军队预算绩效审计评价指标体系构建研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,绩效论文,预算论文,军队论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
军队预算绩效审计评价指标是建立军队预算绩效审计评价体系的关键内容，是评价军费支出效果、衡量军队预算目标实现程度的基本依据，具有反映军队预算过程、预测军队预算发展趋势及评价军队预算绩效等功能。
一、军队预算绩效审计评价指标体系的影响因素
从管理学的角度来看，影响管理控制系统的因素可划为四个部分，即外部环境的不确定性、组织的发展战略、组织规模的大小及管理技术或工作类型。在构建军队预算绩效审计评价指标体系时，应从军队预算绩效审计评价的目标、内容、评价对象的主客观条件、事物发展的趋势、评价信息的来源方式五种因素重点分析其对军队预算绩效的影响，并从系统的高度综合把握和妥善处理各种因素间的关系。
（一）军队预算绩效审计评价的目标取向
政府在对公共支出资源进行管理的过程中，不但要关注过程，确保合规性，还必须关注结果和绩效，科学合理地计量和评估军队预算绩效，引导军费的流向和流量，防止军费长期滞留在效益低下的部门和领域，以提高军费的配置效率。军队预算绩效审计评价的根本目的，就是通过对军费的有效配置和使用，为社会提供国家安全，以最大限度地增进公共福利。
（二）军队预算绩效审计评价的基本内容
一是一般预算支出的评价，即评价部门预算的总体绩效。根据国家军事战略规划，确定一定时期内军事机构运用军费所要达到的成果目标，制订恰当、详细的衡量标准以检验各机构的工作进展情况和目标完成情况。二是项目支出绩效评价，即对各个具体项目的支出绩效进行评价。通过项目支出的绩效评价，不但可以检查监督项目支出的安全性、合规性和有效性，而且可以识别问题的所在，分析项目支出没有达到预期目标的原因，帮助找到解决问题的方法。
（三）军队预算行为的主客观条件因素
军队预算行为是指一个单位对于军队预算项目、预算投入的选择和执行行为。在不同的发展时期，军队预算的行为也有所区别。不同的军队预算行为，有不同的主、客观条件约束，对军队预算绩效审计评价的指标设计也就不一样。
（四）事物的发展趋势
绩效评价指标是标志和指向未来的，具有导向性。制定军队预算绩效审计评价指标，必须及时、准确、全面地收集、分析和处理相关信息，科学地预测事物的发展趋势和未来状况，使军队预算绩效审计评价指标建立在对事物发展趋势和未来状况科学预测的基础之上。
（五）军队预算绩效审计评价信息的取得与运用
军队预算绩效审计评价的过程，从信息管理的角度来讲，就是一个信息的搜集、处理过程。信息是否充足、准确、真实、及时，直接影响到绩效评价指标能否具有可测量性及在多大程度上生效，影响到绩效评价能否进行及其成败。如果不能及时、准确、充足搜集绩效评价所需的信息，相应的绩效评价指标就应作调整。
二、军队预算绩效审计评价指标体系的构建原则
一是经济性与军事性相结合的原则。军队预算管理的最终目标是提高军费使用效益，满足军队建设需要和军事需求，军事效益是其效益特殊性的最高与集中体现。同时，由于军队预算管理又是综合、复杂的社会公共支出及其相关的社会和经济活动，是军事性效益、经济性效益、社会性效益和公平性效益的统一体，如果不计成本地追求军事效益，则会降低军费的使用效益。所以，在进行军队预算管理绩效考评时，应在保证军事性效益实现的前提下，考虑经济性效益，兼顾社会性和公平性效益。
二是完整性与简明性相结合的原则。首先，考评指标需要全面反应军队预算支出的成本和效益，产出和成果，不能以偏概全。不仅应包括军事性效益、经济性效益和社会性效益考评指标，还应包括短期效益和长期效益考评指标、直接效益和间接效益考评指标、有形效益和无形效益考评指标、总量效益和结构效益考评指标等等。但考评指标越多，收集数据的难度越大，成本也越高，因此考虑指标全面性的同时要注重指标体系的经济性，尽可能筛选与目标关联最密切的重要指标，对于次要指标可以进行适当简化，以便于抓住主要矛盾，避免混乱，减少工作量，方便计算和分析。
