当代市场经济国家竞争政策及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,市场经济论文,启示论文,当代论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正在向社会主义市场经济转轨，制定和完善竞争政策对建立市场经济新秩序的作用日益重要。考察发达国家和经济转轨国家竞争政策的理论和实践经验，对于我国研究制定竞争政策体系具有重大参考价值。
一、竞争政策的地位、立法依据和法律框架
在现代市场经济国家，竞争政策是旨在促进和加强竞争过程的微观经济政策，它始终被视为可对一国经济产生深远影响的基本国策，在政府赖以调节经济运行的各项政策中，占有头等重要的基础地位。国家运用立法手段确立竞争政策的历史最为悠久，至今仍在不断加以修订和完善，以致竞争政策的调整会使得一国基本经济格局发生某些变化；竞争政策的差异会决定不同国家实行市场经济的某些差别。随着国际经济联系日益密切，各国也在力图统一竞争政策的基本规范。
（一）关于竞争和竞争政策的基本理解
市场经济国家把竞争视为市场机制有效运转的基本要素。竞争机制会刺激经济活力，推动经济增长和增强经济实力。基于这一信念的竞争政策，由一系列激励性措施和法律框架组成，其基本涵义是在现代市场经济条件下，国家运用法律手段维护竞争秩序，排除对市场竞争行为的不合理限制，反对和阻止垄断势力的扩张，促进自由企业制度，促进商品和要素自由流动，促进生产者提供更多更好的商品和服务。即使在当代发达的市场经济国家，对市场竞争秩序的侵蚀和破坏因素，也在不断衍生出来，削弱和排除来自各个方面对竞争秩序的冲击，使竞争过程正常展开，便成了推行竞争政策的宗旨。
各国把制定竞争政策和立法的必要性，主要归结为市场秩序的动态性和不稳定性。造成这种经常变动状况的基本原因来自主观和客观两个方面。
从主观方面看，经济主体为了摆脱竞争压力，获取比竞争环境下更高的利润，有可能通过卡特尔等垄断形式，扩大市场占有率，取得市场统治地位。例如，第一次世界大战以前，卡特尔作为企业之间为控制产品生产、销售及其价格而订立的一种协议，在德国等国家十分盛行，几乎遍及所有经济领域，成为企业限制竞争的主要方式，但当时尚无限制垄断行为的立法。二战后，竞争政策的地位重新确立，调整企业垄断活动，反对限制竞争就成了微观经济政策及其立法的主要目标。
从客观方面看，技术和经济的因素有时会使某一市场上活动的企业数量减少到无法保持竞争的程度。例如，某些生产行业的技术决定了企业只有达到一定的产量规模，才能使单位产品成本降到最低点（即规模经济），而这种供给量却已能满足市场的大部分或全部需求。这就是说，技术的因素也会强迫人们建立一个拥有市场统治地位的企业。此外，如果某些新产品、新技术的开发和引进费用非常高或者风险特别大，非财力雄厚的巨型企业无力承担，那么人们就不得不默认市场垄断。可见，大企业通过这类创新很容易在市场竞争中形成效率垄断地位。追求规模经济以及少数大企业的效率垄断地位，会导致行业集中程度提高的趋势，即一个行业中的少数几家最大企业在产值或销售额里占据统治地位，从而削弱该行业的竞争。二战以后，特别是六、七十年代以后，各国主要工业领域的企业集中程度都呈上升趋势，突出表现在采掘业、汽车业、化工业、冶金业和办公设备行业。对于这种技术和经济原因造成的垄断，同样需要运用竞争政策予以调整，并且引起各国的普遍重视。
（二）发达市场经济国家竞争政策的法律框架
