关于义务教育均衡发展的思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、义务教育均衡发展的要义
教育机会均等是建立和谐社会最基本的指标，是实现社会公平最重要的前提条件，也是教育领域落实“科学发展观”的重要标志。促进教育机会均等首先要促进义务教育的均衡发展，从而为每个自然人向社会人的发展，由潜在劳动力向现实劳动力的转变提供基础发展的均等机会，为提高国民整体素质奠定坚实的基础。本文所讲的义务教育均衡发展，是指政府必须从人、财、物等方面保证义务教育发展的需要并公平(而不是平均)分配这些教育资源，尽可能缩小区域之间，校际之间在办学经费、校舍场地、设施设备、教师队伍等办学条件方面的差距，使实施义务教育的所有学校都具备《中华人民共和国教育法》第二十六条规定的办学基本条件：一是有组织机构和章程；二是有(数量足够的)合格的教师；三是有符合规定标准的教学场所及设施、设备；四是有必备的办学资金和稳定的经费来源。反映义务教育均衡发展的基本指标主要包括：生均占地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均实验设备价值、生均图书拥有量、生均计算机拥有量、生均专任教师拥有量、生均教育事业费、生均公用经费、财政预算内生均公用经费等。
二、义务教育均衡发展的现状分析
现阶段，我国义务教育实行的是：在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。国务院确定义务教育的教学制度、课程设置、课程标准，审定教科书。中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地(市)级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调。在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地区农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。乡(镇)人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。在现行体制下，由于我国经济发展的极端不平衡性，有些地方甚至连保工资也做不到。据《中国教育报》2005年6月7日载“衡阳县‘挤钱’补发教师工资”一文，当了28年教师的汤春云称，他的工资有三年没发全了，由此窥见县级财力捉襟见肘的窘况。乡镇财政更是入不敷出。据《重庆日报》2005年6月16日载“我市近半乡镇债台高筑”一文称：到去年，我市乡镇财政负债达64.7亿元(含去年新增债务8.9亿元)，是其财政收入的2.4倍，全市平均每个乡镇负债574.4万元，有21个区县(自治县、市)的乡镇出现新的债务，其中新增债务最多的一个区县达2.7亿元。由此可见，乡镇财力更不能支撑义务教育。因此，过分依赖地方财政对义务教育的投入，加之功利主义的影响普遍存在，将教育投入纳入市场化运作，这就必然导致区域间义务教育资源配置的极端不均衡和区域内校际间教育资源配置的极端不均衡。我国贫困地区和民族地区由于地方财政困难，根本不可能有足够的资金用来发展教育。贫困地区、民族地区义务教育学校和非贫困地区处于弱势的义务教育学校如履薄冰，难以为继。据调查分析，重庆市所属区县特别是14个国家级扶贫工作重点县(自治县)和4个市级扶贫工作重点区县，义务教育经费投入长时期严重不足，债务累累。具体表现为：一是教育经费难以保证“三个增长”的要求；二是“两基”负债严重，2002年底，全市“两基”负债已达24亿元；三是危房改造资金缺口大，2003年底，全市危改资金累计缺口12亿元；四是三峡库区移民迁校资金缺口7亿多元；五是贫困地区实施小学190元/年/生、初中310元/年/生的国定“一费制”收费标准，全市每年经费缺口达4.37亿元；六是按基本标准配置仪器设备、图书等，全市贫困地区经费缺口达3亿元；七是按照实际需要测算，全市农村中小学寄宿制学校建设资金缺口达25亿元；八是贫困地区教师拖欠工资不能补发兑现，据对酉阳等9个贫困县的调查表明，尚有9648万元拖欠工资；九是由于地方财政困难，教职工编制得不到基本保障，云阳、奉节、巫山、长寿、石柱、彭水、酉阳等7个区县就有342所中小学(教学点)没有一个在编教职工；石柱、酉阳、秀山，云阳、开县、奉节、巫溪、巫山、武隆、丰都等10个国家级扶贫工作重点县2004年底义务教育阶段就缺编6227人，不得不大量聘请临时代课人员；巫溪县和平乡共有29名教职工，其中，临时代课人员19人，为公办教师的1.9倍；十是实施“两免一补”政策以后，减少的杂费收入和对贫困学生的生活补助费，贫困地区、民族地区地方政府无力承受而难以落实。据2002年全国教育经费统计、重庆市2004/2005学年度《教育事业统计分析资料》和《教育经费统计分析资料》显示，不同区域义务教育阶段学校生均占有的教育资源差别十分显著(见附表)。这种仍在继续加大的差距简直令人吃惊，如果稍加思索，你就不难发出“贫困地区、民族地区、弱势学校究竟是怎样生存的”疑问。因此，解决“政府对义务教育的投入总体不足且配置极不均衡”问题，已经成为保障农村义务教育正常运行的当务之急。
