股份合作制：农村土地制度改革的最优选择，本文主要内容关键词为：制度改革论文,最优论文,农村土地论文,股份合作制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村土地制度改革的历史回顾与启迪
新中国建立以来，从优化土地和劳动力、资金、技术等经济资源配置，提高土地的利用率和经营效益出发，我国农村的土地制度，进行了四次重大改革。第一次是把封建所有制土地制度，改革为农民私有制土地制度。这种土地制度实行的时间很短，只有一年多两年时间。第二次是把农民私有制土地制度改革为农民私有、集体统一经营使用的土地制度（初级农业生产合作社）。这种土地制度建立的时间过早过快，在土改后不长的时间有的地方农民入社后要求退出合作社。而且，这种土地制度规定，土地不能出租、买卖，不利于土地资源合理流动和优化配置。第三次是把农民私有、集体统一经营使用的土地制度，改革为集体所有、统一经营使用的土地制度（高级农业生产合作社和人民公社）。这种土地制度一直延续了25年，到农村改革，实行家庭承包制以后才改变。在实行这种土地制度期间，国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制，集体经济组织在生产经营和产品处置上，没有独立自主权；社队的经营规模频繁变动，时合时分，而在财产的处置上又没有很好贯彻等价互利政策，大刮“一平二调”共产风。这更加加重了这种土地制度的负效应。第四次是把集体所有、统一经营使用的土地制度，改革为集体所有、家庭承包经营使用的土地制度。这种土地制度的特点是，将集体土地的所有权和经营使用权分开，所有权归集体，经营使用权归农户，以家庭为生产经营单位。由于家庭成员间经济利害关系高度一致，生产经营积极性很高，能够充分地动员和利用一切资源，提高资源利用率和利用效益；土地的经营规模比过去适应生产力水平低的状况，符合生产者的经营管理水平，对农业的经营管理比较好，土地产出率比过去有较大的提高；生产经营者在物质利益上和土地的联系更加密切，土地经营好坏与生产者的收入直接挂钩，有效地促进了农民对土地的投入，提高土地的地力和产品的产量；生产经营者有较大自主权，可以按照经济效益原则，根据市场供求和土地特点，因地、因时制宜安排产品生产，决定产品销售，有效地提高土地的经营效益。但是，应当看到这种土地制度的产生也有它的历史局限性，主要是左的传统社会主义理论观念束缚，当时农村生产力水平低，农民主要以土地谋生。而造成了土地家庭经营平均化、分散化，规模过小，与以后的农村经济现代化建设产生了矛盾；社区集体土地产权制度的封闭性、凝固性和小全民性，与农村商品生产发展和社会主义市场经济体制的建立产生了对立。需要进一步深化改革，完善现行的农村集体土地制度。
回顾过去四次土地制度改革，其经验和教训都是十分深刻的，对今后进一步改革和完善农村集体土地制度，有着重要的启迪。一是建立集体土地产权制度，必须适应农村生产力和生产发展水平，决不能采取无偿（或有偿）剥夺办法，一下子宣布废除农民土地私有权和继承权。二是土地的所有制的所有权、经营权、使用权和所有权中的占有权、支配权、受益权、处置权，必须根据生产专业化和社会化的发展，进行合理的分离。三是集体土地的经营管理体制，要符合农业自然再生产和经济再生产交织在一起的特点，充分调动和发挥集体和农民个人两个积极性，决不能只搞一个积极性，限制另一个积极性。四是土地经营的规模必须适度，与农业生产力水平和发展要求相一致。
农村集体土地制度改革的最优选择
农村改革与发展，极大地加快了农村市场经济的发展和农业现代化、农村工业化和乡村城镇化的进程，现行的集体所有、家庭承包经营的土地制度，在产权制度上和经营规模上，在许多地方特别是沿海经济发达地方，与商品生产和市场经济发展，与农村现代化建设，产生了新的矛盾。各地在深化农村改革工作中，对现行的土地制度进行了多种形式的改革。概括起来，主要有以下五种做法：
（一）土地承包期长期不变，根据人口增减和劳动就业情况变化，定期作小调整，农民可以把承包土地有偿转让（包括转包、出租、参与股份经营）这种做法，土地、劳力虽然可以小量流动，但速度很慢，不适应农村经济大发展新形势的要求。而且在一些基层组织不起作用的地方，集体对土地的支配和处置权将会削弱，私人乱占乱用土地现象将会大量发生。
