国际教育指标的选择、应用与借鉴，本文主要内容关键词为：国际教育论文,指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪80年代中后期以来，世界各国不仅关注自己国家的教育发展，也期望本国的教育发展在国际上具有比较优势，并关注对他国成功经验的借鉴。正是在这一背景下具有国际可比性的、高信度、高质量的国际教育指标应运而生并不断发展。目前多个国际组织在其年度出版物或报告中公布教育指标数据，建构教育指标体系。例如，联合国教科文组织(UNESCO)的《全民教育全球监测报告》、《全球教育要览》，经济合作与发展组织(OECD)的《教育概览：OECD指标》等，这些报告和数据具有广泛的影响力。各个国家也同样注重本国的教育统计与分析，除了参与国际组织的教育数据填报，也定期出版自己的教育统计年鉴与发展报告等。例如，美国每年出版《美国教育统计摘要》、《美国教育状况》等。可以说，国际上有关教育指标、教育指标体系的研究热潮已经形成，并在教育实践中发挥了重要作用。 一、国际教育指标的选择与趋势 教育指标是教育发展水平的直接体现。根据经济、社会和教育发展所处的阶段不同，教育指标的选择也会相应发生变化，通过总结国际教育指标发展变革的历程，可以发现国际教育指标的选择呈现一系列变化。 1.从关注规模数量转向强调质量和内涵发展 与经济社会发展水平相适应，教育发展具有鲜明的阶段性。在教育发展的早期阶段，各国一般都把推进初等教育普及作为第一步目标，随着政治、经济的发展再进一步提高要求。在教育指标的选择上，则表现为首先往往关注对基本受教育权的保障，偏重教育普及、规模数量类指标。例如各级教育的在学规模、入学率、成人识字率等。以联合国教科文组织的全民教育监测指标为例，自1990年以来，联合国教科文组织基于全球视野建构指标体系，一直致力于推动全民教育的实现。全民教育包括六个方面的目标：(1)扩大和改善学前教育，年度监测的代表指标为学前教育毛入园率；(2)普及初等教育，年度监测的代表指标为小学净入学率；(3)满足所有青年和成人的学习需要，年度监测的代表指标为青年识字率；(4)提高成人扫盲水平，年度监测的代表指标为成人识字率；(5)促进教育领域的两性均等与平等，年度监测的代表指标为初等教育毛入学率的性别差异系数；(6)全面提高教育质量，年度监测的代表指标为五年级续读率、初等教育生师比。[1]在最初确定的18项核心指标中体现规模、数量类指标就有8项。例如，学前教育毛入园率、小学一年级新生中接受过学前教育人数比例、小学毛入学率、小学净入学率、成人识字率等，虽然也强调对教育质量的评价，但主要是条件保障和完成结果类间接指标，如小学教师合格率、生师比、五年级续读率等。 伴随国际上大多数国家初等以及基础教育的普及，反映基础教育普及程度指标的区分度逐渐降低，而教育质量越来越受到关注，在指标选择中有关质量的指标增多并细化，指标的内容也由教育条件保障类的简单比较过渡到直接反映学生学习效果的综合评价。例如，代表发达国家教育水平的经济合作与发展组织(OECD)就强调对教育成果类指标的关注，其开发、推广、实施的国际学生评价项目(PISA)就是从考查学生学习成就的维度直接评价教育系统的质量，[2]该类评价指标也成为反映教育系统效力与成就的重要参考，这也与OECD教育指标建构的质量、公平、效力的价值追求相一致，通过直接的质量指标能更好地反映教育系统的成效。 2.更加关注教育平等和机会公平 保障平等的受教育权利是国际社会公认的基本准则。对各国际组织教育指标体系的分析可以发现，公平始终是一个重要的关注维度，并在现代社会中愈加关注和重视。正如许多研究者所认可的，“教育是所有人都应享有的基本权利，它甚至是根本性的、内在的，不需要任何前提”。