美国国防情报局国防情报整合的成效与不足
王铎威
(信息工程大学洛阳校区 洛阳 471003)
摘 要 [目的/意义] 美国的国防情报整合起步较早，经过了长期的实践检验，其中的经验与教训值得我们学习与反思，尤其在我国国防和军队改革的重要时期，对我军的相关建设具有重要的借鉴意义。[方法/过程] 总结归纳出美国国防情报整合所取得的成效以及其中的有益因素，从主体和实施途径等方面揭示出美国国防情报整合存在的深层次问题与矛盾。[结果/结论] 经过长期的探索，美国国防情报整合取得了阶段性的成果，有效改善了国防情报业界的混乱局面，但仍存在诸如整合不彻底，长远战略规划缺失以及整合主体定位不清等问题。
关键词 美国 国防情报局 国防情报整合 国防情报
为解决国防部内各国防情报组织混乱无序、恶性竞争的问题，美国国防部于1961年建立了国防情报局(Defense Intelligence Agency)，负责统筹协国防情报工作，提升国防情报能力与效率。经过半个世纪的发展，美国的防情报整合取得了一定的成效，但仍存在不少问题。其所取得的成绩常被人们“津津乐道”，但存在的问题与不足往往被人们所忽视，而从实践与借鉴的角度看，两者都值得我们去研究与反思。
1国防情报整合的主要成效
自二战以来，美国国防情报工作日趋复杂，情报需求不断攀升，其导致的是国防情报组织数量和规模的大幅扩张，而国防情报组织间协调不力、混乱无序乃至恶性竞争的问题也随之而来。从二战爆发开始到国防情报局建立的这二十多年里，美国政府和军方为解决上述问题而不断地进行着改革与探索，最终促成了国防情报局的建立。然而，诞生之初就缺乏足够权力的国防情报局并没有在整合国防情报上取得立竿见影的效果。换言之，国防情报局的建立并非国防情报整合的终点，而是真正的起点，之后几十年里围绕国防情报局而开展的国防情报整合才是美国国防情报整合进程中的核心部分，也正是在这几十年的发展当中，国防情报局主导的国防情报整合逐渐改善了原先国防情报混乱不堪的局面。
“哦哦，小廖啊！”她笑着站了起来——她已经和我记忆中的模样不太一样了，皱纹更多了，个头也没我想的那么高了，“当年的豆芽菜小瘪瘪小小廖，现在长成帅小伙子小廖了。”
第二次世界大战以及之后的朝鲜战争中，美国各个军种间缺乏有效地协调和沟通，使得美国的国防情报工作频频出现严重的情报失误。二战中的“珍珠港事件”以及朝鲜战争中美军未能准确预测中国的参战等严重的情报失误使得美军和美国政府时常面临十分不利的被动局面。而在这些重大的战略情报失误背后是更多的战役和战术情报的情报失误和国防情报工作的混乱与低效。
冷战开始后，作为美国情报界中最庞大组成部分的国防情报业界(Defense Intelligence Enterprise)却陷入了严重的“内斗”当中。其原因在于随着二战的结束，美军失去了战场上的“敌人”，而战后情报经费与资源的不断缩减使得各个军种为了维护自身的利益展开了激烈的斗争。在这场旷日持久且规模空前的部门斗争中，美国的国家利益早已被这些官僚机构抛在脑后，美国国防情报的资源与经费在大幅浪费的同时，国防情报能力却在混乱中持续下滑，最终威胁到美国的国家安全。
这一冲突的根源就在于美国国家和国防部决策层并没有通过赋予国防情报局局长更大权力的方式来解决国防情报整合协调不足的问题，而是避开了国防情报整合问题的核心——国防情报局国防情报整合权力的强化，转而建立了一个全新的职位来弥补国防情报局局长在国防情报整合职能上的不足。
而造成这一局面背后的主要根源并非是这些整合特定情报领域国防情报机构的建立，而是与这些情报机构仅拥有同等、甚至是更低地位的国防情报局对于这些国防情报机构管理协调权力的缺失。
虽然随着时代的发展，国防情报局局长又被赋予了更多新的职能与使命，国防情报业界内两个最为重要的情报管理职位有着日趋明确的分工，但如果从国防情报局局长这一职位本身的设计与发展上来看，国防部情报助理(副)国防部长一职的存在不可否认地挤压了国防情报局局长权力的“纵向”增长空间，使得国防情报局局长只能更多地在协调、链接国防情报业界的“横向”权力上谋求进一步的发展。例如，在冷战后国防情报的改革当中，时任国防情报局局长的詹姆斯·R·克拉伯(James R. Clapper)就曾推动国防情报局局长向拥有更大权力的“军事情报主任”一职(Director of Military Intelligence)进行改革，然而国防部却认为该职位与负责情报事务的助理国防部长有着过多重叠之处，甚至可能对后者的权力造成“威胁”，因此使得这一国防情报整合领导职位的重大改革最终以失败告终。