附：2002年全国不同区域义务教育预算内生均教育事业费、公用经费比较表
生均事业费(元) 生均公用经费(元)
小学 初中 小学 初中
全国平均值
813.13
960.51 60.21104.21
重庆平均值
585.77
772.42 40.12 70.71
全国最高值 4389.66 4257.49927.22
1133.87
(沪) (沪) (沪) (沪)
全国最低值
468.65
580.46 21.86 37.41
(豫) (黔) (黔) (豫)
本表显示，预算内小学生均教育事业费全国最高的上海市是全国最低的河南省的9.37倍；预算内初中生均教育事业费全国最高的上海市是全国最低的贵州省的7.33倍；预算内小学生均公用经费全国最高的上海市是全国最低的贵州省的42.42倍：预算内初中生均公用经费全国最高的上海市是全国最低的河南省的30.31倍。
附：重庆市不同区域义务教育生均资源占有量比较表(一)
生均教育
生均公用 生均专任教师
事业费(元) 经费(元)
经费(人) 生均图书(册)
小学 初中 小学初中小学
初中小学初中
全市平均
733.73
896.5373.93
73.61
0.042 0.0548.316.95
最高值2369.51 2637.05
397.11 572.51
0.068 0.0813.83
11.02
最低值 479.27
443.67 2.060.15
0.029 0.0330.381.49
本表显示，小学生均教育事业费全市最高的高新区是全市最低的奉节县的4.94倍；初中生均教育事业费全市最高的高新区是全市最低的云阳县的5.94倍；小学生均公用经费全市最高的渝中区是全市最低的彭水县的192.77倍；初中生均公用经费全市最高的沙坪坝区是全市最低的彭水县的3816.73倍；小学生均专任教师占有量全市最高的渝中区是全市最低的奉节县的2.42倍；初中生均专任教师占有量全市最高的渝中区是全市最低的云阳县的2.34倍；小学生均图书占有量全市最高的渝中区是全市最低的酉阳县的36.39倍；初中生均图书占有量全市最高的渝中区是全市最低的酉阳县的7.4倍。
附：重庆市不同区域义务教育生均资源占有量比较表(二)
生均设备仪 生均计算机生均占地 生均校舍
器价值(元) 占有量(台)(平方米) (平方米)
小学初中小学 初中
小学 初中
小学 初中
全市平均544.79
255.4
3.86 3.89 14.33 12.48 5.19 5.61
最高值17473.84
1396. 10.9 8.64 19.88 21.98 8.46 8.42
最低值
72.143.00
1.25 1.14
7.31
4.83 3.55 3.05
本表显示，小学生生均设备仪器价值全市最高的九龙坡区是全市最低的酉阳县的242.22倍；初中生均设备仪器价值全市最高的涪陵区是全市最低的双桥区的465.41倍；小学生均计算机拥有量全市最高的江北区是全市最低的黔江区(少数民族地区)的8.72倍：初中生均计算机拥有量全市最高的江北区是全市最低的巫山县的7.58倍；小学生均占地面积全市最高的忠县是全市最低的渝中区的2.72倍；初中生均占地面积全市最高的秀山县是全市最低的渝中区的4.55倍；小学生均校舍面积全市最高的沙坪坝区是全市最低的酉阳县的2.38倍；初中生均校舍面积全市最高的沙坪坝区是全市最低的彭水县的2.76倍。
三、义务教育教育非均衡发展的主要危害
在各地经济发展极端不平衡条件下和功利主义原则主导下，进一步拉大了区域间和校际间教育资源分配的差距，使原本先天不足的贫困地区和少数民族地区的义务教育陷入不能自拔的恶性循环之中，也使原本不受重视的为数众多的弱势学校犹如雪上加霜，艰难挣扎。义务教育非均衡发展已经造成以下主要危害并正在不断扩散、蔓延和加剧。
(一)导致中小学学生辍学。贫困地区、少数民族地区的多数学校和非贫困地区的弱势学校基本不具备国家规定的最低办学条件，许多学校就一间或几间破旧教室，再没有别的什么了，连教师的安身之地也没有。不仅公办教师派不去，甚至连代课教师也聘不到。学校无法保证教育质量，加之一些中小学乱收费，这是中小学学生辍学的一个深层次原因。
