完善转移支付制度推进基本公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国人均GDP已经突破1000美元大关，发展步入一个关键的时期。国际经验表明，这一时期既是“黄金机遇期”，又是“矛盾凸显期”，是走向富强文明或贫困动荡的分水岭。这就要求我们在把握机遇加快发展的同时，重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进入与自然、社会经济的协调发展，加快社会主义和谐社会的建设进程。公共服务均等化本身就是缓解因发展不平衡所引发的地区间矛盾、实现地区间和谐均衡发展的重要途径；更为重要的是，均等化体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义的本质规定以及和谐社会的发展目标完全一致。
政府间转移支付制度是公共服务均等化的实现形式
公共服务均等化目标不可能通过市场达成，需要政府通过转移支付制度来实现。从财政基本理论和国际经验看，实施转移支付的必要性有以下三个方面：
首先是政府间财力分配的纵向不均衡。所谓纵向不平衡，是指中央或联邦政府在初次收入分配中所占比重高于在财政支出中所占的比重，形成财力剩余，而省或州及地方政府的收入比重低于支出比重，存在财力缺口。中央或联邦政府需要将一定的财力剩余通过转移支付的方式补助给存在财力缺口的省或州及地方政府。纵向不均衡是必然的。主要原因有两点，一是由税种的属性所决定的。有些税种税基的流动性较强，地区间分布不均衡，年度间波动较大，宜于由中央来统一征收，还有一些税种的收入再分配或调控功能较强，也应当作为中央收入。这就决定了中央政府在初次分配中占有较大份额。OECD国家中，除美国、德国等少数国家中央或联邦财政收入比重在50％左右外，大部分在60％以上，高的甚至超过90％，如英国就达到了95％。二是国家要统一，民族要团结，市场要正常配置资源，必然要求上级政府动用资源帮助困难的下级政府和相应的地区，否则会导致区域封锁，难以形成统一市场，市场配置资源的作用被扭曲。
其次是地区间财力分配的横向不均衡。由于财源分布的不均衡，一些地区可能拥有较多的税基，在税收体系相对统一的情况下，各地方政府的收入能力不尽一致。如日本地方政府收入能力指数，即标准收入和标准支出的比值，东京为1.25，岛根、高知县仅0.22；加拿大的艾伯塔税收能力与全国平均水平相比约为1.4，而最低的纽芬兰仅为0.6左右。同时，地区间财政支出成本存在一定的差异，有些地区存在高费用因素，如高寒、人口过疏，或较多的费用需求如老人、穷人占总人口的比重较高，提供相同水平的公共服务需要不同的财政支出。横向不均衡也是必然的，客观的。这主要是由自然与发展差异所决定的，在大国经济中，这种差异表现得尤为明显。因此，为了实现公共服务均等化，需要通过转移支付的方式，保证经济发展水平相对较低或支出成本较高地区政府具有为本地居民提供与其他地区相同公共服务的能力。
第三是特定政策目标。特殊调节可以通过转移支付加以实施。最为典型的是，一些大型公共开支项目或国民经济主干工程，地方政府无力承担或风险太大而缺乏投资兴趣，而从效益角度考虑，中央政府的直接投资又不经济。在此情况下，就需要中央政府对项目建设所需资金给以一部分或全部的支持，从而形成特殊的转移支付。另外，通过设立鼓励性转移支付，可以引导地方政府从事中央政府期望的活动；对一些地区因不可控因素如自然灾害等引起的收入减少或支出增加，上级政府需要给予扶持性转移支付。
我国转移支付制度建设的总体情况
1994年分税制财政管理体制改革以来，随着中央财力的增强和宏观调控能力的提高，在立足国情的基础上，适当借鉴国际经验，逐步建立并完善了中央对地方的转移支付制度。目前中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指地方政府可以将转移支付资金作为自有财力自主安排使用的转移支付，属于均衡性转移支付范畴，专项转移支付具有专款专用的性质，包括一般预算专项拨款、国债补助等。
具体分析，目前我国中央对地方财力性转移支付主要包括均衡地区间财力差距的一般性转移支付、民族地区转移支付以及作为国家增支减收政策配套措施的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。财力性转移支付资金按照客观、公正的原则，根据客观因素，设计统一公式进行分配，财政越困难的地区补助程度越高，具有明显的均等化效果。从结构上看，2004年，一般性转移支付占29％，民族地区转移支付占3％，调整工资转移支付占38％，农村税费改革转移支付占20％，其他财力性转移支付占10％。在专项转移支付方面，一是为配合实现中央宏观政策目标，新增了一些专项转移支付项目。如对基础设施建设、天然林保护工程和退耕还林还草工程、社会保障制度建设、贫困地区义务教育工程等经济社会事业发展项目，中央对地方主要是中西部地区实施专项补助。二是改进专项转移支付资金分配办法，加强资金监管。大多数专项转移支付资金都采用客观因素分配，有专门的管理办法，不仅增强了资金分配的规范性与合理性，提高了资金的配置与使用效率，而且有利于从源头上防止腐败。
