村民自治背景下农村党组织与村委会的矛盾及出路，本文主要内容关键词为：党组织论文,村委会论文,出路论文,村民自治论文,矛盾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D267.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-7408(2007)01-0024-03
一、村“两委”矛盾的现状及其产生原因
在当前中国的村民自治中，村“两委”之间的关系问题主要表现为权力关系，即作为权力覆盖范围相同、服务对象相同，但权力来源不同的两个农村基层组织之间的冲突与协调、争斗与妥协。因此，村“两委”矛盾的实质就是权力冲突问题，大体表现为三种情况：
1、村党组织揽权，使村民自治失去本质内涵。村党组织的揽权，在村民自治的实践中往往表现为党组织书记个人的揽权和集权，包办和干涉应该属于村委会职权范围内的工作，村里的大事小事都是书记说了算，事无巨细都大包大揽，所谓“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，村委会成了党组织的附庸和摆设。有些地方的村委会虽然能够主持村内各项工作的开展，但什么事情都必须经过党组织书记最后拍板才能实施，否则村党组织就要给村委会乱扣帽子，为村委会开展工作设置障碍。这不仅冲击了村委会的正当职权和村民的民主权利，使村民自治失去本质内涵，也破坏了党内民主。
2、村委会集权，使村党组织的领导核心作用难以发挥。村委会的集权，在村民自治的实践中往往表现为村委会过度强调“自治”，有的村委会主任错误地认为“自己是多数村民选出来的，代表全体村民的利益，党支部书记只是党员选出来的，只能代表党员的利益”，所以“不买支书的账”，不管什么事情都自作主张，把党支部“撂在一边”。村党组织的领导核心作用难以发挥，不仅不能依法对村委会实行领导和监督，充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利，而且动摇了党在农村的执政基础。这类情况的典型是在那些由各式各样的黑恶势力或大户代表控制了村委会的农村，村党组织或者受其控制，或者慑于淫威，不敢发挥应有的作用为村民争取民主权利。
3、村“两委”相互掣肘，对村里的工作造成损害。在一些地方，为争村级事务的主导权，村委会指责村党组织干涉村民自治，而村党组织对村委会不服从党的领导的行为表示不满，二者明争暗斗，争权夺利，都想把权力集中到自己手中。如果两者之一退缩或处于弱势，就可能演变为上述第一种或第二种状态，如果双方互不相让，都想一争高下，则会陷入无谓的内耗，有的地方甚至出现了为达到各自目的而互相用暴力手段进行攻击的行为。致使所在村民不仅没能从村民自治中受益，反而影响了全村的稳定和发展，既削弱了党在农村的领导核心地位，又使村民自治失去了发展的目的性。
根据笔者的调研分析，目前造成村“两委”产生矛盾的原因，主要来自三个方面：
1、党的政治领导权和村民自治权之间的冲突。村党组织作为执政党在农村的基层组织，享有对村民自治的政治领导权，这是中国共产党对国家政治领导权在农村的延伸，也是宪法和法律明确规定的。村民自治权在根本上是由宪法原则规定，并由《村民委员会组织法》具体确认的。它的确立和实现，从根本上讲是中国共产党有效领导、积极组织和大力推进的结果。村民自治也必须在党组织引导下运行。党对农村工作的领导，党在农村改革发展目标的实现，必须更多地依靠村党组织作为直接的组织渠道。因此，党的政治领导权和村民自治权在根本上是一致的，村党组织和村委会的根本目标从方向上讲也是一致的。但是，在村民自治的实践中，行使政治领导权的村党组织和行使村民自治权的村委会间往往会产生矛盾冲突，主要原因：一是传统体制的影响。村民自治在中国农村是一种全新的制度实施，人们对于它的精神还不十分了解，对于它的具体运行还无先例可循。而与此同时，人民公社时期党的一元化领导体制，在村一级至少延续了三十年，村党组织在村里处于绝对领导地位，这种领导体制势必会产生强大而持久的惯性。因此，尽管村民自治在中国已经普遍推行了十多年，但是相当多的农村干部和村民并没有意识到这种新的村级管理体制变化的精神实质，仍然认为在村里“党支部书记是一把手”，把党对村民自治的政治领导理解为党组织包揽一切，变领导权为管理权，党组织领导者的个人权力也无限制地强化，演化为村党组织书记对村委会权力的实际控制，不适当地干预村民自治。二是村党组织自身建设的原因。