布什主义影响下的美国外交政策①，本文主要内容关键词为：布什论文,外交政策论文,美国论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自我的《新保守主义之后》一书2006年问世以来至今已有大约一年的时间。在这一年中，全球政治出现了许多新的情况，这些情况使我在书中所阐述的美国外交政策更加进退两难。
《新保守主义之后》一书的问世恰好是在2006年2月伊拉克萨马拉市逊尼派阿斯卡里亚清真寺被炸之后，这一行动挑起了逊尼派和什叶派之间无休止的报复性暴力行动，并把伊拉克推入了事实上的内战状态。2005年12月举行伊拉克议会选举后直到4月才产生出一个伊拉克政府，实际上直到2006年6月初最后一批部长才得到任命。建立政府速度缓慢是一个征兆，表明逊尼派和什叶派党派之间没有能力在权力分享、石油岁入、对军队和警察的控制，以及其他很多问题上达成任何基本的一致。有一个广泛的看法认为，内政部即使没有被什叶派民兵组织控制，也已受到了其严重的渗透。到2006年秋，所有的人都应清楚看到的是，正如一个被泄漏出来的国家情报评估(A National Intelligence Estimate)所注意到的，美国对伊拉克的入侵使整个伊斯兰圣战主义的恐怖主义问题比2003年前更为严重。
在核武器扩散方面，情况也没有好转。2002年1月布什总统提到伊拉克、伊朗和朝鲜是“邪恶轴心”国，正在寻求发展核武器，对此美国不能容忍。我们知道，在布什发表讲话之时，伊拉克还没有制定一项积极的核计划，虽然2003年对伊拉克的入侵确实防止了在不久的将来重新启动核计划的可能性。对伊拉克的入侵似乎对劝阻利比亚的穆阿迈尔·卡扎菲(Mu'ammar Qadhafi)放弃其核计划起了某些作用，虽然到2003年为止他是出于其他原因而走上放弃核计划的道路的。但是侵略似乎刺激了伊朗和朝鲜，使它们加速了核计划。它们认为，拥有核威慑会比没有核威慑更安全。结果，伊朗从国际原子能机构的预防体制退出，宣称它有权发展“和平的”核能力，朝鲜则采取了实际行动，试验了核炸弹，成为世界上第八个拥有核能力的国家。
2006年的这些不幸事件本应强化《新保守主义之后》一书中所提出的一些教训。布什政府及其新保守主义支持者过高地估计了美国常规军事力量实现其在中东寻求政治目的的能力，尤其是在广大范围实现向民主过渡的目标的能力。美国目前的军事开支大约是世界上其他国家的总和，然而值得思考的是，为什么经过将近四年的努力之后，付出了数以千计的美国人的生命和近乎5000亿美元的开支，而美国却未能成功地使一个仅拥有大约2400万人口的小国实现和平？而且更不像是正在引导其走向成功的民主制？
对这个问题的一个答案是：在21世纪的第一个十年中，全球政治的性质发生了重要的变化。20世纪的国际关系是被德意志帝国和纳粹德国、日本帝国、前苏联，以及欧洲殖民国家这样的强国主宰，所有这些国家都可以对自己的领土拥有韦伯所说的对权力的垄断（虽然不一定是合法的垄断）。在这个以国家为中心的世界中，常规武器确实是有用的：它可以被用来摧垮那些处在国家等级结构顶端的人的意志：当他们承认失败时，你便获得了和平。
然而当今世界的特征，至少在一个从北非到中东、撒哈拉沙漠以南的非洲，再到中亚的不稳定地带的特征是，存在着大量贫弱的、有时是失败的国家，以及一些能够跨越边界流动的跨国活动者。那些导致全球化的技术能力同样促进了这些特征。阿富汗、巴基斯坦、伊朗、索马里、巴勒斯坦及其他大量没有能力对其领土实行主权控制的国家，把权力和影响力让与了像基地组织这样的恐怖主义集团，像黎巴嫩的真主党这样的政党兼民兵组织，或其他地方形形色色的种族、宗派政党或派别。