然而应当看到的是，国防情报整合所取得的这些成绩是历经了半个世纪才逐步实现的，时至今日，美国的国防情报整合也仍未达到尽善尽美的程度，其中的问题与不足始终影响着国防情报整合的后续发展。
2国防情报整合的主要不足
2.2.2 国防情报整合领域的割据化 为实现国防情报部分领域的情报整合，国防部先后建立了国家安全局(National Security Agency)、国家侦察办公室(National Reconnaissance Office) 以及国家地理空间情报局(National Geospatial-Intelligence Agency)等情报机构，这些机构的建立有效改善了国防情报、乃至国家情报在相应情报领域内的管理、统筹和协调，然而却在一定程度上限制了国防情报局对于该情报领域的情报整合，其主要原因就在于国防情报局对于这些国家级国防情报机构统筹协调能力的不足。例如，在反情报领域，国防部5105.21号指令《国防情报局》明确规定，“国防情报局负责管理国防情报组织的反情报活动，但国家安全局、国家地理空间情报局和国家侦察办公室除外”[5]；再比如，在国防技术情报搜集方面，国防部5105.21号指令同样指出，“国防情报局负责国防部测量与特征搜集以及相关平台的管理工作，但国防部指定给国家地理空间情报局的相关活动除外。”[5]不难发现，围绕国防情报局所建立起来的国防情报业界管理协调体系当中，三家国家级国防情报机构往往被有意地刨除在外了。
二战后，时任国防部长的罗伯特·S·麦克纳马拉(Robert S. McNamara)认为，“当前的国防情报充斥着政治与偏见，各个军种生产的情报仅仅是用来服务于自身的部门利益。”[2]因此，麦克纳马拉坚持认为应当移除各个军种的情报能力，将国防情报的生产与分发集中到更高层级的国防部手中。为实现这一目标，需要将各个军种的情报资源和情报能力划归到国防情报局之下，而各个军种仅保留最小规模的情报参谋机构。然而这一设想严重损害了军种的利益，参谋长联席会议(Joint chiefs of Staff)在回复麦克纳马拉时坚称，“各个军种应当具备获取、生产和分发军事情报和反情报的能力，以满足各个军种部在作战中被赋予的使命任务”[3]。在参联会和军种的坚持下，美国国防情报历史上最接近走向“统一”的一次尝试尚未被付诸实践就夭折了。
在统一国防情报无果后，麦克纳马拉又寄希望于赋予国防情报局充分的权力，使其作为国防部长领导下管理国防情报业界的情报机构。然而各个军种并不愿接受来自于国防情报局的管理与协调，同时参联会与国防部长在有关国防情报局的控制权上展开了激烈的争夺。最终，麦克纳马拉只得无奈的妥协，同意保留各个军种对于本部门情报的控制权，而这也成为了参联会与军种同意建立国防情报局的基本前提。
第一种情况是以政策需要代替正当利益。《农村资金互助社管理暂行规定》和《关于小额贷款公司试点的指导意见》中明确把“改善农村地区金融服务”作为目标，这虽然在客观上有利于农村资金互助社和小额贷款公司设立、运行，一定程度上保护了融资主体的利益，但利益的保护本身不是目的，而只是实现政策目标的手段。也正因为如此，监管者对这些融资组织的准入进行严格限制，融资主体的正当利益保护不充分。