(二)导致择校之风日益加剧。地方财力无法满足地方义务教育发展的需要，为功利主义的倡导者和决策者提供了托词的依据。于是，“示范校”、“实验校”和花样百出的“校中校”应运而生。这类学校不仅可以从政府财政获得比较充足的经费投入，而且可以从社会和学生家长那里获得更加丰厚的“捐助资金”。有了丰富的教育资源，加之铺天盖地的市场运作(实际是一种商业炒作)，于是，学生择校、教师择校的风气愈演愈烈。可怜天下父母心！谁家父母不望子成龙，望女成凤？即使“捐助资金”(实为择校费)一涨再涨，家长们还是忍痛“愿挨”。由于利益驱动，丰厚的经济待遇(这类学校教师的待遇一般为同类弱势学校教师待遇的3—5倍)，吸引着四面八方的优秀教师趋之若鹜，致使贫困地区、民族地区学校和同区域弱势学校教师队伍更加不稳定。
(三)导致中小学乱收费屡禁不止。由于政府对义务教育经费的投入总体不足以及有限的义务教育经费分配的严重不公，为中小学乱收费埋下了深深的祸根。借口政府投入不足，巧立名目乱收费有之；羡慕名校教师待遇，为了解决教师津补贴自筹资金，不得已乱收费有之：为了学校勉强能够运行，不至于关门停摆，违心乱收费也有之……于是中小学乱收费经久不衰，长治不愈，老百姓怨声载道，纠风办头痛不已。如果不解决政府对义务教育投入严重不足和教育经费配置严重不公这个深层次原因，治理中小学乱收费问题可能会成为政府纠风的永恒课题。
(四)导致中小学减员功亏一篑。一些名校利用群众渴求优质教育资源和望子成龙的心理，利用在领导心目中的特殊地位，尽量展示“示范”、“实验”的高质量，以维护其既得利益。他们对教育行政部门反复重申的“禁止乱招生、乱办班、乱补课、乱收费、乱订资料”和“减轻学生负担”的规定置若罔闻，根本不考虑学生身心承受能力，千方百计挖弱势学校优生，千方百计变戏法在周六、周日举办各种名目的兴趣班、提高班，千方百计动员学生购买大量的所谓名校名卷、名书，千方百计动员学生上这样校、那样校……致使学生疲惫不堪，有苦难言。名校的“示范”、辐射作用，使越来越多的弱势学校更加害怕拉大“质量”差距(办学条件一流的名校尚需如此，我们不干还行吗？)大面积加重学生负担的情况随时都可能爆发。
四、促进义务教育均衡发展的基本策略
(一)加大中央及省、市教育转移支付力度和监控力度。要从根本上解决贫困地区、民族地区地方政府无力保障义务教育经费需求的矛盾，只有加大中央人民政府和省、市级人民政府的转移支付和监控力度。当前已经出台并实施的中央对地方的教育转移支付主要有农村税费改革教育转移支付资金、国家贫困地区义务教育工程专项资金、农村中小学危房改造专项资金、国家西部地区“两基”攻坚专项资金，这对缓解贫困地区、民族地区义务教育经费拮据的问题无疑是雪中送炭，起了巨大的作用。但是，上述教育转移支付资金，除农村税费改革教育转移支付资金是比较稳定的，其他都是临时性的，加之缺乏有效的监控机制，中央和省、市的教育转移支付并没完全用于教育。因此未能从根本上解决贫困地区、民族地区义务教育经费需求的矛盾。中央应当按照积极差别待遇原则，根据不同物价水平，制定不同区域合格义务教育相对充足经费标准并随物价变化适时调整，从而核算不同区域合格义务教育基本教育经费的需求量。在扣除贫困地区、民族地区县级人民政府实际承受能力以后，国家级扶贫工作重点区县由中央人民政府通过教育转移支付予以保证，省、市级扶贫工作重点区县和欠发达区县由省市级人民政府通过教育转移支付予以保证。对违规使用教育转移支付资金实行严格的责任追究。
(二)公平配置义务教育资源。要使承担义务教育的所有学校都能较好运行，确保义务教育的基本质量，让所有适龄儿童、少年都能享受基本平等的接受义务教育的权利，中央应当按照积极差别待遇原则，根据不同物价水平，制定不同区域、不同类别学校建设标准(含设施设备)、教师配置标准(含数量和职称结构)和相对充足的运行成本标准(包括教职工工资、各种津补贴、福利待遇、奖金；学校公用经费、业务费)即学校常用经费(不包括学校建设费和不可预见的临时性经费)标准，并随物价变化适时调整。从而核算不同区域、不同类别学校维持运行最基本的经费需求量，作为对义务教育学校正常拨款的依据并公平配置。学校建设资金按照建设标准实行周期拨付。
(三)大大提高义务教育阶段教师的待遇。设立较高水平的义务教育阶段中小学教师专项补贴，实现同一区域同类教师工资待遇基本相当。从而让从事义务教育工作的教师真正爱岗敬业，潜心育人；让从事义务教育工作成为全社会敬仰的职业。设立较高水平的高寒山区学校、农村边远学校教师专项津贴，大力提高在艰苦环境下工作的教师待遇，以稳定山区学校、边远学校教师队伍。