（二）将土地家庭均包制，改为部分土地自愿投包制这种做法一般承包期比较短（五年左右），通过定期自愿投包，可以促使部分劳力、土地流动，有利于土地统一规划利用，实行规模经营，发展“三高”农业，搞现代化农业建设和农村工业化、乡村城镇化建设。同时，也有利于土地增值，增加集体经济收入，加强基层组织经济实力。但是，由于社员对集体土地占有权益未有得到保护和承认，农民不容易退出承包土地；土地投包收入全部归集体后，有一部分农民可能由于没有承包土地而减少收入。因此，这种办法只能在部分二、三产业比较发达，农民经济收入水平较高的地方实行。
（三）集体向农民“反承包”和“租赁”承包土地，或让农民以承包地参股联营。这种做法，使农民得到了对集体土地的占有权益，有利于使农民将部分土地退出，由集体统一开发利用，实行规模经营，发展现代化农业。但在理论上解释不通，因为土地是集体所有的，发包给农户经营时，有不少农民原来就没有上交或上交很少承包款给集体，而现在集体反过来用钱向农民“租赁”和承包土地，让农户用承包地参股分红，这实际上将集体土地的产权转移给农民私有。而且，这种做法只是在小部分土地上实行，未有被统一开发利用的土地的农民，他们对集体土地占有的利益就不能体现，农户之间在利益分配上存在矛盾。
（四）实行“口粮田”均包，“责任田”投包的“两田制”这种做法，保证了农民的口粮而又使一部分土地能够由集体统一开发利用，实行规模经营，也有利于发展和增加集体经济收入。但是，集体得到的土地投包收入如果不返还一部分给农户，有的农户可能会减收；而且，农民户户种粮的格局不能改变，影响了粮食经营效益提高，也不利于农业劳动力向非农产业进一步转移。这种办法也只能在具备一定经济条件的地方实行。
（五）实行土地股份合作制 实行这种形式的地方，在做法上虽然都是统一将土地折股分配到农民个人所有，土地交集体统一规划，统一开发利用，实行适度规模经营，但在具体办法上，则是各有不同的。(1)土地折股，有的是将土地作价（按国家征地价）、折股，使土地实物货币化、股权化；有的土地不作价、折股，而是按大小人口数量折股，作为土地的股权。(2)土地股权分配，有的按户籍关系在社区的现有人口及各户大人、小孩的数量，进行分配股权；有的则是按户籍关系分配股权基础上，参照其他因素，对户籍已迁出社区的原社员给予适当照顾部分股权。(3)给社员分配了土地股权以后，有的规定不能继承、转让，户籍关系外迁及人口增减，股权要作调整；有的则规定户籍关系外以后，有的规定不能继承、转让，户籍关系外迁及人口增减，股权要作调整；有的则规定户籍关系外迁和人口增减土地股权不作调整，股权可以继承、转让。(4)实行土地股份制以后，土地由集体统一规划，统一开发利用，将家庭均包制的经营形式，改为家庭自愿承包制、投包制或专业队集体承包制，或几种承包制同时并存的经营承包形式。(5)土地承包经营的收入，在适当扣除各种提留以后，按土地股份权进行分配。有的留有集体土地股权的，则不作提留扣除。(6)实行土地股份合作制以后，社区集体组织按程序分别建立股东大会或股东代表大会和董事会、监事会，股东大会或代表大会是最高权力机构，董事会是工作执行机构，董事长是经济法人代表。董事长对董事会负责，董事会对股东大会或代表大会负责，同时要接受监事会的质询和监督。社区集体组织，实行一人一票的民主集中制。
从上述五种土地制度改革的做法来看，实行土地股份合作制，是农村集体土地制度改革的最佳目标选择，它既能够克服现行的土地集体所有、家庭平均承包经营的弊病，同时又能避免其他改革办法的局限性和不足，适应性的范围比较广。它将是适应我国农村经济进入21世纪大发展年代的一种较好的土地制度。具体有以下几个特点和社会效应：
1.按照市场经济和生产社会化、商品化发展的要求，重建集体的土地产权制度。实行土地股份合作制，是在集体土地所有权和经营使用权分离的基础上，按照社会化、商品化生产和社会主义市场经济的要求，将集体土地所有权的占有权、支配权、受益权、处置权进一步分开，土地的支配权和处置权仍然属于集体，土地的占有权和受益权则分作两部分，通过股份分红，一部分归集体所有，一部分归农民私人所有。明确界定了哪些人该占有集体土地权益，占有的份额应该多少，并允许土地股份权转移和流动。这就改变了原来完全不承认农民个人对集体土地产权占有权益、集体土地产权不能流动的集体土地产权制度，建立起一种集体土地权益由集体和农民共享的集体土地产权制度。这就能够更好地打破社区集体经济产权制度的封闭性和凝固性，有利于发展农村生产要素市场，促进农村生产社会化和商品化的发展，提高农村资源的利用效益。