三是导向性和可操作性相结合的原则。指标体系的设计要为一定的目的服务，要能反应上级对工作的要求和导向，对预算资金使用部门未来的工作具有引导作用。在筛选确定每一个单项指标时需要考虑该项指标在整个指标体系中的地位和作用，促使考评主客体重视考评内容，并努力朝考评标准的方向发展。同时，指标体系的设置要做到需要与可能相结合，既要满足绩效考核的需要，也要考虑到收集信息的成本和难易程度，考评主客体的业务能力水平，现实预算管理水平，使指标体系具有可操作性。
四是定量分析与定性分析相结合的原则。军队预算管理效益往往包含着多重的军事、经济及社会目标的要求，这些目标要求中具有质和量两方面的规定性。在这样的条件下，应综合运用客观的定量分析方法与主观的定性分析方法，做到既要有定量的统计分析，又要有定性的经验分析。定性分析是定量分析的前提和基础，军队预算支出绩效考评时首先要作定性分析，以确定预算支出的性质、特点及各种因素之间的相关性，在此基础上设置变量、建立模型、处理数据，进行定量分析。定量分析是定性分析的深化，它将定性的内容数量化，二者存在密切的联系。对可以定量描述的项目，必须通过多角度、多层次的指标进行量化考评；对难以用量化指标来考评而又对被审计项目产生重大影响的非物质内容项目，也应全方位采用定性考评的方法表达清楚，并纳入考评范围。
五是继承性和发展性相结合的原则。继承性原则强调军队预算管理绩效考评指标的设计要考虑到现有的专业技术水平和统计基础，要充分继承前人工作实践和理论成果，所选的考评指标变量必须在现实生活中是可以测量得到的或可通过科学方法聚合生成的，数据来源要准确可靠，数据区间要完整可信。同时，军队预算管理绩效考评指标不仅要反映一定时期军队预算管理绩效考评运动的实际情况，而且要尽量选择能够描述军队预算管理绩效考评系统运行的全程动态变化指标，并且随着军队预算管理绩效考评系统的发展和环境条件的变化及时地予以修正，尽量保持指标体系的开放性，在根据理论和实证研究选择核心指标的同时，前瞻性地设计一些备选指标集合。
三、军队预算绩效审计评价指标体系的具体内容
在确立军队预算绩效审计评价指标体系总体框架的基础上，为达到务实可行、符合实际操作的需要，仍须进一步明确分类评价指标与单项评价指标的具体内容。参照国外政府及军队预算改革实践中绩效考评指标设置经验及国内外相关文献的研究成果，在确定军队预算执行绩效考评的指标时，本文按照“投入-过程-产出-成果”这一逻辑程序进行指标设计，如图1所示。
基于军队预算审计绩效考评系统的构成要素、指导思想和选取方法，本文在依据公共投资项目绩效考评参考指标的基础上，按照军队预算执行绩效考评“经济性、效率性和效果性”的目标，分别从预算决策、执行过程、执行效果三个方面，初步构建了动态、可扩充的军队预算执行绩效考评指标体系（见表1、表2、表3），并希望今后通过实践不断加以完善补充，形成更完备的体系。
在以上3个表中，共有80个评价指标。指标体系按照前述原则选取，既有定量指标，又有定性指标，同时充分考虑到了指标值的可获取性。
四、军队预算绩效审计评价标准体系
军队预算绩效审计评价标准是以一定量的样本数据为基础，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。军队预算绩效审计评价标准与绩效评价指标构成了军队预算绩效审计评价体系的核心内容，是军队预算绩效审计评价工作的基本准绳和标尺。
（一）军队预算绩效审计评价标准的基本类型
评价指标标准按照是否可计量可以分为定量标准和定性标准。按照取值的依据不同，指标标准可以分为行业标准、计划标准、历史标准和经验标准等。按照标准适用范围可分为通用标准（基础标准）和修正标准（个性标准）。评价标准类型如图2所示。
1.行业标准。行业标准是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。采用行业标准便于预算管理部门对各类支出项目的绩效水平进行历史的、横向的比较分析，通过评价结果总结出一定时期内同类支出项目应达到的经济效率或有效水平，并为加强支出管理提供科学根据。我们可以采用国家和军队公布的国军标行业水平作为行业标准。行业标准需要以强大的数据资料库支持才能得到充分应用，为此，健全统计资料，完善数据资料库对推动绩效评价工作的开展起着关键性作用。
2.计划标准。计划标准是指以事先制定的目标、计划、预算、定额等预定数据作为评价军队预算绩效的标准。计划标准通过将实际完成值与预定数据进行对比，发现差异并达到评价目的。但由于计划标准往往受主观因素的影响，其制定要求相应较高，如果标准制定得科学合理，则具有较好的激励效果，如果标准制定得过高或过低，都不利于实际工作的开展，达不到预期的激励效果。