这一局势显然使熟悉上个世纪的以国家为中心的世界的人们不知所措。亨利·基辛格在其于2006年黎巴嫩战争之后所撰写的文章《黎巴嫩之后》中断言，“真主党事实上是一个基地组织模式的复制品。它像一个国中之国一样公开行动……一个存在于国家土壤上的国家实体，具有国家的所有属性，并受到地区主要势力的支持，这是国际关系中的一个新现象。”②这其实不过是一个相对新的模式：它的出现至今已经有15年，正如任何一个跟踪最近非洲政治的人会充分了解的那样。一般来说，像基辛格和布什政府这样的精明的观察者对这种新现实的认同是滞后的，而其后果却是灾难性的。在九一一事件之后，政府中的许多官员不能相信，这次袭击可能是由一个非政府行为者组织的，因此导致他们在巴格达搜寻袭击发起国的致命行动。他们如今把真主党看作不过是德黑兰的工具，也是类似的问题。
在这个存在着贫弱国家、跨国民兵组织和恐怖主义集团的世界里，与20世纪强国主宰的世界相比，常规军事力量远远派不上用场。美国的军事理念强调采用突然和决定性地运用占压倒优势的兵力来击败敌人。但是在一个反叛者和民兵组织被无形地部署在平民人口当中的世界里，占压倒优势的兵力几乎总会产生相反的效果：它恰恰使那些本来倾向于同核心战斗者破裂的人异化，并否认了他们自由行动的能力。需要用来击败跨国民兵组织和恐怖主义者的那种反叛乱战役应把政治目标置于军事目标之上，强调攻心术而不是强调带来震惊和畏惧的效果。
在一个存在着贫弱国家的世界中，国家建设成为一项关键任务。2003年夏，布什政府突然省悟了这一事实。当时总统的顾问们意识到除非他们能建立一个有相当能力的伊拉克政府，否则美国无法从伊拉克脱身。此刻，布什政府痛苦地发现自己在这种雄心勃勃的国家建设方面缺乏训练，只能匆忙应付。同样，如果黎巴嫩政府没有能力把其权威扩大到南部，也没有对黎巴嫩南部真主党问题的长期解决方法。令人遗憾的是，美国常规军事力量不能转化为国家建设力量；实际上，对美国人使用常规军事力量作为工具进行直接统治的诱惑常常使地方同盟者被当作幼儿对待，从而阻碍了当地的国家建设进程。
从过去五年中应当汲取的第二个教训是，预防性战争不能成为美国长期的核不扩散战略的基础。布什主义寻求运用对伊拉克的预防性战争来警告可能的核扩散者：若接近核门槛将付出更大的代价。遗憾的是，这样做的结果使美国本身付出的代价太高，以至于它提供了一个恰恰相反的教训：美国常规力量的威慑效果并不高，如果一个国家试图跨越核门槛，预防性战争的可能性实际上比原来更小。
布什政府的官员，如副总统迪克·切尼，显然从1982年以色列对伊拉克奥西拉克(Osirak)核反应堆的预防性攻击中引出了错误的教训。这一行动事实上非常成功地延缓了巴格达的核计划，因此当1990年伊拉克决定进攻科威特时，它并没有核武器（可能这是萨达姆·侯赛因的诸多战略失误中最大的一个）。另一方面，袭击奥西拉克核反应堆的成功意味着这一行动永远不可能被重演。奥西拉克核反应堆位于一座地面建筑物之中，很容易被一架以色列的F-16战斗机所摧毁。未来的核扩散者（包括伊拉克本身）将学会把他们的设施深藏在隧道和洞穴之中，并建造出许多同样的设施，同时寻求通过多种途径来获得核武器。美国情报部门完全不能正确估价伊拉克大规模杀伤性武器的性质，为我们未来能否采取干净利落的先发制人的行动来阻止核扩散的能力提供了一个更为可信的指示。
应当从伊拉克战争汲取的最后一个教训是，当前的美国政府显示出管理日常政策的相当无能。布什政府的一个引人注目的问题是它在完成自己确立的雄心勃勃的目标时表现得如此虎头蛇尾。