体现竞争政策的法律体系，广义地说包含了许可性和禁止性两类法律。许可性法律主要确认市场主体的资格和权利，例如民法、商法、物权法和公司法等私法中对此有明确而详尽的规定，市场主体可依法自由结成契约、参与竞争并享有市场活动带来的收益。禁止性法律则以“不允许做什么”的形式设立市场竞争规则，强制竞争者必须遵守。此类法律主要包括反不正当竞争法和反垄断法等。狭义地说，竞争政策的法律体现是指由国家公共管理权力决定的、对市场竞争行为设立的一套禁止性规则，属于公法性质，任何市场主体若不遵循这些规则，将要承担相应的法律责任。国家由此达到维护竞争秩序的目的。在发达市场经济国家，人们通常在狭义上使用竞争政策这一概念，亦指竞争立法。而在讨论前苏联东欧经济转轨期间的竞争政策时，西方学者往往在广义上使用竞争政策的概念，其含义不仅包括禁止性的竞争立法，而且涉及经济体制改革的诸方面政策措施。
发达市场经济国家竞争政策的法律框架，在立法宗旨和基本内容上大体相同，都是以反不正当竞争和反垄断为核心。但由于历史和经济发展战略的影响，也存在一些差异，如美国、加拿大更强调防止行业协会垄断和价格垄断，而日本曾长期将反垄断服从于产业政策，比较宽容反垄断立法中的例外条款。在立法形式上，由于西方各国法律传统不同，竞争立法包括法典式和法群式两类。法典式竞争立法内容全面，结构严谨，实体规定详尽，程序规则完善，比较有代表性的是德国的《反对限制竞争法》（又称卡特尔法），以及日本的《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》。法群式竞争立法由一系列相关的单行法组成，是边实践边立法的结果。例如，美国的反垄断法就是由各时期制定的单行法组成的法律群体，包括《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《威廉斯法》等。英国的竞争法由四部法律组成：一是处理合并与垄断的《公平交易法》；二是《限制性贸易行为法》，调整对象是各种限制自由独立经营的协议；三是《再销售价格法》，专门规制强行规定最低再销售价格的行为；四是处理其他反竞争行为的《竞争法》。在竞争政策的执法体系上，发达国家不仅有独立的行政机构，而且设立专门的法庭a。如英国由工贸部、公平交易部和垄断与合并委员会组成行政执法体系，工贸大臣总负责，并设有一个专门的限制性行为法庭，处理反竞争案件。美国、德国的法院甚至享有“域外管辖权”，即有权对境外发生的有损本国利益的反竞争活动进行审理。有些国家对违反竞争法者制裁相当严厉，除民事制裁外，还采取刑事制裁，以加强竞争法的威慑力。
竞争立法的早期历史可追溯到古罗马时期。英国是近代最早直接规定保护竞争的国家，其判例法在17世纪初即已确立了反对垄断和绝对的营业自由等原则，这些原则成为现代第一部反垄断法（美国1890年《谢尔曼法》）的基础。第二次世界大战后发达国家不断修订和完善竞争立法，形成完备的竞争法律制度，一些发展中国家也纷纷制定了本国的竞争法律。前计划经济国家在向市场经济转轨时十分重视以法律形式确立竞争关系。随着国际贸易的扩大和区域经济合作的加强，禁止垄断、保护竞争的问题引起国际社会的普遍关注，竞争立法的一些原则和条款逐渐被引入国际性条约中，在国际经济领域甚至出现了制定关于限制垄断和不正当竞争的统一立法的趋势。
二、部分国家竞争政策的实践
从比较借鉴角度看，联邦德国和经济转轨国家的竞争政策或许更值得我们注意。联邦德国的竞争政策既有发达国家的规范性特点，在执行中又遇到两德合并带来的新问题；原苏联东欧国家则正在建立竞争新秩序。下面我们侧重分析这些国家竞争政策的实践。
（一）联邦德国的竞争政策：主要特点和遇到的难题