分税制改革以来，得益于中央财力的增强和中央集中两税、所得税增量的增加，中央对地方转移支付不断增加，2004年，中央对地方转移支付规模达到6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。按人均水平计算的转移支付达到466元，其中，东部218元、中部496元、西部687元。享受人均转移支付较高的地区分别为西藏、青海、宁夏、内蒙。
十多年来的实践表明，转移支付在均衡地区间财力差异、促进公共服务均等化等方面发挥了重要作用。转移支付资金的分配主要面向财力相对薄弱的中西部地区。2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％。其中，财力性转移支付中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。2004年中西部地区GDP占全国的47.5％，含税收返还等在内的财政收入占地方财政收入的41.3％，实施财力性转移支付后，中西部地区财力比重由41.3％提高到48.5％，上升了7.2个百分点。由于中央财政在中西部地区安排的专项转移支付较多，中西部地区财政支出占地方财政支出的比重进一步提高到53.7％。
实施财力性转移支付后，中西部地区按总人口计算的人均财力水平大为提高。如果以东部为100％，财力性转移支付前，中西部地区的人均财力仅相当于东部的32.2％和35.5％；转移支付后，分别上升到41.9％和48.3％，即提高9.7和12.8个百分点。
随着中央对地方转移支付力度的不断加大，中央对地方的补助比例逐步提高。1993-2004年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％。分地区看，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。
总体上看，转移支付力度在不断加大，转移支付办法在日益完善，但也存在一些问题，一是专项转移支付规模较大，覆盖面广，在地方财力紧张的情况下，执行中被挤占和挪用的现象十分严重，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱，出现了专项转移支付财力化倾向。二是现行财力转移支付中，除一般性和民族地区转移支付以外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付项目虽具有均等化性质，但大多具有专项用途。这些转移支付资金下达地方后，不仅不能增加地方政府的可支配财力，地方政府还需要额外增加配套资金。三是由于缺乏有效约束和效益评估，转移支付资金的使用效率不高，有的地方甚至将转移支付资金用于形象工程建设，致使一些基层政府的基本支出需求难以保证。四是一些地区省对下转移支付不尽完善，省以下纵向财力差距及省内地区间横向财力差距不断扩大，基层财政运行困难。
下一步完善转移支付制度的基本思路
推动基本公共服务均等化，服务社会主义和谐社会建设，既需要完善转移支付制度，又需要加快相关领域改革：既需要中央财政加大转移支付力度，又需要合理调整省以下财政体制。转移支付不单纯是财政资金的分配。完善转移支付制度、构建科学规范的转移支付体系，首先必须解决以下问题：
一是明确划分各级政府的职责。成熟市场经济国家一般都通过宪法或其他法律形式，对各级政府应承担的事务进行了明确划分，有的国家还通过个别法对各级政府应承担的共同事务筹资责任也进行了明确规定。我国目前在政府间职责划分上，宪法有一个原则性规定，一些事务的支出责任在具体操作中不易把握。省以下支出责任不是十分明了，各地的做法不统一。如粮食风险基金，地方负担部分有的全由省级安排，有的省市各负担50％。党的十六届三中全会对下一步如何明确划分政府间支出责任做出了要求，提出了基本原则。但是，要明确各级政府的支出责任，近期内有大量工作要做，并且有一定难度，需要一个相当长的过程。
二是合理划分各级政府的收入。由于税制结构的差异，各国政府间收入划分并不完全一致，但一般都遵循以下原则：首先是集权原则。无论是联邦制国家，还是单一制国家，为了保持政策的统一性与社会稳定，维护中央政府权威，一般都在政府间初次分配中集中较多的财力，将收入份额较大的主体税种划归中央政府。其次是效率原则。对于一些流动性较强的收入，如果划为地方政府收入，不易征管，而作为中央政府收入，不仅征管较为简便，而且不易流失：一些流动性不强的收入如以土地为课税对象的收入，地方政府较为了解税基等基本信息，同时税基流动性差，收入相对稳定，划归地方政府易于操作，征税效率较高。第三是恰当原则。为了有效实施宏观调控，对于一些调控功能较强的税种通常作为中央政府收入，如个人所得税在调节个人收入分配方面具有重要作用，如由地方政府来征收，则难以实现公平目标，划归中央政府较为恰当。另外，对于体现国家主权的收入如关税等，不宜作为地方收入或实行中央地方分享。最后是收益与负担对等原则。对于收益与负担直接对应的收入如使用费等，一般作为地方政府收入。