3.历史标准。历史标准是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据（一般为最近三年）作为样本，运用一定的数理统计方法计算出的各类指标的平均历史水平。历史标准也可以是该地区、部门、单位或项目过去形成的某个数据，如上年实际数据、上年同期数据，历史最好水平等。需要注意的是，运用历史标准的基本假设是现行评价对象所处的环境与历史标准所涉及的那段时间的环境大体一样。如果环境发生了较大变化或者持续不稳定，则不适宜采用历史标准进行评价。
4.经验标准。经验标准是根据长期的审计活动发展规律和管理实践，由在财务管理领域有丰富经验的专家学者，在经过严密分析研究后得出的有关指标标准或惯例。经验标准适用于缺乏同业比较资料，尤其缺乏行业标准时的绩效评价。
（二）军队预算绩效审计评价标准的取值基础
作为评价工作基本准绳的标准，它对评价对象客观评判的对比尺度和参照功能是通过一定的载体来实现的。这些载体依据所设定指标的计量性，当可计量时表现为一定的数值；不可计量时，则表现为一定的评语。数值形成军队预算绩效审计评价的定量标准即标准值，而评语就形成定性标准。
1.定量标准。军队预算绩效审计评价定量指标的标准值通常是建立在财力和审计主管部门根据全国行政事业单位和建设单位决算数据资料及有关统计信息的基础上，保留符合测算要求的军队预算数据，剔除掉不符合参与测算的数据，综合运用统计学方法所测算出来的相关数值的集合。标准值测算的过程如下：首先，确定参照样本库，搜集相关数据；其次，划分标准值档次，通常划分为好、较好、中等、较差、差五个档次；最后，确定各档次的标准值。
2.定性标准。定性标准是定量指标进行综合分析判断的客观参照，一般根据评价指标的概念与内涵，结合军队预算的目标，运用一定的评语确定军队预算绩效结果。对于定性标准的设置，可以从以下方面取得判断的依据：一是专家经验；二是问卷测试；三是横向比较。定性标准的测定通常是上述方法的综合运用，但较多的是依靠评价专家的专业判断或问卷测试的形式进行，形成若干个从高到低的分档次的评语。
五、有效构建军队预算绩效审计评价指标体系的建议
（一）树立绩效意识，强化绩效理念
绩效管理贯穿于军队管理的各个方面，作为承担军队管理职能的部门、单位，首先应该具有绩效意识，牢固树立“使用军费必须讲究绩效”的理念，充分做好项目的前期论证，细化、量化项目的建设目标，并且围绕目标制订制度政策、工作措施，确保项目建设高效运行、及时完成，使有限的军费投入发挥出最大的效益。
（二）充分借助“外脑”，建立专业队伍
在构建绩效指标体系中，专业化程度的高低将直接影响到绩效指标设置的科学性和客观性。建议在绩效指标的构建过程中，相关部门和单位应该由项目管理人员与财务人员共同组成团队，而不能仅仅依靠财务部门的力量。对于技术性要求高的项目，应该外聘专家，发挥他们的专业特长，使绩效指标尽可能的全面、完整和准确。
（三）建立信息系统，充实绩效标准
军队预算绩效审计评价工作是一项工作量大、技术性强的工作。为了确保绩效评价工作的顺利开展，必须建立强大的计算机网络支持系统和完整的公共支出绩效评价基础数据库。在现阶段，可以先选择一部分行业及不同类型的支出项目作为评价工作的初始数据源，并做好数据信息的分类管理；然后结合评价工作的开展，逐步扩大评价数据信息收集范围，并推动相关信息指标的采集、量化和标准等研究工作。
（四）定性定量结合，提高定量比重
针对国家安全公共严品管理的特点，在绩效指标的设置中应该注重定性指标与定量指标的有效结合，并以定量指标为主。量化不一定必须数字化，通过对工作流程分析、步骤设计等进行清晰化的描述，能量化的量化，不能量化的等级化。
（五）简化共性指标，突出个性指标
在绩效目标管理中构建绩效指标时，应该重点突出不同类型项目的个性化特点，对其绩效指标的描述要求具体、详实，绩效标准必须分档明确并详细解释，可以量化的尽量量化，同时规定个性指标设置数量及权重的最低要求。而其共性化部分可以相对简化，绩效指标可以通用，对绩效标准只明确基本达标值，无需进一步分档说明。
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