论新农村建设中县（市）政府的职能定位，本文主要内容关键词为：新农村论文,职能论文,政府论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1009-0169（2007）07-0026-04
社会主义新农村建设的大量工作在县（市）政府，因此对县（市）政府职能的准确定位是建设好社会主义新农村的重要保证。以往我国县级政府的职能定位，历史地建立在了计划经济基础之上。计划经济客观地要求计划的制订要具有周全性，在落实过程中，为了保证计划得到全面执行，政府必须要事无巨细、全面包揽，对经济社会事务进行直接指挥和管理，这样县级政府成了无所不能、无所不管、无所不包的全能政府。现在我国在社会主义市场经济体系的大背景下，开展了社会主义新农村建设工作。因此，我们有必要对县（市）政府的职能定位重新认识。
一、社会主义新农村建设要求县（市）政府转变职能
政府职能的定位问题是一个与政府现象同样久远和复杂的问题，自有政府以来，这始终是关于政府的基本问题之一。当今，在世界范围内，政府的职能问题愈来愈成为人们关注的焦点。世界银行在《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中指出：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”① 党的十六大已经明确提出，政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。十六届四中全会以来党中央又进一步强调政府职能应重点加强社会管理和公共服务，并提出政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介机构分开，积极培育有限政府、服务政府、法治政府的目标，为政府职能的定位指明了大方向。
中国社会发展进入了一个新的历史时期，建设社会主义新农村是这一时期重要而艰巨的历史任务。建设社会主义新农村，其实质就是全面推进农村社会的现代化，关键是要加快构建新的农村生产、生活和社会管理方式。这一建设任务涉及的范围极广，触及我国的政治、经济、社会、文化、行政等各个方面，这必将制约政府对社会的公共管理，并提出相应的要求。
目前我国社会的发展正实施着两大战略，即城镇化发展战略和新农村建设战略。这两个战略是共时性的，但这两个战略的产业基础是各不相同的，城镇化战略的实施是以工业的发展及其现代化为基础，新农村建设以农业产业的发展及其现代化为支撑。我国工业化建设起步于1952年，当时我国工业基础十分薄弱，仅有少量工业（产值占23.09％，以纺织业为主导），83.5％的人口是以农业为生的。直到1978年，我国的农业农村都在为工业和城市贡献资本。有关统计资料表明，1952——1978年，国家从农村转移了6000亿元给城市工业。这一时期农村没有得到城市工业任何的反哺，形成了一边倒的经济发展状况。这种完全向工业倾斜的经济发展战略严重地制约了农业与农村的发展，农业生产结构极为单一，生产方式十分原始，广大农民多数处于传统的农业经济阶段，生活相当贫困。至1978年，农村人均消费值只有132元，城乡消费差距为2.90∶1。结果是工农产业的良性互动关系被各自的内循环所代替，同时由于农村市场无法打开而导致工业化进程速度缓慢。改革开放初期，我国经济发展采取了“调整、改革、整顿、提高”政策，国家对农业农村采取了一些扶持政策，如提高农产品的价格，鼓励引导乡镇企业发展等，在宏观战略上较好地支持了农业与农村经济的发展。但对农业与农村经济的发展依然没有统筹全局的总体战略。20世纪90年代至今，是我国经济结构逐步好转、产业向高级化发展，工业化和城市化进程不断加快，但农村的发展却无法令人满意。城乡之间存在着极为明显的巨大的反差，并且已经对我国经济社会发展产生了很大的影响。因此，我们在推进工业化、城镇化的过程中，提出了社会主义新农村建设这个纠正性发展战略。社会主义新农村建设的任务是党中央根据我国总体上进入“以工促农，以城带乡”发展阶段后，从社会主义现代化建设大局着眼提出的一项长期历史任务。要完成这一历史任务，对于已经习惯于将职能定位和大部分精力投入到县域工业化发展和城镇化发展中的县（市）政府来讲，无疑面临着极大挑战。作为一个农业大国的中国，要彻底改变广大农村落后的生产力和生产生活条件，实现生产方式和生活方式现代化，不可能是一蹴而就。这需要县（市）政府按照市场经济规律来运筹、规划、领导农村经济建设，组织农民发展生产，改善生活。因此，社会主义新农村建设客观地要求县（市）政府必须以农村经济社会全面发展为中心，围绕市场经济这一体制来转变政府职能。