因此，国防情报局作为国防情报业界的“中央”情报组织，它的建立是以不影响国防情报业界中原有的利益格局为基本前提的，这也就注定了国防情报局在建立时早已不是最初理想化设计当中的模样，也难以在短期内从根本上改善国防情报中存在的种种问题。在国家利益和部门利益间，国防情报局走的是一条折衷的道路，它既满足了国家和国防部决策层建立国防情报“中央”组织的期望，又避免了对于国防情报原有体系的利益侵害。一边，决策者们可以自我安慰地对别人说道，我们采取了行动，建立了大家希望看到的国防情报“中央”机构，而另一边，国防情报局对乱作一团的国防情报业界却“束手无策”。事实上，建立之初就十分弱势的国防情报局已无法从根本上撼动国防情报业界原本的利益格局，而在国防情报局建立后，新的利益格局又会再次趋于固化，这时再想通过修补式的改革来改变这一局面反而更加困难，这也就是美国国防情报整合后续发展较为缓慢的根源之一。在妥协中诞生的国防情报局注定走的是一条渐进性的改革道路：国防情报局是在一个相对较低的起点上，通过后续的改革，逐步、缓慢推进国防情报整合的，而这样的一条道路也决定了国防情报局国防情报整合的局限性。
2.2长远规划缺失导致的结构性矛盾 自二战以来，美国政府和军方为了解决国防情报业界的混乱状况，对于国防情报整合的探索从未间断。然而，在美国国防情报整合的发展历史中，从未出现过真正意义上的全局性、长远性战略规划。国防情报整合的发展更多地是随着国家安全需求、国防情报需求以及国防情报组织机构的发展状况而进行的修补式的改革。“头疼医头，脚疼医脚”式的改革成为了国防情报整合发展中的常态，而这种修补式的改革往往都有意回避了对各部门利益的损害，人们更加倾向于建立新的组织机构来缓解当前面临的压力，因此“它们都并没有解决国防情报局真正的问题——‘国防情报管理权力的缺失’”[4]。
蒋介石:《中国之命运》，《先总统蒋公思想言论总集》，(台湾)“国民党中央党史会”1984年版，第4卷，第46、47页。
2.2.1 国防情报管理、协调角色的重叠化 由于国防情报局建立后，未在协调管理国防情报业界上取得令人满意的成绩，国防部于1971年设立了负责情报事务的助理国防部长(Assistant Secretary of Defense for Intelligence)，以进一步弥补国防情报在整合协调上的欠缺。然而由于该职位的出现，原本被设计用来统筹协调国防情报的重要角色——国防情报局局长在后续权力增长的改革中不可避免地受到了限制。
国防情报局局长一职最初设计的目的之一是为了弥补国防部负责特种作战事务的国防部长助理(Assistant to the Secretary of Defense for Special Operations)一职在统筹、协调国防情报方面的不足。然而，由于国防情报局局长权力的缺失并没有在整合国防情报上取得理想的效果。基于同样的理由，国防部又在十年后创立了负责情报事务的助理国防部长一职，来继续加强国防部对国防情报业界的管理和控制。再次基于相同的原因，在“9·11”后美国情报界的改革中，国防部设立了负责情报事务的副国防部长(Under Secretary of Defense for Intelligence)。至此，以负责情报事务的副国防部长为基础的国防情报纵向管理链条基本确立，而半个世纪前最初被设计用来统管国防情报业界的国防情报局局长反而被日趋“边缘化”，陷入一个“高不成低不就”的尴尬境地。
到2016年，全市一级河道Ⅴ类以上水体达到60%，二级河道Ⅴ类以上水体达到50%，显著提升水生态环境质量。2014年清水河道行动计划实施七大类1311项工程。截至6月27日,完工433项,完工率33.8%,开工在建388项。
这些问题成为了国防情报局建立的主要背景，而改善这一局面也成为了国防情报局几十年来推动国防情报整合的主要目标。首先，国防情报局通过组织机构建设，奠定了国防情报整合的重要基础：在国防人力情报领域、国防技术情报领域、国防情报分析领域以及联合作战情报支援领域国防情报局通过建立不同级别和类型的组织机构，构建了该领域国防情报整合的基本框架，初步实现了国防情报业界内部在该领域情报工作上的协调统一；第二，国防情报局通过以军事情报委员会(Military Intelligence Board)和国防部情报生产计划(DoD Intelligence Production Program)分别为代表协调机制建设，大幅完善了国防情报管理层级和情报业务领域的整合机制，有效提升了国防情报整合的实际成效；第三，国防情报局通过国家情报大学(National Intelligence University)的建设和美军联合情报条令(Joint Intelligence Doctrine)的编写，逐步改变了国防情报从业者和管理者对于国防情报整合的思想认知，有力推动了国防情报整合的长远性、根本性发展[1]。