村党组织的权力实质来源于它的基本政治职能，即保证党的路线、方针和政策在农村的贯彻执行。村委会对村党组织领导的服从，实质上是对党的政策的服从。从现实看，一些村党组织自身建设薄弱，党员年龄老化、文化程度低，难以履行新时代赋予它的职能。一些村党组织负责人思想保守，为维护其地位，排除异己，不愿发展新党员。一些年富力强、素质较高的农村优秀人才特别是中青年不能被及时吸收到党的组织中，使党的基层组织缺少后备力量，难以体现出先进性和代表性。尤其是部分党员丧失表率作用，甚至蜕变为腐败分子，党组织失去了对村民的感召力，破坏了执政党的合法性。三是一些党组织和个人趋利避害的本能和保护既得利益的心理作祟。村级组织的权力资源长期以来主要由村党组织书记掌握，这是几十年的运行惯例。推行村民自治就是要打破这种惯例。任何习惯势力都是根深蒂固的，对变革都会采取这样或那样的对立态度。习惯了过去那套做法的村党组织尤其是村党组织书记，对与村委会共享村民自治权，移交属于村委会的部分村民自治权，本能地产生强烈的抵制、对抗情绪。
2、现行法律制度对二者的关系规定不具体。对于村“两委”的关系，《村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》都有明确的规定。这些规定对于规范村“两委”的关系是十分重要和完全正确的。但是，对于农村基层的这两个组织来说，问题不仅仅在于它们之间的关系有没有规范可依，更重要的是要看这些规范是不是具体、有没有可操作性。目前村“两委”之间的关系，缺少的恰恰就是规范的具体性和针对性，其中最重要的一点，就是对二者之间权限缺乏明确而具体的划分。不论是《村民委员会组织法》的规定也好，还是党的《农村基层组织工作条例》也好，对于它们二者之间权限的划分，都是原则性的，过于笼统而不明确。这就使得在村民自治的实践中，村“两委”的负责人都感到无所适从。制度和规定的不具体和难以操作，实践中的权限不分、职责不明，就不能使村“两委”的关系规范化、制度化，必然引发二者矛盾的不断发生。
3、农村干部素质与形势发展不相适应。相关法律和制度规定的不具体性，赋予了村干部对村“两委”之间关系相当广阔的个人理解空间，这就使得农村干部素质的高低成为影响村“两委”关系的一个重要因素。而农村干部较低的文化素质和政治素质就决定了他们的理解很可能是不正确的，总是站在有利于自己的角度理解村“两委”的关系。认识上的偏差往往导致了各种矛盾的发生。
二，各地在实践中解决村“两委”矛盾的探索
针对村民自治中村“两委”关系存在的问题，各地在实践中进行了不少有益的探索，这些探索尽管未必都能从根本上解决村“两委”的矛盾，但在目前的实践中还是富有成效的。这些探索主要有：
1、“一肩挑”。“一肩挑”，就是村党组织书记和村委会主任由一人兼任，作为配套措施，实行村“两委”成员交叉任职，即党组织成员可以兼任村委会成员，反之亦然。实行“一肩挑”的优点在于不仅可以很好地解决村“两委”之间的矛盾，实现加强党的领导与推进村民自治的有机统一，同时可以减少村干部的数量、减轻农民负担。
但是，我们也要看到，在目前村“两委”关系尚不规范的情况下，这种做法在表面上解决了“两委”矛盾，却掩盖了两个组织矛盾的本质。“两委”矛盾本质上是权力间的矛盾，“一肩挑”使组织间的冲突内化为个人所扮演的不同角色间的冲突，无助于在村“两委”之间建立起合理的、明确的关系，同时强化了旧体制党政不分的弊端，容易形成集权，损害村民利益。而且从技术角度上讲，也无法保证村民选出来的村委会主任全都是党员且能够被党员选入党支部；党员选出的党支部书记能被村民选举为村委会主任。所以，笔者认为，“一肩挑”的做法只能作为解决村“两委”矛盾的一个权宜之计，不具有可持续性和普遍性。从长期来看，正确的做法应该是，只有规范地解决了村“两委”之间的关系，使二者之间的关系规范化、制度化之后，才可以在条件允许的地方考虑推行“一肩挑”，充分发挥“一肩挑”的优势。