在过去的两年中有许多著作问世，其中包括乔治·帕彻斯(George Pachers)的《暗杀者之门：美国在伊拉克》(The Assassins' Gate:American in Iraq)(2005)、托马斯·E·里克斯(Thomas E.Ricks)的《惨败：美国在伊拉克的军事冒险》(Fiasco:the American Military Adventure in Iraq)(2006)、拉吉夫·赞德拉塞卡兰(Rajiv Chandrasekaran)的《绿宝石城市中的帝王般生活：伊拉克绿色地带的内部》(Imperial Life in the Emerald City:Inside Iraq's Green Zone)(2006)、鲍勃·伍德沃德(Bob Woodward)的《否定的国家：布什在战争中，第三部》(State of Denial:Bush at War,Part Ⅲ)(2006)。这些著作记录了令人痛苦的细节，表明布什政府在伊拉克重建方面多么缺乏准备，多么迟钝地意识到它正在同各种叛乱作战，需要完全不同的军事力量和战术。在伊拉克，布什政府像一名患有多动症的病人一样行动，成功有效地组织了某些关键事件，如2004年6月30日的主权移交，或2005年1月30日的大选。但是这期间，布什政府却未能训练伊拉克武装，未能任命大使，也未能恰当地评估和检验合同商所承包的伊拉克建设项目。更重要的是，未能追究那些对各种失败负最直接责任的官员的过错。
从理论上讲，缺乏军事行动能力可以随时间进行调整，但是其在短期内对美国的大战略产生了许多重要后果。新保守主义理论家认为美国正在对世界行使仁慈的霸权，明智而果断地运用其强权解决像恐怖主义、流氓国家以及侵犯人权这样的问题。如此观点实际上就是向世界发出这样一种信息：“信任我们，我们知道什么于你是最好的，即使你不同意我们此刻的政策，你将来最终会看到我们是正确的。”但是，即使美国的朋友和盟国倾向于信任美国的良好意愿，他们也无法对实际的政策执行和美国造成的严重破坏不感到沮丧。2004年唐纳德·拉姆斯菲尔德简要介绍被伊拉克拖住的美军情况时说：“你不得不使用你所拥有的军队，而不是你想要的军队去打仗”；同样，美国不得不以一个其现有的政府，而不是其想要的政府去制定政策——这种情况应使美国人在为自己设立过度野心勃勃的目标时更为谨慎。
美国在伊拉克的表现对美国的盟友也产生了重要影响，尤其是那些同意参加乔治·布什的“志愿者联盟”的国家。可以说，大多数美国的联盟伙伴都几乎没有对伊拉克战争承担感情上的责任；英国首相托尼·布莱尔似乎说服自己大力倡导布什主义，但是他很难使其国民跟随他。像英国和澳大利亚这样的国家参战是出于传统的英语国家的团结感；日本是由于当其开始受到来自朝鲜和中国的压力时需要维持同美国的牢固关系。其他国家，如摩尔多瓦和哈萨克斯坦，可能有更加唯利是图的参战动机。
在美国的联盟伙伴中，只有澳大利亚首相约翰·霍华德和日本首相小泉纯一郎没有受害于伊拉克战争。后者特别得到了一个有利的交换条件：作为日本派往伊拉克的600名医生和工程师的回报，布什总统加强了同日本的军事合作，并确保美国将在历史问题上（例如小泉首相参拜靖国神社）保持沉默，但此举造成了美国同中国和韩国的关系紧张。其他盟国的情况要更糟糕一些：英国首相托尼·布莱尔的遗产现在与伊拉克的命运不可分割地交织在一起，为此，未来的英国首相不大可能还会如此大量投资于维持与美国的“特殊关系”。西班牙保守的人民党在它期望获胜的2004年3月大选中失利，当时马德里的火车爆炸被指责为是由于人民党首相何塞·玛丽亚·阿斯纳尔(Jose Maria Aznar)支持战争的决定所造成的。德国保守的基督教民主联盟总理安格拉·默克尔可能本来毋需同社会民主党组成联盟，但后者由于反对伊拉克战争而赢得了支持。因此，很难认为美国联盟伙伴的不同经历将不会对未来它们与华盛顿的合作产生影响。