我国目前政府间财政收入划分的现状是：第一，中央与以省级政府为代表的地方政府间收入划分基本统一，并较为清楚，但省以下五花八门，不尽一致。由于地区间经济发展水平差距较为悬殊，加上税收体系有待进一步完善，政府级次较多，省以下要明确划分各级次政府的收入确实有一定难度。第二，一些收入划分没有完全考虑税收的特性，一些税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种应作为中央收入，但目前还是作为中央与地方共享收入，如增值税、个人所得税、企业所得税等。第三，对我国这样一个地区间社会经济差异较大的大国来说，中央财政的再分配功能应当比较强，中央财政收入所占比重仍然需要进一步提高。
三是进行必要的机构改革。在各级政府的支出责任划分清楚后，中央政府除了按照支出有效性原则将一部分事务，如人口普查、全国人大代表选举等，委托地方政府具体承办外，主要应通过中央本身的机构来组织实施。目前的情况是，无论是从中央与地方支出比例来看，还是用中央政府公务员比重来衡量，我国都可以说是一个过度分权的国家。就中央地方支出比例看，世界平均为65∶35，发展中国家为85∶15，中国为30∶70；从中央公务员占全国的比重来看，世界平均水平在1∶3左右，就是相对比较分权的美国，在1800万的公务员队伍中，联邦政府也占15％左右。我国仅为6％，从而导致：一方面，很多应当由中央承担的事务不得不交给地方政府来做；另一方面中央对地方的各项专款以及对政府行为的干预又几乎涵盖经济社会各个领域。经过一系列改革，各种制度矛盾依然存在，体制不顺仍然没有消除。
除了上述领域的改革必须到位外，转移支付制度的完善还存在如下一些约束：一是政府级次较多。市场经济国家一般是三级政府架构，我国是五级。政府级次过多，不仅统一划分收支比较困难，而且，中央直接对所有地方政府的转移支付制度也难以实施。二是地区差异悬殊。不仅经济差距大，而且社会差异大，如民族构成各地差别较大，人口密度不一等。另外，自然条件差异大，有高原、平原，有沙漠、有海岛，有高寒地带、有炎热地区。地区差异大，尤其是经济发展不平衡，推行公共服务均等化将是一个漫长的过程。三是政府统计体系不完备。一般性转移支付的测算分配，政府统计数据的完整性、真实性是重要基础，但目前，很多数据无法取得，有的数据质量较差。这些数据的可靠性与可获得性，在一定程度上对转移支付测算的合理性产生重大影响。此外，缺乏一套相对合理的公共支出标准体系。过去我们有一套工资标准体系，差旅费、取暖费等支出标准也有一个标准，但实际上这些标准已经名存实亡。特别是没有建立起一套能够反映各地支出成本差异的指标体系，在实际操作中，往往只能通过定性分析，通过加系数的办法处理。
根据上述分析，按照全面建设小康社会的要求，结合转移支付制度本身存在的问题，完善转移支付制度的近期目标是建立激励约束机制，优化转移支付结构，完善省以下转移支付制度，缓解县乡财政困难。具体改革措施包括：
一是优化转移支付结构。发挥转移支付调节地区间财力差距的作用，重点是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制。中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，主要用于增加一般性转移支付，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。
二是清理、整合专项转移支付。根据政府间支出责任划分，清理和压缩现有的专项转移支付项目。属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专款；取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，严格控制专项转移支付规模。归并现行具有特定政策目标的工资性转移支付等财力性转移支付项目，对年度之间变化不大，且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。
三是实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督评价体系。中央财政在继续增加对地方转移支付力度，对一般性转移支付的分配因素做合理化调整的同时，安排一部分资金作为奖励和补助，与省对下转移支付工作实绩挂钩，引导省级政府尽量多地将中央转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政，完善省对下转移支付制度。逐步建立监督评价体系，主要是进行专项转移支付资金的国库集中支付和政府采购试点，加强专项转移支付的监管，注重跟踪问效。对于财力性转移支付，由于难以单独进行监管，可以对接受转移支付的地方政府进行整体监管和考核。研究建立地方政府支出安排的绩效评价体系，确保转移支付资金用于基本公共服务领域。