2.集体组织对土地的支配权和处置权得到了加强，有利于土地的统一开发利用，实行规模经营。实行土地股份合作制，农民拥有土地股份权只是一种货币化了的股权，它不以占有实物土地为内容，土地股权的继承、转让，并不影响集体对实物土地的支配、处置权的行使，社员不能抽地退社。而另一方面，农民拥有土地股份权以后，不论是否仍然承包集体土地，土地怎样开发利用，用于农业还是发展二、三产业，土地增值有多大，都可以凭股参加集体收益分配，并得到法律上的永久承认和保护。这使得社员与集体在物质利益的联系上更加密切了，社员对土地实物的观念将会逐渐淡化，比较容易放弃土地承包，退出承包土地，将劳动力、资金等生产要素转移到非农产业，迁居到小城镇落户；有利于集体对土地实行统一规划，统一开发利用，实行适度规模经营；有利于发展农村工业和小城镇建设；促进农业现代化、农村工业化和乡村城镇化建设。同时，也有利于农民自觉地节制生育，控制农村人口盲目增长。因此，土地股份合作制的产权制度，仍然是社会主义公有制性质，是对集体所有制土地制度的进一步完善，它决不是搞土地的私有化。这与初级社时的土地制度不同，当时规定农民退社要退回入社土地或相应数量、质量的其他土地，因而土地是私有的。
3.进一步完善和发展了家庭联产承包制，有利于提高土地经营的效益。实行土地股份合作制，是集体土地产权制度的改革和完善，它与土地采取什么经营形式，是两个不同的经济范畴。因此，它并没有改变家庭承包为主的经营体制，只是会更有利于改变家庭均包制，发展家庭自愿承包制、投包制、租赁制和专业队承包制等多种形式，按照经济效益原则，更好地优化土地资源配置，提高利用效益。至于采取哪一种形式或采取几种形式同时实行，各地可以根据当地条件和群众意愿进行选择，不搞“一刀切”。所以实行土地股份合作制的适应性比较大，各种地方都可以搞。从实践情况看，在经济发展水平比较高和农业现代化、农村工业化、乡村城镇化建设发展较快地区，农民要求较迫切，实行的效益比较显著；在经济欠发达地区，虽然农民的要求没有那样强烈，但搞了以后，可以使一部分有条件离土离乡的农民，放心地将劳动力、资金等生产要素向非农产业及城镇迁移，促进农村生产要素的流动和不断优化组合。
4.在财产利益关系上，建立社员和集体休戚与共的机制。这有利于使社员关心集体生产经营，积极参与集体管理监督，形成一种能够自我发展、自我积累、自我调节、自我约束的机制，克服集体生产经营和分配上的短期行为，加强农村基层组织的廉政建设，制止目前农村存在的干部多吃多占、以权谋私、挥霍公款、贪污挪用等不正之风，建立一种与市场经济发展和企业化经营相适应的制度。
需要进一步探讨的几个问题
从各地实践情况看，我认为有几个问题需要进一步探讨：
（一）关于实行土地股份合作制的战略目标和指导思想问题 目前各地的做法差异较大，除了是生产力和经济条件不同的因素造成外，主要是战略目标和指导思想不一样。我认为具体做法可以因地、因时不同，但战略目标是必须明确的。只有这样，才不至偏离改革的方向。实行土地股份合作制的战略目标和指导思想，应立足于我国有近12亿人口，近9亿在农村；人口众多，土地资源稀缺；需要将大部分的农业人口转移到非农产业，离土离乡迁居到小城镇；促进农村社会主义市场经济的发展和体制的建立；有利于优化土地资源配置，提高土地的利用效益，推动农业现代化、农村工业化和乡村城镇化建设的发展。具体要求：(1)明晰集体土地的产权关系。通过具体界定每个社员对集体土地享有的权益，永久地承认和保护其土地股份权，使农民放心地退出承包土地，把人口和劳动力向二、三产业和城镇转移。打破过去“吃大锅饭”的社区全民所有制的土地产权制度。(2)建立能够流动的、开放的集体土地产权制度，使农村劳动力、土地、资金等生产经营要素，能够不断地合理流动，优化配置，实行规模化、集约化、企业化的生产经营，提高土地利用的经济效益。打破过去封闭的、凝固的社区集体土地产权制度。(3)强化集体组织对土地的支配权和处置权，不论土地股份权如何流动和转移，集体对实物土地的支配和处置权不能削弱。应有利于集体和地方政府对土地统一开发利用，并加强对土地的管理，防止乱占、滥用耕地和农用土地大量减少。