在德国的竞争立法中，本世纪初制定的《反对不正当竞争法》仍然发挥着重要作用。该法对企业开展竞争有详细的规定，对商业欺诈、行贿、诽谤、出卖商业秘密等不正当竞争行为都列有惩戒性条款，并授权“调解委员会”依法“解决工商业经济生活中的竞争纠纷”。随着德国市场经济的成熟、规模经济的成长以及企业集中化程度的提高，保护竞争的重点已从反对上述“不正当行为”转向反垄断行为。垄断在一定意义上也属于不正当竞争，但它又有更深层的原因、更严重的影响和更独特的表现，以致原有法律已对其缺乏约束力。因此，在德国现代市场经济中，最重要的竞争法律当属1957年颁布的《反对限制竞争法》。该法的核心内容包括：为企业界规定了市场竞争的原则和具体的行为规范，涉及国内市场竞争和国际自由贸易；普遍禁止企业间建立旨在限制竞争的协议，仅允许尽可能少的“例外”，并严格控制；对企业兼并实行法律约束，只有在企业兼并是出于经济和技术进步的需要，不会削弱竞争的情况下，才不予以限制；对企业生产经营活动进行监督，重点检查企业是否滥用竞争能力，法律规定，如果企业凭借其经济实力或商品劳务供应上的优势地位，利用压价或抬价办法阻碍其他企业进入市场，有关的经济合同必须取消。
德国的竞争政策具有以下特点：
1.严格规范企业之间达成卡特尔协议的行为。德国的竞争政策，并未笼统地排除所有的企业协议，而是对企业间达成协议的行为作出了合法与非法的明确界定。其要点是，只要不涉及限制竞争，企业之间达成某些协议是允许的，例如统一使用标准合同、交货付款条件、非歧视性回扣、合理使用标准型号、生产专业化、有助于中小企业协作便利以及进出口方面的企业协议等等（反对限制竞争法第1至第8条）。但是，所有这些卡特尔都必须按法律程序登记公布，置于社会和法律的监督之下，协议内容必须随时供任何人查阅，卡特尔当局有权依法审批协议，并终止不适当的企业协议。
2.在法律中定性、定量地确认阻止竞争、“控制市场的企业”。从定性角度说，控制市场的企业是指，“作为某种特定商品或劳务的供应者或需求者：它没有竞争者，或者竞争者很少，或者相对竞争者它具有一个突出的市场地位”；只要不存在真正的竞争，“两个或多个企业亦得作为控制市场的企业”。从定量角度说，某种特定的商品和劳务，在大多数情况下具有三分之一的市场比重，三个或三个以下的企业共同拥有百分之五十或百分之五十以上的市场比重，五个或五个以下的企业共同拥有三分之二或三分之二以上的市场比重时，则被视为控制市场的企业。当这类企业滥用其控制市场的地位时，卡特尔当局有权依法干预和禁止。
3.突出强调禁止市场歧视的行为。法律规定，禁止为了限制竞争而在市场上采取协调一致的企业行为；禁止利用中断供货、区别待遇、特别酬金、提供优惠等手段，在企业间制造市场歧视；禁止强迫或阻止某些企业加入某一经济联合会或行业联合会，制造不公平对待。
4.对各行业的竞争规则实行依法管理。法律允许经济联合会和行业联合会“建立其业务范围内的竞争规则”，“反对竞争中的违反公正原则的、或违反适合商品和劳务有效竞争原则的竞争行为，鼓励竞争中符合这些原则的行为”。为便于社会和法律的监督，法律还规定，所有竞争规则都必须向卡特尔当局申请、登记，并在“联邦广告报”上公告，供大众查阅。卡特尔当局有权拒绝含有不正当竞争因素的“游戏规则”。
5.重视保护中小企业的经济利益。德国竞争政策鼓励和扶持中小企业的发展，对中小企业之间的联合、协议和“游戏规则”在法律上采取比较宽容的态度。例如，卡特尔法第38条中规定，如果中小企业及其联合会推荐的产品或建议的价格，“促进了成员相对大规模营业或大规模经营，从而改善了竞争条件的”，被视为合法行为。
6.强调限制竞争行为的社会危害性。在反对限制竞争法中，将全部违背此法的行为一律视作“扰乱治安”的危害行为，并按此追究责任。该法第二篇规定，对扰乱治安行为“可以处以100万马克以下的罚款”，对情节较轻者处以5万马克的罚款警告。可见，为确保竞争秩序，德国对限制竞争的行为在性质确认上和处罚上都是相当严厉的。
