议院经议长提议，参议员过半数可决，得休止开会；但休会期间，不得过15日。休会期中，有紧急应议事件，议长得通告开会。
（二）规定了参议会的组织。
参议院以《临时约法》所定各地方选派之参议员组成。设议长、副议长各1人，任期与参议院同。议长维持参议院秩序、整理议事， 对于院外，代表参议院。议长得任免秘书厅之秘书长及其下各职员，并指挥监督之。议长、副议长因故请假或辞职，须提出理由书，付院议决定；但请假期间在5日以内者，不在此限。
参议院设3种委员会：全院委员会、常任委员会和特别委员会。 参议院遇有重要问题，由议长或参议员10人以上之提议，经多数议决者，得开全院委员会审议之。全院委员以全院参议员充之。常任委员分设法制、财政、廉政、请愿、惩罚5部，各担任审查本部事件， 由参议员用无记名连记投票法选之，其文部员数由院议决定。特别委员，担任审查特别事件，由议长指定或本院选出之。常任委员，得兼任特别委员。全院委员会，非有委员1／3以上出席，常任委员会及特别委员会，非有该委员半数以上出席，不得开会。各委员长，须将委员会议决之结果报告于参议院。全院委员长由本院选定，但议长、副议长不在被选之列。常任委员长及特别委员长，由各委员会选之。
（三）规定了参议员的资格条件、委任和自律罚则。
中华民国之男子，年龄满25岁以上者，得为参议员；但有下列条件之一者，即失其资格：（1）剥夺公权者及停止公权者；（2）吸食鸦片者；（3）现役海陆军人；（4）现任行政职员及现任司法职员。显然，这个规定剥夺了中国广大妇女参政议政的权利。参议员到院后，须提出委任状于议长。
参议员委国民付托，不得任意缺席；非有正当理由，不得请假；辞职亦受限制。参议员为民众服务，除公费及旅费（议长、副议长有津贴费）外，不受岁费。参议员要遵守会议纪律，不得违背《参议院法》及《参议院议事细则》。
参议院对参议员有惩罚之权，此权由议长或议员5人以上提议， 经由惩罚委员会审查，由院议决定宣告施行。惩罚种类有：（1 ）于公开议场谢罪；（2）一定之期间内停止发言：（3）一定之期间内停止出席；（4）除名。
《中华民国临时约法》“参议院”规定了“参议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任”，“除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，会期中非得本院许可，不得逮捕”等诸多保障，但对参议员的纪律与惩罚则末作规定。《参议院法》则作了上述重要规定，体现了参议员民主自律之精神，对于议会尊严之维持与民主政治之实践关系甚大，这仿效了英、美、日各国宪法及议事法中的有关规定，更表明了以孙中山为代表的资产阶级革命派刷新政治、建设民主共和制度的积极努力。
（四）规定了参议院会议规则、议事秩序。
参议院除休会外，每星期一至星期五上午为寻常会议时间；但有紧急事件，特别开会不在此限。议事日程，由议长编定，先两日通知各参议员，并登载公报。参议院非有到院参议员过半数之出席，不得开会。会议时，以出席参议员过半数之可决为准。参议院议决可否同数时，应依议长之所决。参议员于议案有关系本身及其亲属者，不得参预表决。凡未出席参议员，不得反对未出席时所议决之议案。关于法律、财政及重大议案，须经三读会始得议决（但依政府之要求，或议长、议员之提请，经多数可决，得省略三读会之顺序）。政府提出之议案，非经委员审查不得议决（但紧急之际，由政府要求经多数可决者，不在此限）。议员提出法律案，须有10人以上之赞成者；其他提议，除别有规定者外，须有3人以上之赞成者，会同署名，先期交议长通告各参议员。 参议员于议场上临时动议，附议在1人以上，方成议题，得请议长付讨论。委员于议场得自由发表意见，不受该委员会报告之拘束。参议院会议须公开之，但有下列事由，经多数可决者，不在此限：（1 ）依政府之要求；（2）依议长或参议员之提请。参议院会议之结果， 按期编成速记录、议事录、决议录，惟秘密会议事件，不得宣布。
（五）规定了参议院的选举、弹劾、质问、建议、请愿等职权的行使。
参议院选举临时大总统或副总统时，应于5日前， 将开选举会日期布告全国。施行选举之前1日，参议员以10人以上之连署， 得推举临时大总统或副总统候补（选）人。选举用无记名投票法，对于候补人以外之投票，作为无效。
弹劾大总统案，非参议员20人以上之连署，弹劾国务员案，非参议院18人以上之连署，不得提出。决定弹劾，须用无记名投票法表决。弹劾大总统案通过后，即日将全案通告最高法院，限5日内，互选9人组织特别法庭，定期审判。