当《新保守主义之后》一书首次发表时，赖斯已经转往国务院，而且她在作为国务卿的第一年与布什政府的第一任期相比似乎追求更加谨慎的、多边主义的外交政策。此时美国没有威胁立即对朝鲜或伊朗采取军事行动，而是努力运用像六方会谈或欧洲接触集团这样的多边论坛来推动运用外交方法解决问题。这样，政府本身似乎已从其第一个四年任期的挫折中汲取了一些教训，而且正在同其早期的政策拉开距离。当伊拉克局势恶化时，一些新保守主义的战争支持者也受到了谴责。《旗帜周刊》公开背弃政府，要求增加在伊拉克的美军，并要求唐纳德·拉姆斯菲尔德辞去国防部长的职位。
接着是2006年7月和8月的黎巴嫩战争，以及日益严重的伊朗核危机。这两个事件表明，无论是布什政府，还是新保守主义阵营都没有真正改变其基本的外交政策本能。当真主党于7月12日在以色列境内逮捕两名并杀害其他三名以色列士兵，从而挑起黎巴嫩战争时，以色列做出的反应可以令人理解，它没有采取以牙还牙的报复，而是根据其战略理念沿其北部边界部署了大量军队作为重建威慑的手段。以色列担心的不仅是胆大妄为的真主党的攻击，而且还担心在黎巴嫩南部稳步部署的伊朗提供的火箭，其中一些可以打击到以色列南部。
不那么正当的是许多以色列人持有的国家中心观，即真主党采取的行动是出于伊朗的敦促，甚至在较少程度上是叙利亚的敦请；因此，以色列人需要掌控虚弱的福阿德·西尼乌拉(Fouad Seniora)的黎巴嫩政府，因为它未能解除黎巴嫩南部真主党的武装。伊朗肯定是什叶派民兵组织的密切支持者，德黑兰可能也鼓励真主党发动攻击。但是伊朗在此时以此种方式浪费其对以色列的火箭威慑并没有明显的意义。认为德黑兰需要通过这种做法把国际社会的注意力从其所受到核计划谈判压力上移开的论据并不令人信服。真主党在前一年已经进行了一系列针对以色列北部的探查，显然期望捕获一些以色列士兵用以交换俘虏。更重要的是，真主党如今代表了在黎巴嫩最大的少数宗派；虽然它同德黑兰的教士结盟，但其势力来自黎巴嫩什叶派人口。
尽管搜寻真主党储存和用来射向以色列的数以千计的火箭明显属于其权利范围之内，但是在最初的几个星期之内，以色列追求一种令人瞠目的不当的军事战略，即通过使用空中力量搜寻真主党的目标，继而发动太小和太迟的无效地面战役来最大限度地减少以色列的伤亡。结果是完全可以预料到的黎巴嫩平民和基础设施的损失，这激起了整个地区阿拉伯人的愤怒，而并没有达到以色列解除真主党武装的目标，或使被俘士兵得到释放。
以色列因此是在黎巴嫩重复美国曾在伊拉克犯过的许多错误。它在寻求使用其压倒性的常规军事优势，通过消灭真主党使它不再能成为一个政治活动者，来决定性地改变黎巴嫩的政治秩序，正如美国曾通过强制的政权变更来改变伊拉克和更广泛的中东一样。美国和以色列都为自己的军队设立了雄心勃勃的目标，但都由于理念的错误、无能和在行动中决定性地犹豫不决等综合因素而未能达到其目标。
布什政府远未能从其自身的错误中汲取教训，它蓄意拖延停火以给予以色列时间来完成摧毁真主党的工作，从而全心全意地鼓励了以色列重复这些错误。当战争爆发时赖斯国务卿在一次记者招待会上说，“我们在这里寻求的……是一个新中东诞生的阵痛，”这一评论在整个阿拉伯世界受到广泛谴责，并为她赢得了“来自地狱的产婆”的绰号。当然，美国承担了支持以色列的责任，并可能不愿意对一个亲密盟国的战略做事后批评。但是美国本可以轻而易举地既支持以色列的基本目标，同时又保持对以色列的战略持有更多批评的姿态。赖斯的评判表明，布什政府使用军事力量来大胆地和最全面地解决问题的本能并没有消失。据说布什总统本人曾把黎巴嫩战争看作同伊朗的一个更大冲突的开端，并把以色列看作是美国的代理人。
