我国政府采购的功能体系，本文主要内容关键词为：政府采购论文,体系论文,功能论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购制度作为市场经济的产物，其本身也随着市场经济的不断发展与完善以及对市场功能认识的不断深化而日益健全，其中一个重要的表现就是西方发达国家政府采购功能在过去200多年的发展历程中逐步走向体系化。我国的政府采购制度建设虽然起步较晚(于1996年开始试点)，但由于该项制度的推出正处在我国经济体制转轨时期，又是我国公共财政体制建设的一个重要组成部分(被认为是“一体两翼”的公共财政制度框架的“两翼”之一)，因此，我国的政府采购制度在建设之初就肩负着多重使命，其功能也同样表现出多维度，并形成一个完整的政府采购功能体系。任何片面、孤立地理解我国政府采购制度的功能，都会对我国政府采购制度建设的重要意义产生错误的认识，将不利于或阻碍这项制度的推广与完善，并最终影响公共财政体制框架的构建。
一、我国政府采购功能体系的构成
根据我国《政府采购法》对政府采购的定义，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。同时指出制定《政府采购法》旨在规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区的经济，促进中小企业发展等。并且强调一般情况下政府采购应当采购本国货物、工程和服务。由此可见，我国政府采购功能表现为多维度，而不是单一目标(譬如仅仅是节约采购资金或促进廉政建设)，这些多维度的目标实际上就构成了我国政府采购的功能体系。具体而言，我国政府采购的功能体系体现在三个层面，即经济层面、社会层面和政治层面，每一层面都有着不同的政府采购功能的实现形式。其构成框架如下图。
如上图所示，我国政府采购的功能体系包括调控功能、效率功能、协调功能和规范功能，每一功能又包括不同的具体实现形式。如调控功能就有增加就业、维护社会公共利益、扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展、激励自主创新等多项目标取向。尽管我国的政府采购功能体系是多维度的，但我们仍可以将这些各不相同的目标取向归为经济、社会和政治的三个层面。如调控功能中增加就业和维护社会公共利益就属于我国政府采购功能在社会层面上的体现，而扶持中小企业、稳定物价、促进民族经济发展和激励自主创新等却是在经济层面上的体现。从图中我们还可以看出，要在经济层面上发挥我国政府采购的功能，则要综合运用我国政府采购的调控功能、效率功能、协调功能和规范功能；而要在社会层面上发挥我国政府采购的功能，则要充分利用我国政府采购功能体系中的调控功能。由此可见，如果不能正确认识我国政府采购功能是一个综合的功能体系，就不能充分发挥政府采购对我国国民经济、社会以及政治的促进作用，甚至对我国政府采购体制的建设产生错误的认识。
二、我国政府采购功能体系的内在协调
由于我国政府采购功能是由多项功能组成的一个综合体系，且各项功能的具体实现形式不同，甚至不同的功能之间存在冲突，所以，我们不能期待一项政府采购活动能实现所有的功能。在现实中，一项政府采购活动可能有助于某项或某几项功能的实现，而对其他功能却有反作用。因而，合理协调政府采购的各项功能对于政府采购活动以及采购对象的取舍具有重要的意义。
1.我国政府采购功能在社会和经济层面的协调
我国政府采购功能在社会层面的体现主要是增加就业和维护社会公共利益，这和经济层面的总体目标基本上是一致的。西方发达国家在运用政府采购来实现其经济与社会目标方面积累了成功的经验。以凯恩斯理论为例，当经济萧条、市场疲软时，通过增加政府的采购规模，如加大对基本建设的投资，可以刺激社会总需求的增长，增加社会就业，拉动经济的增长；当经济出现过热时，适度减少政府采购数量，可以引导经济运行回到正常的轨道，避免社会生活过度波动。在我国，政府采购虽然起步晚，但发展却十分迅速。采购规模已由1998年的31亿元增加到2004的2135.7亿元，采购规模年平均增长率达到88.8％。采购对象遍及货物、工程和服务等各类领域。毋庸置疑，对象广泛且数量巨大的政府采购活动具备拉动社会总需求的杠杆作用。例如，在上世纪90年代后期，我国通过政府采购在公共领域的投资，不仅保证了国民经济的持续增长，而且有效地缓和了就业的矛盾，维护了社会公共利益和经济发展的总体目标。