2.1一条非理想化模式下的折衷道路 美国国防情报整合的实施主体——国防情报局的诞生基于的是一条非理想化的折衷道路，这就注定了它并非是一颗“灵丹妙药”——起码在短期内，它的功效更多的是“症状的改善”，而非“病灶的根治”，其原因就在于部门利益而非国家利益在国防情报整合当中的主导地位。
Conventional cytology from the peritoneal washes had been widely used to detect free cancer cells and to predict peritoneal metastasis[3,9], based on several studies reporting a correlation between peritoneal recurrence and presence of intraperitoneal free cancer cells[21-24].
对于国防部或是国家决策层来讲，国家安全局、国家侦察办公室以及国家地理空间情报局等情报机构的建立有效整合了该领域的国防乃至国家情报工作，提升了该领域情报工作服务决策层的能力。但对于国防情报局来说，这些国防情报机构却分别在不同的情报领域扮演了情报整合者的角色，使得国防情报依据不同的情报类别、手段划分出各自相对独立的领域，致使国防情报整合出现日趋割据化的趋势。国防部5105.21号指示明确指出，“国家安全局、国家地理空间情报局和国家侦察办公室应以现有的资源，为国防情报局提供技术、能力，以及所有能够提供以及必要的数据和信息。”[5]这一表述表面上看似规定了上述国防情报组织为国防情报局提供的帮助，然而该指示并没有对“能够”以及“必要”的条件进行界定，也就是说，在相关情报领域，国防情报局能否、以及多大程度上获得该情报机构的支持，具有较大的不确定性。
通过这三个途径的国防情报整合，初步建立了以国防情报局为枢纽的国防情报统筹协调机制，有效改善了原先国防情报业界“各自为政”的混乱局面，具体来看主要体现在以下5个方面：第一，以国防情报局为枢纽，各国防情报组织建立了有效的沟通、协调机制，一定程度上打破了原先“烟囱”式的情报工作模式，能够在国防情报局的协调下，基本实现情报工作的“统一步调”和“统一行动”；第二，国防情报局能够对国防情报业界的情报建设和情报活动实施一定程度上的统筹规划，有效改善了国防情报组织原先自我规划、自我发展的独立模式，将各个国防情报组织的发展建设和情报活动纳入到国防情报的统一组织之下，不仅有效提升了国防情报工作的效率，并且大幅减少了国防情报建设中的重复和浪费，有效节约了情报资源与经费；第三，国防情报局通过统筹各个部门国防情报组织的情报工作，在国家层级作为国防情报业界的唯一情报代表，统一了国防情报的口径，不仅加强了与给美国国家情报层面的沟通协调，也有利于为决策层提供更加高效和优质的情报服务；第四，国防情报局通过国防情报整合，有效集中了原先分散于各个军种的部分国防情报能力，使得相关领域的情报资源在整个国防情报业界内得到了优化配置，不仅有利于部分战略性国防情报能力向着“高、精、尖”的方向发展，也进一步突出了部门情报服务于作战行动的特性，避免了原先部分国防情报能力在军种发展受限，以及军种情报既服务于作战，又要充分保障决策层的“双重角色”问题。这不仅有利于国防情报能力的进一步提升，也有利于美军作战能力和效率的跃升。第五，国防情报整合使国防情报业界发挥了整体效应，国防情报组织能够“各司其职”，找到准确的自我定位。国防情报整合的重要意义绝不仅仅在于国防情报局自身在国防情报生产上所发挥的重要作用，更重要的是，由于国防情报局的存在，国防情报业界内的各个国防情报组织能够在统一的统筹协调下，找到自身的准确定位，更好地发挥自身的能力优势，并相互弥补各自的短板，将国防情报组织有机组合在一起，发挥整体优势，大幅提高国防情报的整体能力。而这种整体能力的发挥是国防情报分散化所不具备的。换句话说，在国防情报资源与经费不变、甚至缩减的情况下，如何发挥国防情报组织间的“组合优势”成为了国防情报能否逆流而上、持续发展的重要条件，而在这其中，国防情报局的枢纽作用至关重要。