上述战略目标和具体要求，是搞好土地股份合作制的基本方针和指导原则，一切的政策规定和做法，都要服从于实现这个战略目标。
（二）关于社员所有的土地股份权能否继承、转让问题 根据上述实行土地股份合作制的战略目标和思想，我认为界定、分配给社员所有的土地股份权，应当允许继承、转让。社员死亡其股权应归合法继承人所有，或归本人遗嘱指定的继承人所有；社员户籍关系迁离社区，其股权应允许转让给别人，或由集体给予经济补偿后，收归集体所有。这样做，有利于农村劳动力、土地等资源的流动，促进农业劳动力离开土地向非农产业和小城镇转移，有利于土地实行规模经营。同时，也有利于克服生产经营和分配上的短期行为。因为如果社员土地股份权，不能继承、转让，社员死亡和户籍关系外迁就无偿收归集体所有，这势必会使社员在生产经营上只顾眼前利益，在分配上要求分得越多越好，不愿意搞长远建设和提留积累。也使农民不愿外迁和退出承包土地，影响到现代化农业和二、三产业发展以及乡村的小城镇建设。这与土地股份合作制的战略目标是相悖的。
（三）关于界定和分配给社员土地股份权以后，各户人口增减应否调整股权问题 我认为，土地股份权应当一次性永久地固定给个人所有，实行生不补，死不减，这样才能彻底地打破“吃大锅”的社区全民所有的土地制度，促使农民离开土地，想办法寻找新的就业门路，使农民自觉地节制生育，这有利于优化农村资源配置，发展现代化农业、农村工业和乡村城镇建设。但是，在实行过程中，必须做过细的工作，处理好少数有特殊情况社员的股权分配问题。如一些结婚青年仍未生育小孩，应按计划生育政策，预分股权给他们。而采取人口增减调整土地股权办法，这实际上并没有改变“吃大锅饭”的土地产权制度，不利于农民节制生育，下决心离土离乡，向非农产业及向小城镇转移，不符合土地股份合作制的战略目标及指导思想。
（四）关于土地股份权如何界定分配到人问题 考虑到集体的土地主要是农民入社时带进来的，有一些是在社员入社后共同劳动开发的，而集体化以来，集体组织体制和单位变动频繁，人口增长和变化很大，土地大量地用于农田水利、交通、城镇建设，这些历史复杂因素决定了土地股份权的界定和分配，不能按照农民入社时的土地数量和人口来确认，而只能主要地按照现在集体土地和户口关系在集体组织的人口来界定和分配。但是对少数户口关系已外迁的人，要根据其对集体土地的形成是否有关系和关系的大小，分配一些股权，或给予一次性经济补偿，这也是合理的。这有利于消除实际股份合作制过程中的消极因素，同时，又是对过去实行无偿剥夺农民政策的一种纠正。
（五）关于土地股份合作制的立法问题 实行土地股份合作制，是集体土地产权制度的改革。这种涉及财产所有制度的改革，必须得到国家和政府在法律上的承认和保护，绝不能像改革开放以前那样，某个领导人随意下令改变集体的经济体制及财产所有制关系，对农民、对集体搞“一平二调”的“共产风”。因此，各地实行土地股份合作制，决不能一哄而起，搞群众运动。县（市）、镇政府要明确有关部门负责，有计划、有步骤地分批进行，并派出人员到下边指导、帮助，逐个地进行签证、审批，经过批准以后就应承认其合法性。社员拥有的股权及利益要受到法律的保护，除了司法机关对某个人犯法宣判没收其财产外，任何人都不得以任何借口侵犯其股份权的权益。实行土地股份合作制以后，经过一段时间的实践总结，要经过人民代表大会权力机关进行立法，制定有关土地股份合作制的法律和条例，对土地股份合作制进行法治管理。有些地方在实行股份合作制中，将社员是否执行计划生育等精神文明建设乡规民约，与享受土地股份权的权益联系起来，随意取消或暂时终止社员的股份权利的做法，实际上是人为地侵犯了土地股份所有制的财产制度，违反了法律，不利于加强农村的法制建设。因此，应将对违反精神文明建设规定的处理，与社员享有的股份权益分开。
标签：农民论文; 农村改革论文; 股份合作制论文; 集体土地论文; 农村论文; 农村人口论文; 股权分配论文; 农业发展论文; 三农论文;