按照我国公共财政体制建设的要求，公共资金将主要投向市场失灵或具有较大外部性的领域或行业。于是，政府采购可以通过对供应商的调整，有目的地促进中小企业的发展、协调区域经济发展不平衡的矛盾，同时，通过对采购对象的调整，可以实现对民族企业自主创新的激励和对经济与环境发展的协调。另一方面，政府采购资源向公共领域投入，又可以增进全社会的福利水平，实现经济与社会的和谐发展。
政府采购功能在社会层面与经济层面的总体一致，还体现在政府采购具有促进国家安全与稳定的功能，因为一国经济的持续发展离不开一个安全与稳定的国内环境。例如，我国通过政府对粮食、石油、军用物资等战略品的采购、贮存和销售，不仅有效维护了市场价格的稳定，充分保证广大人民群众的生活需求，而且为国民经济的发展提供了必要的物资和安全保障。
2.我国政府采购功能在政治和经济层面的协调
我国政府采购功能在政治层面的体现是规范政府行为、促进廉政建设以及协调与贸易伙伴国之间的摩擦，这和我国政府采购功能在经济层面的实现形式既有统一的一面，也有冲突的一面。
我国政府采购功能在政治层面和经济层面的统一主要表现在两个方面。第一，政府采购促进廉政建设的功能与提高政府采购资金使用效益的功能是统一的。公共资金的使用如果缺乏行之有效的监督，极易成为滋生腐败的“温床”，并最终降低公共资金的使用效益，甚至根本就无效益可言。政府采购制度的建设使公共资金的使用成为“阳光下的交易”，通过规范的程序、适当的采购方式以及监、管、采的分离，可以有效地遏制公共资金使用中的设租、寻租行为，既促进政府的廉政建设，又提高了公共资金的使用效益。以我国政府采购的集中采购为例，它不但避免了各部门自行采购下的重复采购和盲目采购所导致的资金浪费和低效利用，而且有效防止了各部门为了集体利益或领导个人利益而损害公共利益行为的发生。集中的政府采购还可形成规模效益，从而在质量相同的条件下获得价格上的优惠，降低采购成本。集中采购还具有监督成本相对较低的特点。这些都会极大地提高公共资金的使用效益，有利于控制和防范腐败，促进政府的廉政建设。第二，通过政府采购规范政府行为与完善市场体系的功能是统一的。我国市场化取向的经济体制改革以及公共财政体制的建设，都要求政府不能直接从事生产或干预生产活动(部分特殊行业除外)。政府对货物、工程和服务的需求要通过采购的方式，以一个消费者的身份参与市场行为。政府从直接生产中退出而让位于按市场化运作的企业，这不仅是对政府行为的规范，纠正政府的“越位”行为，而且有利于为市场和企业创造更多的投资机会，促进市场体系的完善。同时政府从生产领域的退出，也有利于政府将工作重心移向市场失灵或有较大外部性的公共领域，弥补政府行为的“缺位”。西方发达市场经济的成功经验给我们的一个重要启示就是市场交易的规范与否对市场体系的建设至关重要，而公开招标正是一种强化公平竞争、促进市场体系发育和完善的规范的市场交易方式。据统计，欧盟成员国每年约有占国内生产总值14％的货物、工程和服务是通过公开招标采购来完成的。在我国，根据《政府采购法》的规定，公开招标应作为我国政府采购的主要采购方式，这将对我国市场交易行为的规范具有很好的促进和示范作用。可见，能有效地将规范政府行为和完善市场体系功能统一起来的政府采购制度是我国市场经济体制建设的一个不可或缺的组成部分。
我国政府采购功能在政治层面和经济层面的冲突则表现在利用政府采购协调贸易摩擦与采购本国货物、工程和服务来促进民族经济的矛盾。我国《政府采购法》规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。做出这种制度安排的一个重要原因是政府采购是一国重要的宏观经济调控杠杆之一。因政府采购量大、涉及面广，对拉动国内总需求的作用明显，因此，对本国的货物、工程和服务的采购就具有扶持民族经济发展的作用。然而，随着我国改革开放以来国民经济的发展，民族产业的日益强大，民族产品在国外市场上的竞争力显著提高。我国与主要贸易伙伴国之间的贸易顺差出现了逐年扩大的趋势。根据《中国统计年鉴》的资料，中国和美国的贸易顺差在2003年到2005年期间分别是586亿美元、802亿美元和1142亿美元；同期与欧盟的贸易顺差分别是192亿美元、329亿美元和701亿美元。持续快速增长的贸易顺差显然已成为我国对外贸易摩擦发生频率较高的一个主要原因，也使得我国成为涉及反倾销案件最多的国家(针对我国的反倾销案件数已占到全球反倾销案件总数的1/4左右)。因此，为了缓和贸易摩擦，实现国际贸易中的双赢格局，我国政府适时地通过组织政府采购的方式主动购买国外的货物、工程和服务，不仅可以减少与贸易伙伴国之间的顺差，平衡国际收支，而且也能成为我国对外政治交往的一个重要筹码，有效地服务于我国和平自主的外交政策。由此可见，全面认识我国政府采购在政治和经济层面的不同功能取向，对于协调局部矛盾、维护整体利益具有十分重要的意义，也能避免对政府采购功能的误解。