从地方政府职能的最基本特征方面着眼，政府管理要从原来以城镇为重点进行的满足社会公共需求，不断给企业、居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，转移到统筹城乡发展，使得农村社会发展与城镇社区发展并重，在一定程度上政府管理和公共政策还要向农村倾斜。在农村社会综合发展过程中，县（市）政府职能应定位到统筹、调控、引导、规划、服务上。要统筹本县域内城乡发展、农村经济结构以及农村社会的发展，加强县域内宏观调控能力，创建良好的区域创新环境，通过合法的行政干预手段，为新农村建设提供良好的人才、政策环境，积极培育农村各种专业技术协会、积极培育农业中间性服务机构或中介组织。
从地方政府运行的角度来看，县（市）政府职能调整和重新定位，就是县（市）政府一定要把市场能够解决的问题放心交给市场去解决。要通过着力培养市场、规范市场运行机制，逐步放松行政性管制，打破行政性垄断，充分发挥市场的作用，要在尽可能短的时间内教会农民群众在市场经济“海洋”里畅游。充分发挥市场的作用，还能够避免机构重置、职能交叉。在市场机制难以发挥作用的领域，县（市）政府要增加和强化新的职能，进一步加强对农村经济社会运行的监控，完善农村社会保障、提供农业经济发展的信息服务等。县（市）政府掌握着农民群众所缺乏的资源，在新农村建设中其职能就是使资源有效化，并且在信息、技术和资金等方面提供可靠优质的服务和保障，满足农民的实际需求。
县（市）政府是以工促农、以城带乡为特点的新农村建设的直接的动员者和组织者。县（市）政府应该统筹区域内的组织资源、经济资源、财政及人力资源，去主导社会主义新农村建设的发展，这既是县（市）政府义不容辞的不可推卸的责任，也是新农村建设的必然要求，同时也是县（市）政府行使自身职能的充分体现。应把新农村建设纳入本县域城乡经济社会发展的总体规划，根据当地自然条件和经济文化发展的实际情况，突出建设重点，区分轻重缓急，确保稳步推进。要采取多种形式积极扶持农村商品生产经营，着力扶持龙头企业，依靠市场力量实现规模经营；引导、鼓励和支持农户根据自愿原则建立新型合作经济组织，由组织内成员共同完成从生产资料供应到农产品加工销售的全部过程；对于受条件所限，无法参加合作经济组织的农户，也要积极扶持和鼓励其发展，应针对不同情况满足农户的实际需求，做到通过政府的服务达成农户的发展。
二、目前县（市）政府职能定位中存在的主要问题
从当前履行社会主义新农村建设县（市）政府承担职责的现实情况看，县（市）政府在其职能定位上普遍存在着一些问题。归结起来主要有：一是认识上存在偏差，对县（市）政府在新时期职能转换的必然性、重要性认识不足；二是县（市）政府在职能设定与履行过程中，还存在着“缺位”、“错位”和“越位”现象；三是县（市）政府与农业市场、农业企业以及农村社会的关系还未能真正理顺。特别是“缺位”现象的存在，严重地弱化了县（市）政府职能的履行与发挥。
县（市）政府在新农村建设中存在的缺位现象主要表现在：第一，在发展农村公共事业和基础设施建设方面存在缺位。以往县（市）政府在城镇化发展过程中注重并加强了城镇的公共事业和基础设施建设，新农村建设的重要内容就包括农村教育、卫生等社会事业的发展，也包括农村基础设施建设，重点是“水、路、电、气”四件大事。而在这一方面，即使到目前仍有许多县（市）政府及其职能部门是缺位的，形成了新农村建设中的薄弱环节。仅以农村饮水为例，据统计我国农村还有3亿多人喝不上干净水，其中8000万人还在饮用高氟、高砷和苦咸水。第二，在农村社会整体发展资金投入方面的缺位。许多县（市）政府认为自身财政紧张，无法为农村建设和发展投入资金。并且改善农村生产生活条件的很多方面，都是公共产品和公共服务，应该由国家（主要是中央和省级）财政来提供。在这种思想的主导下，使得中央“工业反哺农业、城市支持农村”的方针在一定程度上变成了一句口号。第三，新农村建设中“试点”内越位和试点外的严重缺位。搞好试点、树立典型、积累经验、完善政策、以点带面，本来是社会主义新农村建设中一个很好的也很重要的工作方法。但目前有些县（市）在抓典型的工作过程中，人为地垒大户、集中资源搞试点，树立典型，以应付上级检查，并以此为“政绩”给自己脸上贴金。而对于全县域内的大多农村来讲，县（市）政府以及有关部门则表现出不闻不问、不管不顾的严重缺位状况。