[3]联合国教科文组织在全民教育监测中，不仅设置了专门评价性别公平的目标维度和评价指标，还在其他目标维度中强调要关注弱势和处境不利的儿童、少数民族儿童和需要特殊教育的儿童。其自2002年以来每年发布的《全民教育全球监测报告》中有4个年度的主题专门论述公平问题，如《全民教育全球监测报告2003/4：性别与全民教育——向平等跃进》、《全民教育全球监测报告2009：消除不平等：治理缘何重要？》、《全民教育全球监测报告2010：普及到边缘化群体》、《全民教育全球监测报告2011：武装冲突区域教育》等。[4] 世界银行的世界发展指标中的教育指标强调了贫困和性别平等，认为教育是削减贫困的重要手段，重视提高女性受教育机会，其所有的教育指标几乎都设置分性别的指标以及指标的性别比，并对最贫穷和最富裕20%的人口指标值进行对比。[5]OECD的教育指标分析中也强调对公平的价值追求，表现为对弱势群体和移民群体的关注，同时在评价学生学业成就的PISA(Programme for International Student Assessment)项目中专门考查学生家庭社会经济地位对其成绩、享有的教育资源的影响，并作为重要的公平指标比较各国社会公平程度，通过公平系数的变化追踪分析和判断各国政府在促进公平方面所做的努力效果。[6]联合国开发计划署(UNDP)2010年《人类发展报告》有关人类发展的内涵中特别强调了“公平”的成分，要求扩大平等，认为机遇、过程自由和公平的组合才是真正的人类发展，特别是将测量不平等与贫困的三种方法引入了人类发展报告的测量指标中，增加了不平等调整后的人类发展指数、性别不平等指数和多维贫困指数等。[7] 3.客观指标和主观指标融合程度不断加深 国际教育指标的发展初衷即是基于国际可比的视角，因此，指标选择的基础性、普适性、可测性和可比性一直是指标选择的基本原则，具有明确指标定义、可基于各国常规统计数据计算的客观指标一直是指标选择的基础。这一类型的指标通常由国际组织收集、各国定期填报。例如，由经合组织与联合国教科文组织统计所、欧盟统计办公室联合设计的UOE(UNESCO-OECD-EUROSTAT)教育统计数据表，通过参与国定期填报，成为稳定的国际教育统计数据的重要来源。 常规统计指标界定明确、来源稳定、收集方便，同时能在一定程度上展现一国的教育发展水平，但也具有自身的局限性，无法涵盖内涵丰富难以直接统计的指标，如深入反映学校管理、学习质量的指标。因此，当前国际组织指标选择越来越多融入调查类、测评类指标，这些指标带有一定的主观评定的色彩，有助于展现某些教育主题更为丰富的内涵。经合组织定期开展的国际学生评价项目(PISA)、国际成人素养调查(IALS)、教与学国家调查(TALIS)等成为其反映教育成果、教育质量的重要指标组成部分，这些项目同时通过调查问卷收集有关教育体制、课程设置、教学方式、学习参与等方面的信息，丰富其教育指标体系。[8]世界经济论坛(World Economic Forum，WEF)的《全球竞争力报告》对各国竞争力评价的指标则以调查类指标为主，大约1/4的统计数据、3/4的调查数据，通过向参评国家和地区发放问卷获得数据。[9]由于侧重于经济的动态增长，WFF更为强调企业家的意见，其对企业家的问卷调查数据反映了全球企业领袖的观点，在缺少可靠的定量指标可供参考时调查数据显得尤其重要。这些通过调查获得数据的指标在深入比较各国教育发展特点或为改进政策提供更有针对性的信息方面具有常规指标不可比拟的优势。 4.指标框架的基本稳定和与时俱进并重 分析主要国际组织教育指标体系的发展历程可以发现，其指标体系的核心主题和指标选择都保持了一定的稳定性，有关入学机会、教育投入、教育质量、教育公平的常规指标始终是其指标体系的组成部分，同时会基于时代特点和现实与政策需要对指标体系进行更新，并推动对新指标的研制。