2、“两票制”。关于“两票制”，最早被报道的是山西省河曲县的“两票制”，在后来的报道中，各地的做法大同小异。“两票制”的基本做法是：党员大会先推选出新一届党支部委员初提候选人，然后由全体有选举权的村民对初提候选人进行民主测评，获得50%以上信任票的，才有资格被确定为正式候选人，最后，召开党员大会投票选举，产生新一届党组织。有人形象地把“两票制”列成一个公式：群众1票＋党员1票＝村党组织书记。这一做法被中央组织部规范为“两推一选”产生农村党组织书记的办法并要求在全国推广。两票制解决了村党组织在村民自治中的合法性问题，其意义在当前中国的政治现实中相当深远。它把坚持党的领导与实施村民自治结合为一体，一方面使农村党组织至少在形式上具备了广泛的民意基础，进一步确立了村党组织权力来源的合法性；另一方面，也使村级党组织认识到自身的权力和地位依赖于村民的信任，因而在村级事务中不可过分专权，必须要支持村委会的工作，保障村民充分行使自治权。这就为村“两委”处理好关系，解决存在的矛盾打下了一个很好的基础。同时，两票制使村党组织和村委会都不得不接受了这样的一个现实，即只有村民才对村级事务享有最高的决策权，不论是村级党组织还是村民委员会都必须要为村民服务，受村民的监督。这也会在一定程度上遏制二者作为组织以及作为个人的权力之争，有利于他们从全局出发，把二者之间的矛盾最小化。
但是，“两票制”仅仅为解决村“两委”矛盾提供了契机，并不是根本出路。因为“两票制”直接处理的是党组织与普通村民的关系，而不是与村委会的关系。换言之，两票制只能促进村“两委”关系的协调化和正常化，但只靠“两票制”却不能从根本上规范村“两委”的关系，防止矛盾的产生。
3、“一制三化”。“一制三化”被学者们称赞为农村治理的制度创新。这一模式曾经被媒体广泛地报道。所谓“一制三化”，即党支部领导下的村民自治运行机制，实现支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。《武安市“一制三化”规范管理办法》围绕“一制三化”作出了具体制度规定，当地领导将其中的精华概括为“六会议事、财务三审、公章双签、四制监督”。党支部领导下的村民自治运行机制明确规定村党支部书记是农村的“一把手”，村委会要向党支部请示汇报工作，并赋予党支部书记召集两委联席会进行议事决策权、村委会公章的签批同意权和财务审批权，这些制度安排都是为了保证党支部的领导地位和书记的“一把手”权威。村委会主任和村党支部书记共同商定两委联席会议题，两委联席会集体研究和表决通过村务工作决议，使村委会能够分享议事决策权。财务开支和公章使用需经过村委会主任签批同意，使村委会主任能够分享财务管理权和公章管理权。这种权力分享的制度安排，与以往的党支部专权的制度安排相比，更有利于调动民选的村委会主任配合党支部工作的积极性。定期召开党员大会、村民代表会、村民会议，实行村务公开、民主议政日、民主评议村干部和聘请村务监督员，从制度上保证了村民对村务工作的知情权、参与权、选择权和监督权，使他们能够在村级组织体系和体制内渠道表达自己的意见和建议，而不必上访告状。当然，这一制度设计的最重要目的之一就是保证乡镇党委、政府对农村工作的领导权。在村民自治下，乡镇党委和农村党支部是领导和被领导关系，乡镇政府和村委会是指导与协助关系。因此，保证党支部的核心领导地位和党支部书记的“一把手”权威，实际上也是保证乡镇党委和政府对村级组织的领导权，以便在新的治理机制中继续保障上级政府工作任务的完成。[2]
从总体上说，“一制三化”是一种党组织主导、两委共治、村民参与监督的制度安排。在这种制度安排下，党组织的领导地位得到进一步强化，党组织书记的权威得到进一步树立，村委会的职权也得到了进一步的发挥，村“两委”矛盾大大减少。但是，这样一来，就不自觉地把党组织放在了与村民自治制度相对立的位置，只在乎村党组织在矛盾冲突中稳操胜券，却不在乎离村民自治的基本原则越来越远，最终在事实上会退回到党一元化领导的村治模式中去，失去了改革的意义。
三、根本出路在于制度的规范化、具体化
历史和实践证明，政治活动的规范应该以相对固定合理的制度为基础而不应以存在着变动性和随意性的个人为基础。因为制度是相对不会变的，而个人却充满了随机性，今天在位的可能是一个好人，明天在位的可能就会是一个坏人，好的制度可以使坏人无法做成坏事，坏的制度也可以使好人无所作为，甚至变成坏人。正如邓小平同志指出的：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[3]在村民自治中，也要确立法和制度的至上性。因此，要规范村“两委”之间的关系，最根本的还是要通过制度创新，建立分权合作的制度化机制，在两者之间形成良性互动的权力关系。