总起来看，体现竞争政策的德国法律，其基本指向是那些最可能限制竞争、以维持自己垄断地位的大企业的卡特尔行为，突出强调对卡特尔和大企业实行法律监督和社会监督，同时注意对众多中小企业的地位和利益实行法律保护，重视对企业界各种“游戏规则”的规范和依法管理，维护法律的绝对权威（卡特尔当局依法拥有很大的管理权限），讲求立法和执法的质量，根据竞争政策和实践的需要，不断调整、补充和修订法律本身。
在德国推行竞争政策并不总是顺利的，当政府需要权衡经济增长、扩大就业、稳定物价和平衡外贸等多项政策目标的时候，竞争政策的实践问题就变得复杂化了，有时不得不做出某种妥协，致使竞争政策本身受到一定程度的扭曲。
1.国有企业的状况使竞争政策处于两难境地。国有企业或国家参股企业在德国占有重要地位。虽然这些企业的销售额在整个经济中所占的比重不足百分之十，但它们同政府的关系、待遇以及所承担的职能仍然是各界关注的焦点。人们普遍认为，在以盈利为目标的私人企业和被作为政策工具使用的国有企业之间，不可能存在完全平等的竞争地位。联邦参股企业在价格、就业或生产领域采取的“反周期”的政策行为，必然导致竞争状况的长期扭曲和经营亏损。在经济繁荣时期，反周期目标要求联邦企业必须放弃某些市场机会，这些机会常常被私有企业的竞争者抓住，用来扩大自己的市场份额或抬高物价，于是联邦企业的“社会成效”便被私有企业无偿占有了。而在危机时期，联邦企业必须进行投资、稳住就业队伍甚至雇用新人，这些企业的产品则可能无法投放市场或被迫削价销售。由此造成的亏损不得不由联邦财政来弥补。如果联邦企业采取积极进攻的价格策略，则有可能加剧私有企业的危机和破产，这将从另一面加重国家的财政预算负担。另外，由于私有大型企业的倒闭可能造成上万个就业机会的丧失，联邦和各州政府通常也会提供担保和给予补贴，帮助它们渡过难关。因此，虽然联邦政府极力保证竞争秩序是经济政策的首要目标，但在复杂的现实面前，国家却不得不采取损害竞争的税收政策和补贴政策，使大企业特别是国有企业受到过多的保护，中小企业反而处于不利的地位。
2.国家调节和竞争政策的矛盾。根据德国学界的普遍意见，国家调节包含国家对契约自由的一切干预。由于“外部效应”、自然垄断等因素的存在，会导致“市场失灵”和竞争的例外，从而竞争政策也无从谈起。在这种场合，政府采取直接调节的手段，对相关企业的投资、作价和收益做出某种安排是不可避免的。困难在于，现实中很难将非竞争领域和竞争领域截然分清，政府也很难就此划清直接干预的界线。尽管德国将国家调节的重点放在交通、航空、通讯、水电供应和农产品等领域，但国家调节的范围和力度总会产生“连带效应”，损害公平竞争的市场秩序。例如，在就业、工资、定价、贷款、订货、成本、收益和补贴等许多方面，上述两个领域的交叉、渗透是普遍的，政府很难界定和构筑两种完全不同的经济运行体系。更重要的是，即使在政府控制的领域，要想阻止企业滥用自己的垄断力量，也是极为困难的，至少需要大大增加为约束“滥用”而支付的管理成本。有鉴于此，德国经济学界和政界一直存在“多一点市场，少一点政府”和强化竞争政策地位的呼声，主张重新界定“自然垄断”的含义，解除供电、供水、农业、交通等领域的行业垄断，以竞争的方式重组其运行过程。
3.两德统一以来对原东德的扶持与保护向竞争政策提出了新的挑战。1990年10月3日的两德统一是二战后的巨大变化之一。然而，棘手的问题接踵而来，主要是改组原东德的国有企业扰乱了政府和企业的关系，造成经济低速增长，财政赤字激增和高失业率。经济学界的一种观点认为，政府在处理原两德关系问题上操之过急，政治上考虑过多，经济上考虑不周、决策失当，主要表现是重东轻西，抽肥补瘦，高税收，高利率，高补贴，这样既抑制了原西部经济一贯具有的市场型的增长活力，也阻止了东部经济依靠市场发展的动力和压力。德国正在从原有的竞争政策向后倒退，社会市场经济中的公正原则和福利原则被滥用了。重振全德经济的核心是重申竞争政策，强化市场地位，削减不适当的税收、福利、补贴和政府干预，以扶植原有的强大的西部经济为主，以优先发展的西部逐步带动东部。