例如，教科文组织对其全民教育目标的核心指标一直持续监测与关注，同时伴随近年国际教育信息化的发展趋势，组织专家团队致力于开发评估各国教育信息化发展水平的指标与指标体系，并在一定国家范围内开展调查。[10]经合组织在其教育指标体系建构的初期就强调指标的选取应具备稳定性与可行性，并可显现教育系统随政策、现实背景变化的情形，[11]这一原则贯穿于其教育指标建构、选择与报告展现的全过程。有学者对OECD教育指标体系概念框架及内容的演变梳理后认为，它的一个显著特点就是变动性与发展性，[12]这种变动和发展既与指标开发理论研究的深化有关，也与政策焦点的转移有关，还与统计技术和数据基础的改善有关，其PISA项目的实施与指标的加入即是其指标体系发展变化的一个体现。 二、国际教育指标的应用与方法 教育指标作为描述和反映教育发展状态的手段，已经被广泛应用于教育实践。权威国际组织、世界有影响力的大国在监测评价教育发展水平、指导教育工作实践、支撑教育政策制定等方面进行了有意义的探索，取得了宝贵经验。 1.教育指标成为监测和评价教育发展全过程的重要依据 教育指标不仅被国际组织、世界各国用于描述和分析教育发展现状，还被用于教育发展任务的目标规划和过程监测。以联合国的千年行动计划为例，首先是以教育指标作为规划各国发展规划的指南。千年行动计划发展目标来源于各国对未来发展的共识。2000年在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人在消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等方面形成了一致意见，共有189个国家签署《联合国千年宣言》，并在全球框架下制定未来发展任务指标，指导和监测世界未来发展走向。在千年行动计划发展目标中，普及初等教育被认为是消除新生文盲的手段，因此，被确定为千年行动计划全球教育发展任务，包括初等教育净入学率(男、女、合计)、一年级学生读到五年级的比例(男、女、合计)、15岁至24岁人口识字率(男、女、合计)等3项指标。确保到2015年，世界各地的儿童，不论男女，都能上完初等教育的全部课程。其次，通过指标的年度报告监测世界各国的工作进程。联合国每年发布报告对千年发展目标进度进行监测。《联合国千年宣言》发表之后，落实各项发展任务便成为工作重点。为了保证千年发展目标的顺利实现和监测各地教育发展目标进展情况，联合国每年都会发布千年行动计划报告，详细描述各国初等教育普及情况，总结普及初等教育过程中的得失，并发现地区冲突、贫困、性别歧视和居住环境等因素是影响初等教育普及的主要因素。最后，以指标对教育发展成果进行评价。2015年是千年发展目标的行动结束点，通过年度监测工作进展，联合国将以相关指标来对世界各国的千年行动计划成效进行最终的评价。 千年行动计划是教育指标在21世纪的第一次实践。虽然千年行动计划因执行过程中的各种因素恐难实现最终目标，但是对教育指标对世界各国推动教育发展实践却产生了深刻的影响。在东盟《为女性进步和性别平等制定的基础教育、性别公平和抵御传染疾病工作计划(2005-2010)》、中国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、欧盟《欧洲2020战略》中都制订了符合本国实际、国际可比的教育指标体系，用于规划、监测和评价本区域和本国的教育工作和发展水平。 2.综合评价功能成为指标应用的明显趋势 随着教育指标体系在教育实践的应用不断深入，即要了解教育发展某一方面的情况，又要满足整体评价教育发展情况的需要越来越突出，因此，教育指标的综合化、指数化功能成为指标应用的重要特点。