3.我国政府采购功能在经济层面内部的协调
政府采购制度作为市场经济的产物，又是我国公共财政体制建设的重要组成部分，经济层面必将成为其功能发挥的重要领域。我国政府采购功能在经济层面的主要体现是：提高采购资金的使用效益，扶持中小企业，促进民族经济，激励自主创新，促进区域、产业协调发展，稳定物价，规范市场体系，协调经济发展与环境保护等几个方面。虽然从总体上说，我国政府采购功能在经济层面的目标是一致的，但从局部来看却存在着冲突。因此，就需要进行通盘考虑和协调。
在我国政府采购制度建设的初期，大多强调政府采购对于提高公共资金使用效益的功能。实际上，提高政府采购资金的使用效益只是政府采购功能在经济层面的一个最基本表现，这已为我国政府采购实践所证明。根据我国财政部国库司的统计，从2001年到2004年，我国政府采购资金的节约率依次为10.72％、11.08％、10.06％和11.27％。可以看出，我国政府采购资金的节约率均在10％以上，大大地提高了政府采购资金的使用效益。仅以2004年为例，全国实施政府采购预算2406.9亿元，实际支付(采购规模)为2135.7亿元，节约资金高达271.2亿元。但是，如果认为政府采购的功能就只是提高采购资金的使用效益、节约采购资金，而认识不到政府采购功能在经济层面的其他表现形式，则不能很好地发挥这项制度的作用，也是对政府采购制度的偏见和误解，甚至会将凡是与提高采购资金节约率相悖的采购行为都认为是不合理的。譬如，为了实现我国政府采购在经济层面的扶持中小企业、激励自主创新的功能，就有可能在权衡一项采购活动的时候并不是按照唯一的节约资金的目的；为了达到以政府采购促进少数民族和经济不发达地区经济发展的目的，也不可能按照单一的标准(即资金节约率)来衡量；又如，为了强化国货意识、促进民族经济的发展，政府在采购时通过对企业产品产地、品牌的限制和选择，虽然有可能支付比采购国外同类产品更多的费用，但可以有效地保护国内最先进、最具竞争力和发展潜力的民族工业，支持国内企业创造名牌产品，从整体上提高民族企业在国内、国际市场上的竞争力。由此可见，政府采购功能在经济层面的多种表现形式，要求在确定一项政府采购活动时要综合考虑，而不能以某一个和几个标准来决定采取或否定一项政府采购活动。
政府采购功能在经济层面的协调还表现在以下两个方面。第一，政府采购应有助于经济与环境的和谐发展。这就要求我国政府采购应适当向生产有利于环境保护的新产品或运用有利于环境保护的新工艺的厂商倾斜，而禁止向以牺牲环境为代价来获取利润的厂商采购。即使这些污染性企业或产品的生产和销售可以暂时促进经济的增长、创造就业(这和政府采购功能的某些表现是一致的)，但最终将对全社会的福利造成损害，得不偿失。第二，政府采购要发挥规范市场体系的功能，就必须打破区域经济的封锁，在促进区域经济协调发展与规范市场体系功能中综合权衡。我国的社会主义市场经济体制建设离不开一个统一、开放、完整的国内市场。政府采购尤其是集中采购可以有效地打破地区之间的商品流通壁垒，实现资源在全国范围内的优化配置。但是，我国地区经济发展又极不平衡，产业布局也不尽合理。如果不综合考虑区域经济的协调发展，一味地从资源优化配置的角度来决定政府的采购行为，则有可能使经济发展相对落后的中西部地区更加落后。因此，我国的政府采购在发挥其规范市场体系功能的同时，还要兼顾区域经济的协调发展。可以通过采购政策的倾斜，适当对落后地区的产品、工程和服务给予优惠，这也正是我国政府采购功能的经济层面体现的要求，是对我国政府采购体系全面、科学认识的结果。
三、结论与意义
(1)政府采购功能不是单一的，而是一个涵盖多维目标的功能体系。在我国的政府采购实践中，如果不能正确认识到政府采购功能的多维性，就有可能对政府采购制度产生错误的认识，不利于充分运用政府采购杠杆对市场经济运行的调节作用，也会影响到我国公共财政体制框架的构建。
(2)政府采购功能在不同层面甚至同一层面内部的不同表现形式，既有统一性，又有对立性。因此，在我国的经济体制转轨过程中，运用政府采购调控经济、政治和社会运行时，要综合权衡、合理取舍。
(3)从理论上明确我国政府采购功能体系的构成，不仅有助于政府采购制度在我国实践中的建设与完善，而且为进—步从理论上探讨利用政府采购制度促进我国的社会主义市场经济体制建设拓展了研究空间。