然而，部分经济学家的良好愿望在目前的德国很难实现。这是因为，原东德的劳动生产率只相当于西部的四分之一到三分之一，许多企业的技术只达到西部50—60年代的水平。更不利的是，原东德百分之七十的产品销往原东欧、苏联等经互会国家，东欧剧变以后，这些市场早已不复存在。政府考虑的是，果真在这种场合过于强调严厉的竞争政策，无疑将会对东部经济雪上加霜，加速拉大东西部的差距，继续增加失业和财政困难，引起剧烈的社会动荡。由此对经济发展造成的危害，将远超过一项经济政策上的“失误”。既定的竞争政策在目前情况下只能是“温和”的，至少对东部经济需要这样。尽管如此，德国将竞争政策作为基本国策的方针不会改变，从长远看，加快东部经济的改革与发展，依然离不开竞争机制的建立和完善。
（二）前苏联东欧国家经济转轨期间的竞争政策实践
向市场经济转轨的一个基本条件是创造自由竞争环境。一些国际组织和西方学者对此提出许多建议。比较有代表性的建议认为，建立自由竞争体制需要四个前提条件，即保护私有财产，企业活动自由，自由进入和退出市场，劳动力自由流动。为了创造和维护竞争，前苏联东欧国家需要在四个方面采取行动：一是运用法律和行政手段促进市场参与者（主要是中小企业）的成长和多样化；二是充分利用外国竞争促进效率提高，在所有经济单位引入竞争机制；三是实施分散化方案，消除因技术、经济上的考虑以及缺乏外国竞争而引起的垄断；四是建立竞争和反垄断机构，制定和执行法律法规，保证竞争性市场的有效运行。
在这种政策思路之下，原苏联东欧国家大都在转轨初期，制定和颁布了保护竞争、反对垄断的法律，并成立了相应的机构。例如，匈牙利颁布了竞争法，设立了竞争和公平交易署；波兰颁布了反垄断法，成立了反垄断署，负责控制限制竞争的行为和整个经济的结构变革，并在全国设立了7个区域性分支机构；前捷克斯洛伐克颁布了竞争保护法，成立了联邦经济竞争署；俄罗斯、立陶宛等国也制定了各自的竞争和反垄断法，设立了相应的执行机构。
从实质内容来看，原苏联东欧各国的竞争政策，也是主要体现在竞争立法之中。这些法律以欧共体的罗马条约和竞争政策为蓝本，并参照了美国、加拿大的竞争法律体系。在法律体系的基本框架上，原苏联东欧各国大体相同，只是在内容和法律调整的对象上略有差异。
前捷克斯洛伐克的竞争保护法，实际上是反垄断法。该法不仅禁止在境内产生的垄断和限制竞争的行为，而且规定，如果在境外采取的行为限制了国内市场竞争，也要依法制裁。但是，该法只对消除和限制竞争的行为进行调整，而不涉及所有扭曲竞争的行为（如不正当竞争）。对不正当竞争行为，该国采用1992年颁布的商法典进行规制。
匈牙利的竞争法规定了必须符合公平竞争利益的行为规范。这些规则适用于任何私有企业、公司、合作社与国有企业；适用于各种经济行为，对产品市场、货币和证券市场、银行和保险活动一视同仁。该法涉及现代竞争法的所有内容，包括反对不正当竞争和卡特尔，控制兼并行为，以及保护消费者权益的法律规定。匈牙利竞争法规定了反垄断的一些条款，但并未使用垄断一词，而是用“经济优势”代之。认为经济优势产生于缺乏竞争，或对市场的支配地位，经济优势比垄断更广泛地存在着，法律不禁止经济优势，而只是禁止滥用这种优势。竞争法对企业兼并规定了许可程序，基本原则是，兼并要增强竞争性和效率，经济上的“好处”要大于对竞争的不利影响，要使得消费者分享到这种好处。为了控制卡特尔协议对竞争的损害，竞争法规定了合法与否的定量标准，若卡特尔协议超过了市场份额的10%，则被禁止。