联合国开发计划署(UNDP)的人类发展指数(HDI)对此进行了很好地诠释。1990年联合国开发计划署(UNDP)发布第一期人类发展报告，成人识字率被选为反映教育发展水平的指标。人类发展是个人选择机会的增长过程。寿命、成人识字率和人均GDP分别被抽象为健康、知识和技能核心指标。识字是个人获得教育机会的反映，是个人适应社会和拥有发展潜力所必须具备的能力。1991年联合国开发计划署(UNDP)对教育评价指标进行调整，增加平均受教育年限，成人识字率和平均受教育年限，经综合计算得到教育发展指数作为国家教育发展成就水平的反映。随后，虽然教育发展指数的指标几经调整，但仍然沿用教育发展指标来对各国的教育发展水平进行综合评价。 3.由第三方进行教育指标的监测和评价 教育监测与评价是教育发展的护航器，其能否有效和客观公正，直接影响到受教育者的成长和社会发展程度。因此，教育监测与评价一般委托给第三方组织实施，运用客观化、数量化、标准化的操作工具，以期达成监测评价结果的科学、有效、可靠、可信等目标。这一点已成为国际共识。究其原因，主要有三方面：首先是基于教育指标评价的公信力的考虑。对国际教育发展水平的评价，一般依托联合国教科文组织(UNESCO)、经济合作与发展组织(OECD)等国际上知名的第三方组织独立进行数据采集分析、指标制订等工作。其次是由教育指标开发设计和应用的专业性决定的。教育指标标准体系是教育指标实践应用的基础。由于各国教育体系并不相同，为了保证教育指标的可比性，需要专业的教育标准体系来统一各国的教育体系。20世纪70年代联合国教科文组织(UNESCO)制定第一套《国家教育标准分类》，对各国教育分类进行统一，紧接着《教育指标技术手册》发布，界定了教育指标的含义、用途、适用范围、局限性和注意事项。这一系列技术标准为各国填报教育指标数据奠定了基础。 三、对我国开展教育现代化监测评价的借鉴与思考 国际教育指标与指标体系的构建与应用，充分显示了其汇集教育数据、监测教育发展和支持教育决策的重要功能。基于这一判断，在推动教育改革进入深水区的进程中，我国需建立教育现代化监测指标，该套指标体系不仅要体现稳定性、可比较性和前瞻性，更要成为指导全国各地教育改革的行动指南。 1.建立适应本国教育发展水平的现代化指标框架 国际组织基于各自发展的理念与特点，构建了各具特色的教育指标体系。诸如，联合国教科文组织(UNESCO)立足全纳教育理念，经济合作与发展组织(OECD)、联合国开发计划署(UNDP)从可持续发展角度构建了各自教育发展指标体系。整体上看，这些国际组织要么以学段为基础建立指标，[13]要么以投入、过程、产出为基本维度建立指标。当前，我国教育改革进入深水期，教育指标体系的建构更需要加强理论构架研究，密切教育指标与经济、社会、劳动力市场的联系，在教育内部效率、教育成就、教学质量、终身教育等方面增加相应的统计与分析指标等。 2.以公平为核心的指标要确保消除教育贫困现象 教育发展的不同阶段需要通过相应的教育指标来体现。但是，每一个阶段的指标建构都必须体现教育公平，保证绝大多数人的受教育机会。正如所有的OECD国家已普及义务教育，并且大多数OECD国家已普及高中教育。教育公平最重要的着力点是对弱势群体受教育机会和过程的保障，日本在这一方面尤其值得称道。日本建立了从幼儿教育到高等教育完整的特殊教育学校体制，从数量和质量上充分保证残障儿童身心健康发展。为此，我国也应通过建立确保实现教育公平的指标体系，优先发展早期教育和基础教育，消除教育领域内的教育贫困现象，缩小因地域差异造成的教育不均衡差距。 3.