未能汲取伊拉克战争的教训在2006年期间新保守主义者讨论如何对付伊朗日益增长的地区势力以及讨论伊朗的核计划时也非常明显。伊朗如今构成了对美国及其在中东的盟友的最大威胁。与基地组织不同，伊朗是一个国家，而且与伊拉克不同，它是一个深深地根植于历史的国家，并由于2003年的能源价格上涨借助于其大量资源突然焕发出发展的活力。它受到激进的伊斯兰主义政权的统治，该政权尤其是在马哈茂德·艾哈迈迪—内贾德(Mahmoud Ahmadinejad)2005年当选之后转向令人不安的偏执和咄咄逼人。美国入侵伊拉克，消灭了作为平衡力量的伊拉克复兴党政权，使亲德黑兰的什叶派政党获得了势力，这无意中促进了伊朗在中东地区的崛起。似乎有理由假定伊朗想要得到核武器，尽管伊朗政府坚决声明其核计划是为了民用目的；核能源对于一个位于世界上最大的石油储备之上的国家来说几乎没有意义，但是核动力作为一个武器项目的基础是有意义的。如前所述，对于伊朗人来说，得出他们拥有核武器会比没有核武器更安全的结论完全是合情合理的。
从这一日益增长的危机一开始，就存在着三种通用的方法来尝试消除伊朗的核武器：谈判，军事行动，以及通过战争之外的一切手段来促使政权变更。这些轨道是相互关联的；美国可以把在第一个轨道上讨价还价的力度加强到一定程度，令伊朗人相信第二和第三条轨道才是真正可能的。
自2003年10月以来，布什政府一直追求通过外交轨道来解决问题，当时它鼓励英国、法国和德国劝说伊朗放弃其浓缩铀计划。有许多原因令人怀疑这些谈判或任何其他谈判将成功地使伊朗放弃其核计划。主要的原因是，无论美国还是国际社会的其他国家都不能提供充分的“胡萝卜”或“大棒”来使德黑兰感到值得停止核计划。鉴于俄罗斯、中国和美国的许多欧洲盟国在伊朗石油上的利益，万一德黑兰开始着手实行铀浓缩计划，将非常难以在联合国安理会通过全面制裁的决议。美国所能提供的“胡萝卜”是某种形式的保证：它将不追求伊朗的政权变更，承认伊朗作为一个地区力量的作用，最后恢复1979年伊朗占领美国使馆后被断绝的外交关系。虽然这样的交易在理论上仍然是可能的，但对于伊朗来说，随着其影响在扩大，对其提供任何对此类政治让步的认真交换条件的刺激都已在减弱。此外，在德黑兰和华盛顿进行认真谈判方面存在着无数策略上的障碍。
制定一个可供选择的战略比概述通过谈判来结束伊朗核计划的障碍不难，难的是制定一个可供选择的战略。使用武力看起来是很难得到人们的支持。美国几乎不能再侵略和占领另一个国家，尤其是一个面积为伊拉克三倍的国家。攻击将不得不从空中发起，但这将不会导致政权变更，而后者是——长期阻止大规模杀伤性武器的唯一的手段。我们很难抱有很大的信心：美国关于伊朗核设施的情报比关于伊拉克的情报更准确。一场空中战役更可能会造成对伊朗政权的支持而不是推翻这个政权——尽管美国有长期的进行战略轰炸的经验，并且这还将刺激恐怖主义，同时刺激对美国的设施及其在全球各地的盟友的攻击。如前所述，布什政府尚能控制伊朗并不表明它将能够在6年内组织和进行比它此前进行的两场战争更好的第三场战争。即使是一次成功的打击也至多能把伊朗的脚步放慢几年，同时却会加强这一地区反美集团染指大规模杀伤性武器的决心。美国在这样一场战争中可能会比其在伊拉克战争期间更加受到孤立，只有以色列肯定仍会是其盟友。
鉴于这些困难，一些保守主义者已经不再公开倡议军事行动，相反，他们建议美国通过战争之外的其他手段来推动政权变更，包括从支持赞成民主的团体、更多的对伊朗电台广播，到旨在颠覆政权的秘密行动的任何方法。发动一场由伊朗人领导的民主革命来推翻教权统治，就像是在塞尔维亚进行过的反米洛舍维奇运动一样，肯定是一件极好的事情。但是认为美国可以把号召发动一场这样的运动作为一项政策，那就是奇思异想了。在穆罕默德·哈塔米总统领导下出现的自由主义反对派一直保持沉默；伊拉克战争后出现的不同寻常的反美主义意味着在伊朗确实没有人会接受美国国会用于支持赞同民主的团体的7500万美元拨款。伊拉克2003年以来的经验并没有为在伊朗想要策划一场类似革命的人树立一个适当的民主转型的样板。
简而言之，任何可能阻止核武器的方法都没有前途。然而，军事选择由于会刺激更大的地区不稳定和对美国的反对，肯定会招致最高水平的危险。实际上，这些危险类似于，但更大于入侵伊拉克的危险，而报偿却要小得多，因为非常不可能实现政权变更。美国不可能成功地阻止伊朗的核计划，而不过只能使它放慢一些速度，同时会极大地刺激这个地区的激进分子报复美国的愿望。