县（市）政府在新农村建设中存在着错位现象，如管理与服务的错位问题。市场经济体制要求现代政府在管理社会经济活动中，应采用市场经济的新办法来管理经济和社会事务，突出强调政府要作为服务者的角色来管理经济社会事务。而在新农村建设中，一些县（市）政府基本上还没有学会用社会主义市场经济的方法去管理农村的经济和社会事务，在一些问题上仍然靠拍脑袋决策，靠开会发公文、靠号召部署工作，靠检查推进落实。县（市）政府在新农村建设进程中履行职能还存在越位现象，在新农村建设中政府应该发挥主导作用。但是由于受传统官本位思想观念的影响，县（市）政府习惯于自上而下的工作方法，主导作用的发挥在具体实践过程中变成了家长式的管理模式。把主导作用变成了去替农民“做主”，或者直接就“做了农民的主”，农民只剩下听从命令和按部就班地完成上级任务的份儿。
因此，我们说我国县（市）政府职能既存在“错位”问题，又有“越位”问题，但是大量的是不到位，即“缺位”问题。在新农村建设中，我国县（市）政府的社会职能发挥得很有限，政府不能有效地为农村社会提供公共品，在社会治安、社会公平、生态环境治理方面也存在问题。更有甚者，一些县（市）政府为追求自身利益最大化，对有利可图的事情忙着去搞，对无利的事情就不搞。
同时，由于在县（市）政府管理过程中，还存在着诸如政府成本过高、政府的效率等问题，使政府的职能的发挥又有了许多障碍。因此，在社会主义新农村建设中，首要的问题就是要准确地定位县（市）政府的职能，也要进一步改进政府的管理方式，从而满足社会主义新农村建设之所需。
三、新农村建设中县（市）政府的职能
县（市）政府作为县域经济发展的谋划者，在新农村建设中具有重要的、独特的、不可替代的作用。县域经济承接城乡，是实现以工补农、以城带乡的结合点，是推进新农村建设的主阵地。县域经济作为国民经济的基本单元，是城乡兼容、功能完备的综合经济体，是统筹城乡经济发展的重要形式。这一基本情况决定了从目前到今后很长一段时期，县（市）政府的职能是混合性的。因为在这期间，县（市）政府既要推进工业化，推进城镇化的发展，又要建设新农村，还要完善市场经济。其任务的多样性决定其职能的多样性。但县（市）政府在工业化、城镇化发展中的职能和新农村建设中的职能是有差别的。对于在市场经济条件下，在工业化发展和城镇化建设方面，已经取得了相当经验和成功的县（市）政府，要成功地开展市场经济条件下的新农村建设，其职能必然要不断调整，并需要一个重新定位的过程。
县（市）政府的职能要真正转变到维护社会稳定和组织引导农民进行新农村建设上来，政府就要做农村发展的启动者、支持者、组织者、激励者和实施保证者。根据新农村建设的目标任务要求，要充分发挥县（市）政府对新农村建设的主抓作用，县（市）政府的一般职能的界定应从以下几个方面把握：
第一，县（市）政府要统筹城乡发展。一是要全面统筹县域内经济社会发展。县（市）政府要对支撑县域经济发展的主要产业的布局和结构、发展方向、发展速度、资源开发、技术改造等一系列重大问题进行统筹规划，制定出符合本县实际的、具有特色的战略。二是要协调与平衡县域经济的运行，健全市场监督与管理机制。要协调县域内各乡镇、各部门、各产业以及重点企业之间的发展计划和经济关系，平衡县域经济的发展方向、规模和速度。既要确保县域内工业化、城镇化的进程，又要坚决地实施工业反哺农业、城镇带动乡村的发展战略。三是要全面统筹新农村建设发展规划。县（市）政府要对县域内农村公共工程的基础设施（包括文教、卫生、科技、水利、交通等社会基础设施）的兴建进行直接投资或引进投资。这些基础项目的共同特点是对县内农村经济社会的发展具有极大推动作用，但仅凭农民个人或村集体往往难以承担其建设费用。因此，必须由县（市）政府统筹规划，组织实施。四是要管理县域重要经济活动。特别是要注重开展县域内与外县、外省市乃至国外的农业经济技术的交流和合作活动，并加强对此类活动的管理。