2.3国防情报局双重角色之间的矛盾 国防情报局有两大职能任务，一是对国防情报的整合协调，二是国防情报的分析生产[6]。如果以国防情报局建立的最初目的——整合国防情报的视角来看，国防情报局的情报生产职能不可避免地对其造成了一定的负面影响，其主要体现在以下两个方面。
第一，有限资源配置的矛盾。国防情报局自建立以来，尤其在其初创的20年里，所拥有的资源相对有限，而由于其核心职能的模糊与摇摆，使得国防情报局在国防情报协调和国防情报生产上都没有取得理想化的成绩。国防情报局建立初期，不论是其所拥有的人力、财力，还是在情报协调或生产上的经验上都十分有限，随着国防情报局的工作重心向着国防情报生产倾斜，尤其是国防情报局自身独立情报生产系统的建立，大量的资源与精力开始转向情报生产，使得国防情报局更难抽出足够的精力来关注国防情报的协调工作。时至今日，国防情报局的国防情报生产已经成为满足国家和国防部决策层情报需求的重要一环，也是国防情报局获取高层政治支持的重要方式，因而国防情报局对于国防情报生产的重视程度与日俱增。不可避免的，在总资源和精力有限的情况下，国防情报局在国防情报整合与协调上的投入会相应地受到进一步的压缩。
第二，国防情报协调者与生产者双重角色的矛盾。美国国防情报整合中的一大结构性矛盾在于，国防情报局作为国防情报协调者的同时，也作为国防情报组织的一员参与到了国防情报的生产活动当中。它所带来的负面影响主要有两点：其一，作为国防情报组织之一的国防情报局，同时又是国防情报业界的主要协调、整合者，这不可避免地引起其他国防情报组织的戒心以及对国防情报局协调国防情报活动的公正性的质疑。尤其在国防部和国家决策层，国防情报组织所生产情报产品的质量与能力关乎到自身的生存与发展，也影响着能否得到高层的政治信任与支持，每一个情报机构都希望在情报竞争当中赢得胜利，而这必然加剧了对于国防情报局的戒备之心，特别是随着国防情报局情报生产能力的不断攀升，这一趋势就更加明显。其二，与国防情报局的紧密联系使得国防情报局局长对国防情报的协调能力受到限制。国防情报局局长作为国防情报业界中拥有独特统筹、协调地位的重要角色，却受制于国防情报局与其他国防情报组织的竞争关系，难以公正、客观地行使其国防情报协调者的重要角色。国防情报局是国防情报局局长能够真正控制和依靠的唯一组织，得到国防情报局的信任与支持对国防情报局局长来说至关重要，然而任何试图进一步加强国防情报协调能力的努力都有可能对国防情报局的组织利益造成影响。
(3) 地铁施工引起盾构管片最大变形在双区间中心截面±15 m范围内，为减小盾构隧道变形，可局部加固距地铁区间较近30 m段管片。
组织理论认为，“作为一种一般规律，组织越大，越复杂，它面临的约束条件的范围就越大、种类就越多”[7]。国防情报局所拥有的权责越多，其所面临的困难和阻碍就越多。显而易见的是，作为国防情报生产者所面临的约束条件反而可能会对国防情报整合职能的实施造成不利影响。当然，唯物辩证法强调任何事物都具有两面性，国防情报局的情报生产职能与国防情报整合职能也不仅只是相互阻碍的负面影响，国防情报生产能力的提升同样也会给国防情报整合的推进有所帮助，但这更多地是从国防情报局机构自身发展的角度着眼，如果以美国国防情报整合的视角来看，一个更加专注于国防情报整合的国防情报局无疑是更加理想的选择。
现在有很多所谓的中小学生必读书目。我觉得这其实不太靠谱，因为每个孩子的阅读兴趣不一样，必读书单里往往会出现一些“大部头”，孩子读起来可能味同嚼蜡，从而丧失阅读兴趣。我觉得从来就不应该有什么“必读书”，孩子们有自己选择读什么书的权利。有的孩子偏好童话，有的喜欢冒险故事，有的爱看科幻小说，有的喜欢漫画……就好像吃饭，总是萝卜青菜各有所爱的。
3结 语