参议员对于政治上有疑义时，得以10人以上之连署，提出质问书，由参议院转咨政府，酌量缓急，限期答复。政府答复后，如提出质问者，认为不得要领时，由参议院咨请国务员，限期到院答辩或委员代理。
建议案非有参议员5人以上之连署，不得提出。建议案通过后， 即日将全案咨告政府。
国民请愿书，非有参议员3人以上之介绍，不得受理。请愿书， 当付请愿委员会审查。请愿事件，如有委员会或参议员10人以上之要求，得提付院议。参议院对以下四种情况不得受理：除法律上认为法人者外，以总代之名义请愿者；请愿书对于政府或参议院有侮辱之语者；变更《临时约法》之请愿；干预司法和行政裁判之请愿。
（六）规定了参议院会议与国务员、政府委员，参议院与人民官厅及地方议会之关系。
国务员及政府委员，无论何时，得到院发言，但不得因此中止议员之演说。委员会，得经议长，要求国务员或政府委员之说明。国务员及政府委员，于各会议均不得参与表决。
参议院不得向人民发布告示，因审查事件召唤人民。参议院为审查事件，得向政府要求报告，或调集文书。政府除事涉秘密者外，不得拒绝。参议院审查关系地方之政务，得咨询该地方议会，令其答复。
三、《中华民国参议院法》的主要特点
由以上内容不难看出，《中华民国参议院法》的主要特点有二：
（一）在英、美、日各国宪法及议事法中，虽规定议员在开会时所为之言论与表决对外不负责任等许多之保障，但对于不遵守议事秩序，或违反纪律的议员，均订有严格的惩戒办法。除警告停止其发言，或停止其出席权利外，并得经会议之决定予以开除的处分。《参议院法》参照了英、美、日等国家实行的宪法及议事法中的议会常规，为了建设和捍卫中国资产阶级民主共和制度的需要，而把参议院本身在对其成员之违法渎职，有损国家利益及议院信誉时，明白规定得自为开除其议员资格之决定。这种参议员民主自律精神，对于议会尊严的维持与民主政治的实践关系甚大，足见中华民国开国时期对于这点的重视。这是《参议院法》“最特异之点”〔17〕。可惜的是，到了后来南京国民政府时期，其“宪法对于议员之地位有各种保障之条款，但对于议员的惩戒与开除未为规定。在各级的民意机关的议事规则中亦并未对此加以重视，因为议事规则是由议会自行自订通过，甚至偶有一些议会的会议规则竟连惩戒条款都不予规定在内，即有，亦惩戒很轻而成为具文。”于是，有人惊叹“这不能不引为是一件很奇特的事”〔18〕。
（二）《参议院法》规定的议会的权力很大，不仅有权依《临时约法》“选举大总统或副总统”，而且有权“弹劾大总统”、“弹劾国务员”。一旦“弹劾大总统案通过后，即日将全案通告最高法院，限五日内互选九人组织特别法庭，定期审判”。这一规定，显然是为了防范于1912年2月15日参议院选出的中华民国第二任临时大总统袁世凯。 防止他捣毁辛亥革命的积极成果，破坏资产阶级民主共和制度，滥施个人独裁淫威，甚至复辟君主专制制度。如果出现这种情形，议会就要弹劾他，组织特别法庭进行审判，“天下共击之”。这种民主精神和革命勇气可嘉，但实际上这多流于幻想。
注释：
〔1〕《孙中山全集》第1卷，中华书局1981年版，第297页。
〔2〕《辛亥革命资料》，中华书局1961年版，第9～10、18页；《辛亥革命回忆录》第6集，中华书局1961年版，第245页。
〔3〕1911年12月31日《民主报》。
〔4〕《辛亥革命回忆录》第6集，第253页。
〔5〕《辛亥革命》（八），上海人民出版社1951年版，第9页。
〔6〕顾敦鍒：《中国议会史》，苏州木渎心正堂1931年版， 第111页。
〔7〕〔8〕〔9〕〔11〕〔13 〕张国福选编：《参议院议事录·参议院决议汇编》。北京大学出版社1989年版，第1、4～5、122、20、62、117、144、147～153页。
〔10〕辛亥革命史研究会编：《辛亥革命史论文选》，三联出版社1981年，第875页。
〔12〕《南京临时政府公报》第35号。南京大总统印铸局1912年编印。
〔14〕同〔7〕，第156～157页。《南京临时政府公报》第55号。
〔15〕《南京临时政府公报》第55号。《辛亥革命资料》第415 ～424页。
〔16〕同〔7〕。《参议院议案汇编》甲部一册，法制案，第41 ～45页。
〔17〕《中华民国史事纪要》（初稿），（台湾）中华民国史料研究中心1974年编印。
〔18〕《中山学术文化集刊》第2集，总页第13～39页。
标签：中国近代史论文; 历史论文; 中华民国大总统论文; 孙中山论文; 中华民国临时约法论文; 国民政府论文; 北洋政府论文;