注重学业成就测评指标以持续提高教育质量 基础教育普及面扩大，高等教育大众化格局已形成，教育质量成为各国教育发展水平监测的重点。国际学生评估项目PISA是OECD组织的全球范围内的一项大型的学生学习质量比较研究项目。即使各国之间和内部都存在巨大的学习成绩差异，这种学生学业成绩的国际数据仍有助于发现国家之间学生学业成绩平均水平的差异，也便于甄别弱势学生的数量。教育现代化指标中亦应有体现学业成就的指标，作为反映教育质量的动态曲线。 4.强化教育服务能力指标以营造教育发展环境 教育服务能力主要是学校为受教育者提供优质学习及对社会发展贡献程度的测量。其中生师比和小班额指标受到关注。生师比是国际通用的衡量教育发展水平的重要指标。以2010年为例，美国、德国、法国、日本等发达国家的生师比，小学通常控制在19以下，初中控制在15及以下；在高等教育阶段，生师比从印度尼西亚和斯洛文尼亚每个教师负担20个或更多学生，到冰岛、日本、挪威等国家每个教师负担不足11个学生。[14]这三项主要指标，也是我国教育现代化指标体系中的核心观测指标通过提高这些指标的比重，加速教育服务能力的提升，获取更多的教育资源，从而实现教育发展环境的优化。 5.突出“育人为本”的指标提高学生生存能力 “育人为本”是贯穿教育现代化全程的指导思想，强调学生的自主发展和可持续发展。2012年欧盟在“2020战略”中提出学生就业指标和流动性指标，即到2020年，20-34岁学生在其毕业的1-3年内平均就业率至少增加5%；欧盟至少有20%的大学毕业生应该有国外学习或培训的经历；最初参加职业教育和培训的欧盟毕业生中至少有10%的人应该有国外学习或培训经历；15-34岁的青年中有出国学习或培训经历者的比例应翻一番，达到25%-30%，在国外学习的最短时间不得低于3周。[15]显然，实现“育人为本”以提高学生生存能力，既要抓住突出培养学生职业技能的“双师型”教师，也要关注学生毕业后的就业能力。对于前者，通过多种形式培养培训合格的师资，以期达成提高学生的生存能力目标；对于后者，现代化教育指标体系中需要有监测学生学习成效的指标。 6.教育投入监测指标体系 作为联合国“千年发展目标”的全球伙伴，世界银行在2010年联合国千年发展目标峰会上，承诺到2015年将增加7.5亿美元投入最薄弱国家的基础教育，来帮助发展中国家实现教育“千年发展目标”——普及初等教育和实现性别平等。[16]其中，教育经费支出是一项投资，它有助于促进经济增长，提高生产力，推动个人和社会的发展，减少社会不平等现象。1995-2007年OECD国家教育经费占GDP的比例均在4%以上，2007年，有11个国家超过平均值，其中最高值为美国与丹麦7.1%。[17]这表明我国教育投资水平与教育发达国家相比仍有一定差距。教育保障突出体现在教育经费的投入方面，包括教育总经费占GDP的比例、公共财政预算教育经费占公共财政支出比例、国家财政性教育经费占教育总经费的比例等指标，反映出一国政府对教育的重视程度。我国教育现代化指标体系中的教育保障，应以国际教育投入为参照点，结合我国经济社会发展承受能力和教育发展需求，抓住最重要的指标，进行常态监测。 7.完善第三方组织实施教育现代化监测与评价制度 国家教育指标的广泛应用及其取得的成效是建立在独立于各国政府部门之外的专业评价组织的基础之上的。毋庸置疑，建立教育现代化指标体系，通过一系列可考察的量化指标来测算我国的教育发展水平，对于了解我国的教育发展状况至关重要。进一步分析，指标观测点是一种获取教育发展数据的手段，是对教育进行判断预测的一类参考资料。因此，要充分发挥教育现代化指标的监测与评价功能，亟须建立第三方教育评价组织，依托其专业水准和数据库，全程监测我国教育现代化的进展，定期发布监测报告，为政府部门提供政策调整的科学依据。