美国在国防情报整合领域起步较早，并在丰富的战争实践中得以发展，其中一般性、普遍性的规律值得我们去探究与思考。国防情报整合作为提升国防情报能力的重要手段越来越受到世界各国的重视。美国的国防情报整合经过了长期的实践探索，其中有经验、有教训、有曲折、有反复，其成功的经验能够为我们提供借鉴，而其中的不足之处更应当为我们敲响警钟，从而使我国的国防情报建设走上更加科学、健康的发展道路。
参考文献
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[7] 理查德·H·霍尔.组织：结构、过程及结果[M].上海:上海财经大学出版社，2003: 284.
The Effectiveness and Deficiency of Defense Intelligence Integration of the US Defense Intelligence Agency
Wang Duowei
(Information Engineering University, Luoyang Campus, Luoyang 471003)
Abstract [Purpose /Significance ]The integration of defense intelligence in the United States started earlier and has undergone long-term practice testing. The experience and lessons are worthy of study, especially it is an important period of China's national defense and military reform presently. The reference significance is obvious.[Method /Process ]It sums up the achievements of the US defense intelligence integration and the beneficial factors therein, and reveals the deep-seated problems and contradictions in the integration from the aspects of subject and implementation. [Result /Conclusion ]After long-term development, the US defense intelligence integration has achieved phased results, thus effectively improved the chaos of the defense intelligence industry. However, there are still problems such as incomplete integration, lack of long-term strategic planning, and unclear positioning of integration entities.
Key words U.S. Defense Intelligence Agency defense intelligence integration defense intelligence
收稿日期： 2019-01-18 修回日期：2019-03-06
作者简介： 王铎威 (ORCID：0000-0003-2273-1747)，男，1988年生，博士研究生，研究方向：情报基础理论。
中图分类号 E19
文献标识码 A
文章编号 1002-1965( 2019) 07-0006-05
引用格式 王铎威.美国国防情报局国防情报整合的成效与不足[J].情报杂志，2019，38(7)：6-10.
DOI 10.3969/j.issn.1002-1965.2019.07.002
(责编：贺小利；校对：刘武英)
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