所有这些考虑，以及在伊拉克的灾难都没能阻止某些新保守主义者倡议对伊朗的军事行动。勒伍尔·马克·格勒奇特(Reuel Marc Gerecht)、查尔斯·克劳斯默(Charles Krauthammer)、汤姆·麦金纳尼(Tom McInerney)，以及其他人都曾公开表示赞同对伊朗的核设施实行空中打击。一些人坚持认为，伊朗构成了比伊拉克更大的威胁，而不顾他们狂热倡议的对伊拉克的侵略已经毁坏了美国的信誉，削弱了美国对伊朗采取强大措施的能力。正如他们在2003年3月以前对伊拉克所做的一样，他们用耸人听闻的词句来描述伊朗如何努力获得核武器；他们肯定这样的计划不可能被遏制，并轻蔑美国可以同德黑兰谈判的想法。
所有这些都很可能是对的。内贾德可能是一个新的希特勒；目前的谈判可能是我们时代的慕尼黑协议；伊朗可能被控制在一些不可遏制的宗教狂热分子手里；西方可能正面临着“文明的”危险。但我认为有理由不必那么神经紧张。伊朗毕竟是一个同样有利益需要保护的国家；它应当可以受到其他拥有核武器的国家的威慑。它是一个地区大国，而不是一个全球大国；它过去宣称过极端意识形态的目标，但是当重要的国家利益危在旦夕时，它很少根据这些目标而行动（正如20世纪80年代在两伊战争期间它同以色列打交道时愿意用武器来交换人质）；它的决策过程既不是统一的，也没有被最极端的势力所控制。
然而，我发现新保守主义者2006年在伊朝问题上的论证路线引人注目的地方是，其基本假设和声调与2002年在伊拉克的问题上几乎毫无二致，尽管在过去的五年中发生了一系列重大的事件，而且新保守主义者自己先前倡议的政策已经明显失败了。可能发生的变化是，美国公众不再愿意听信于他们。
人们可以论证说，由于共和党人2006年11月丧失了对国会两院的控制以及唐纳德·拉姆斯菲尔德的辞职，布什政府在其任期头六年的所作所为和新保守主义所倡议的政策将很快成为历史，而不再是当前的关注点。然而，存在的一个危险是，美国将突然把过度军事化和干预主义的政策变为过度被动和自我关注的政策。乔治·W·布什的政策促使许多人转变成为其在国内的反对派，他们强烈地认为布什及其政府并非仅仅做出了低劣的判断，或出于良好意愿而犯了错误，而是从一开始就违法行事，而且不诚实，为此布什本人及其政府应当受到犯罪起诉。同时，总统的支持者并不愿从九一一之后的阶段汲取教训，而是通过非难那些传布坏消息和不赞同他们观点的人的动机来继续一味地对坏消息作辩解。这一程度的两极化是非常危险的，因为美国如今需要的是中间路线的政策，它应当把右翼强硬思想的某些东西与在美国之外的世界的运作方式问题上更加现实主义的看法结合在一起。这是我写作《新保守主义之后》的初衷，而它现在仍然是我的目的。
注释：
①本文系福山教授为其2007年在英国出版的《新保守主义之后：美国处在十字路口》(Francis Fukuyama,America at the Crossroads:Democracy,Power and the Heritage of the Neo-Conservatism)一书平装本所写的前言。鉴于其中提到的一些重要事实和观点值得中国读者关注，经福山教授授权，《美国研究》特刊发该文译文，以飨读者。该书初版于2006年由耶鲁大学出版社出版，中文版即将由中国社会科学出版社于近期出版。
②Henry Kissinger,"After Lebanon," The Washington Post,September 13,2006.译者注。
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