第二，县（市）政府主体作用的发挥。县（市）政府要成为县域内调控主体和制度变革的主体。我国各县（市）的资源条件、社会和经济特点具有较大差异，各县域的经济发展水平和市场发育程度极不平衡，县以上各级政府由于管辖范围较大，往往在其行政区域内县域之间的差别很大，所以如果中央、省、市政府实行统一调控，不仅难度大，而且效果差。如强行实行大范围的统一调控，从最终落实结果来看，只会降低各级政府调控的权威性。在社会主义新农村建设过程中，中央政府应当向县（市）政府赋权，给予县（市）政府在县域层面自主调控和制度变革的适当权力。合理的赋权可以使县（市）政府有机会根据县域内农村社会的现实发展状况进行调控和种种政策上的试验，从而有可能形成制度的创新。
第三，县（市）政府制定公共政策的职能。首先县（市）政府应扮演制定社会政策的角色。县（市）政府通过制定社会政策，来确保县域内城乡、工农以及“三农”等农村社会问题的解决。其次县（市）政府应扮演处理社会公共事务的角色。政府通过发展社会公共事业，维护市场秩序，促进经济健康发展，为社会生产力发展和农民生活提供良好的社会环境条件。再次县（市）政府应扮演社会服务的角色。县（市）政府要强化对农村市场主体的服务，既要服务好闯市场的农户和农民，又要做好农村富余劳动力的转移工作，还要服务好各种涉农的中介机构和组织。
第四，县（市）政府的运行职责。在社会主义新农村建设中，县（市）政府职责的运行应围绕决策、协调、管理、服务和监督五个方面来开展。决策在县（市）政府的职责中居于核心的地位。县（市）政府对于新农村建设的决策应尽可能按农村经济社会发展的客观规律的要求进行，以确保决策的科学性，并且要具有可操作性和可实现性。协调也是县（市）政府职责的基本方面。政府通过协调以期达到最大限度地释放市场、社会、企业的内在潜能，有效地利用好县域内人力、财力和物力资源。县（市）政府作为管理者，既要管市场管不了、无法管的事情，克服市场缺陷，又要直接管理农村社会的基础性、公益性事业。县（市）政府在新农村建设中的服务职能，一方面要求政府及其各职能部门要充分发挥自身的优势，毫无保留地支持现代农业发展、农村基础设施建设和农村社会事业发展，服务农民。另一方面还要求政府通过培育各种社会服务组织，包括多种中介组织、培训机构等，为新农村建设提供多方面服务。县（市）政府又是新农村建设的监督者。政府要对农村社会经济活动中的违规行为给予应有的处置，以保持新农村建设能在良好的环境中有序进行。
第五，县（市）政府的农村地区公共管理职责。开展社会主义新农村建设，意味着县（市）政府将在这一进程中面临着大量的农村社区的公共管理工作。从公共管理的基本内容上讲，农村社区的公共管理同城镇地区的公共管理存在许多相同之处，但由于两者在社会发展程度和管理所面临的条件、环境以及形成公共管理需要等因素的不同，农村社区在公共管理上又有自身独特的要求。从未来发展看，我国县（市）政府的行政职能将主要集中在一般社会职能方面，经济职能的职责主要由高层级地方政府来部分承担。县（市）政府主要通过提供必要的公共基础设施和服务，完成县域内包括城镇和农村社区在内的各项社会事务的管理，为地方居民的生产、生活创造良好的条件和环境，从而为经济发展服务。从目前来看，新农村建设是在市场经济体制、农村后税费时代和村民自治制度发展的背景下开展的，农民对农村社区的社会管理的参与积极性高涨，要求也会不断提高。村民自治在我国既有悠久的历史，又是一个全新事务，对中国政治民主的未来发展至关重要，在农村社区管理上，应根据村民自治的实际情况开展。
县（市）政府作为农村社会管理的主导者，履行农村社会管理职能。农村社会管理就是要从总体上协调农村社会的各种利益矛盾，解决社会问题，维护社会秩序，促进农村社会的协调、和谐发展，实现公共利益的最大化。农村的社会管理内容非常广泛，涉及社会福利、社会服务、社会救济、社会治安、社会保障、医疗保障等方面。在社会主义新农村建设初始时期，保障农村社会的公共安全和使农村居民日常生活得到基本保证是社会管理的首要目标。
注释：
①世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页。
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