(四)义务教育政府办，办好教育为人民。教育尤其是义务教育不能市场化。县级以上人民政府要规划和调整好国立义务教育学校的布局，按标准设置每一所义务教育学校，按运行成本向学校拨付常用经费，按编制和合理的职称结构配备师资，为每一位适龄儿童、少年提供符合标准的平等的就学条件。根据普通国民待遇原则，取消“示范校”、“实验校”、“借读生”说法，所有适龄儿童、少年(含进城务工人员子女)一律按实际居住地由居住地人民政府划片就近入学，所有国家举办的义务教育学校不得拒绝接收在本服务区居住的任何适龄儿童、少年。在财政投入相对充足的办学经费的前提下，所有国家举办的义务教育学校只能按照现行政策，除收取杂费、规定范围内代管费、规定范围内并实施了的服务性收费外，不得收取任何其他费用(按规定实施国定“一费制”收费的学校，其收费差额由财政按同类学校补齐)。更不得收取择校费和借读费。各级政府及其教育行政部门不得向学校下达创收任务和自筹经费任务，不得从学校提取任何名目的调节基金。
(五)适当发展非国办义务教育学校，适应部分群众择校的需求。教育市场化带来的道德沦丧及其他问题已经加重了构建和谐社会的成本，择校绝不可能为占人口绝大多数的中、低收入群体带来任何利益。但是，义务教育非均衡发展的现实和受“教育市场化”鼓吹者的误导影响，在短期内还难以彻底解决。因此，适当发展非国办义务教育学校，适应部分群众择校的需求是义务教育均衡发展过程中的一个缓冲之计。本文所指非国办义务教育学校有两种：一种是社会力量举办的接收义务教育阶段适龄儿童、少年就学的小学和初中：另一种是将极少数办学条件特别好的国立义务教育学校改为国有民办性质。对于社会力量举办的小学和初中，政府教育行政部门要严格审批，政府教育督导部门要认真评估，确保办学条件达到当地同类学校标准，以保证教育质量。其收费标准可适当高于国立学校，以保证学校的正常运行。当地财政、物价、教育部门应当根据本地物价水平和同类学校运行成本，联合制定发布这类学校收费标准上限。具体收费标准由学校在收费上限内自行确定。国立民办小学和初中参照社会力量举办的小学和初中收费标准收费，自主办学，自负盈亏。国立学校民办期间停拨节省的教育经费由当地教育行政部门按规划用于薄弱学校建设。
(六)依法治教，规范办学。各级人民政府及其教育行政部门根据《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国义务教育法实施条例》，加强对义务教育学校的管理。教育部制定《义务教育学校办学规范》和《义务教育学校教师工作规范》，以规范学校的办学行为和教师的工作行为。所有实施义务教育的学校必须依据《义务教育学校办学规范》自主办学；所有从事义务教育工作的教师必须按规范要求开展教育教学工作。政府教育督导部门依据《义务教育学校办学规范》制定《义务教育学校综合评估方案》，进行周期性督导评估，尽量减少多头检查评估。严禁义务教育阶段学校和教师向学生强行推销或变相推销规定范围外的各种资料、练习册和其他商品。对违规学校和教师进行严肃处理。
(七)加快教育人事制度改革，严格教师资格和准入制度，完善退休保险制度。所有从事义务教育工作的人员，必须具备国家规定的任职资格，所有学校不得聘用无教师资格的人员作专任教师。国家教育部、人事部制定《义务教育教师职业保障办法》，鼓励公办教师到民办学校任教。小学和初中公办教师无论在国办学校任教还是在民办学校任教，女教师任教25年，男教师任教30年，一律享受公办教师退休保险待遇。符合教师资格和上述任教年限，长期在民办学校从事义务教育工作的教师，在提供有效的任教依据的前提下，可以申请享受公办教师退休保险待遇，同时交回民办学校为其上缴的养老等各种保险险金。
(八)建立义务教育均衡发展目标责任和均衡发展进展情况公示制度。推进义务教育均衡发展是构建和谐社会必不可少的重要举措，也是构建和谐社会的当务之急，是各级人民政府义不容辞的历史责任。各级人民政府应当把推进义务教育均衡发展作为构建和谐社会的一项重要任务摆上工作日程，用3—5年时间实现义务教育均衡发展的目标。从中央到地方，层层建立推进义务教育均衡发展的目标责任制。各级人民政府每年3月份定期向社会公示上一年度辖区内推进义务教育均衡发展的进展情况，努力实现义务教育均衡发展的目标。
公示内容：中、小学均衡发展指标生均占地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均图书拥有量、生均实验设备价值、生均计算机拥有量、生均专任教师数、生均教育事业费、生均公用经费、预算内公用经费的标准配置量和实际配置量。