1、修改、细化《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》及其它相关法律制度。明确划分村“两委”二者之间的职能权限，明确各自的基本工作程序和议事规则，使两者的权力尽可能减少管理上的公共领域，建立合理的工作协调机制。同时，村“两委”应在坚持相关法律制度的原则上，制定对全体村民有约束力的《村民自治章程》、《村规民约》、《党支部和村委会工作规则》等规章制度，把村“两委”的职权范围和议事规则以“村法”的形式固定下来，以制度管人、依制度办事。比如，对于比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提名任免权、财务签字权、文档管理权等，都应该作出具体的权力归属划分，并且对于可能出现的特殊情形也考虑进去，对于违反规定的也要制定相应的仲裁程序和处理规定。
2、明确村党组织领导和参与村民自治的方式、程序。基本原则是党组织管方向性“大事”，村委会管具体事务。村民自治权由民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项内容组成。由于村“两委”矛盾的焦点是争决策权，因此要重点放在规范村“两委”内部决策运行机制上。民主决策分为日常村务决策和重大村务决策。日常村务决策指村治活动中的一些日常性事务的决策，主要由村委会以民主的形式讨论决定，向村党组织汇报，村党组织有建议权；如果两者不协调，召开由村党组织负责人主持的村两委联席会议讨论决定；如还无法解决，交由村民代表会议讨论决定。凡涉及村子整体利益、长远利益的重大问题，即重大村务决策，运作方式是：村党组织可提出初步议案，提交村委会和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；也可以由村委会提出，经村党组织同意后，提交村委会和两委联席会议讨论并拟订初步决策方案；还可以在村党组织书记的主持下，由两委联席会议直接提出初步决策方案。然后将方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，经党员大会讨论后，由两委联席会议形成决议。为保证决策过程的顺利进行，须进一步规范村“两委”联席会议议事规则，以防止村“两委”争权，充分发挥村民（代表）会议制度作用，限制两委成员手中的权力，真正让村民自己当家作主。规定村中重大事务最终决策权掌握在村民（代表）会议手中，村“两委”享有提案权，并以提案的形式提交村民（代表）会议，由村民（代表）会议做出最后决定。决策由村委会负责贯彻实施落实，村党支部和村民（代表）会议实施监督。
3、改革农村党员发展模式。党员是党组织的细胞，党组织的战斗力来源于党员的战斗力。在传统的农村党组织发展党员的模式下，权力主要集中在党组织书记手中，而一些党组织书记往往出于个人私心，害怕年轻人入党后抢了自己的位子，要么多年不发展党员，要么只发展自己的子女或家族成员，以至于在有的村子出现了党员队伍和党支部成员“家族化”倾向，使许多有入党愿望的农村先进青年失去“公平进步”的机会，从而造成村党组织的战斗力、凝聚力下降，村民对村党组织产生“信任危机”。因此，必须改进农村党员发展模式，按照“公开、公平、公正”的原则，引入竞争机制，打破少数人对农村基层政治资源的垄断，建立“吐故纳新、保持活力”的机制，尽可能把观念新、有竞争意识、本事强、有致富能力、品德好、愿意为群众服务的优秀青年吸收进党内，优化党员结构，提高党员素质，保持农村党员的先进性，使农村党组织切实成为本村的政治核心，成为村民拥护的领导核心。
四、结语
村民自治是中国共产党在农村基层管理体制改革中的战略抉择，是要长期坚持的基层政治制度。宪法和法律都为此提供了根本保障，这一点是不容置疑的。党的十六大强调指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。”[4]建设社会主义新农村，就要“加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。[5]村“两委”矛盾只是朝着村民自治的方向前进过程中遇到的一个阶段性问题，化解村“两委”矛盾的所有努力都应该符合这个方向。解决村“两委”矛盾的方案可以有许多不同的形式，也必然包括很多不同的方面。但是，化解矛盾、消除矛盾不是目的，通过化解矛盾，健全村民自治制度，真正实现村民当家作主，才是村治模式改革根本。因此，解决村民自治中村“两委”矛盾的根本出路还在于相关制度的规范化和具体化，明确村“两委”的职责和权限，将二者的行为统一到村民自治的原则中来，共同为建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村服务。