波兰的反垄断法总体上是为了防止垄断行为，保护消费者利益，帮助所有生产者和交易者，以质量和价格展开竞争。这部法律有两项实质性内容：（1）禁止垄断行为。第二章界定了限制性商业行为，这些行为可能产生于公司滥用其在市场上的支配地位，或是产生于竞争者之间的限制性协议，如限定价格和产量，划分销售势力范围。根据这些界定，可以检验经济行为合理与否，如果一个企业利用其垄断地位抬高价格，那么定价政策绝对属于限制性商业行为，应予禁止。（2）处理经济结构变化。第三章涉及兼并和收购、所有制变更、企业重组和设立新企业。这些活动如果导致对市场的支配地位，就要被禁止。波兰反垄断署有权决定分解支配市场的企业。如果这些企业削弱了实际的或潜在的竞争，就可能被分解。这一章的另一个很重要的内容是减少进入市场的障碍，保证新来者自由参与竞争。
与西方发达国家的竞争法律体系相比较，东欧等国的竞争法和反垄断法都还是不完备的。例如，匈牙利的竞争法很短，比较笼统，一些关键概念不够明确，等等。因而，前苏联和东欧各国在不断修改其竞争法，使之逐渐完善。波兰1990年颁布竞争法后，1991年又作出修正，使法律条文更为详尽和明确。例如1990年竞争法对市场支配地位的定义是在国内或地方市场的份额超过30%，1991年修订为“超过40%”，即放宽了市场支配地位的标准。在制定竞争法的过程中，也遇到新旧体制及观念的矛盾与冲突。例如，反垄断法本应是促进自由企业制度的法律手段，但是，在东欧和前苏联，许多人难以接受经济急剧转轨和收入差距拉大的现实，坚持要把“反垄断”当作实现“社会公平”的手段，用来协调经济效率和社会公平的目标。这些混合的动机，会扭曲反垄断法的目标和职能，使反垄断误入歧途变成扼杀市场机制的政策工具。
在经济转型期，反垄断法通常是以打破计划经济中的国家保护为重点的，但值得注意的是，与经济转轨相伴随的私有化过程也对反垄断法提出了新的要求。国际经验显示，不论是发达国家还是发展中国家，私有化过程中都出现了导致垄断的倾向。一种危险是，政府为了尽可能以高价出售国有企业，往往通过提供某种受保护的市场，而创造出一些私人垄断者。这时政府的竞争当局很可能面临一种困境：既要有效制止新的私人垄断者按垄断价格收费，又不能象以前那样简单地规定价格。另一种危险是，把原有国家垄断企业分解成私有竞争企业后，由于原来的管理者在长期计划经济的协调过程中形成了合作传统，缺乏竞争文化，因此会出现串通共谋的寡头垄断行为。新垄断行为同样是市场竞争的破坏因素，必须用反垄断法加以调整。在北美和西欧，反垄断法的主要着眼点在于控制定价卡特尔、合并以及纵向限制等等，而经济转轨国家处在困难的过渡时期，其反垄断问题更为复杂，因此很难照搬成熟市场经济国家的竞争法及其政策。对于经济转轨国家来说，竞争政策的重要目的之一在于加强本国在国际市场上的竞争力，私有化和反垄断还要考虑规模经济问题。如果在分解国有垄断企业时破坏了必要的规模经济水平，或简单地禁止企业合并，则会损害本国工业在国际上的竞争能力，无法同国外大企业抗衡。这说明，经济转轨期的竞争政策面临着如何促进市场化进程和产业组织合理重组的新课题，因而在反垄断立法时对此要做出正确的分析和抉择。
三、我国有关维护竞争的法律法规的发展
自1979年实行改革开放以来，随着多种经济成分的共同发展、企业自主权的扩大和市场机制作用的逐步增强，竞争在我国经济生活中显示出越来越重要的积极影响，有力地促进了经济增长和技术进步，为改善经济运行质量、优化资源配置注入了强大的刺激。不少西方学者对竞争在中国改革与发展中所起的作用给予高度评价，认为中国经济改革成功的关键正是竞争的急剧增加。但是，在由计划经济向市场经济转轨过程中，竞争的健康展开仍然受到两方面的困扰，一是传统体制下行政性干预造成的种种反竞争行为，特别以部门或地方保护主义为害最烈；二是转轨中双重体制并存产生的空隙和摩擦，致使不正当竞争行为泛滥，权力与金钱内幕交易严重破坏公平竞争秩序。这就迫切需要制订一套竞争政策，并使之不断趋于完善。
（一）我国竞争政策的形成与发展
虽然我国并未使用“竞争政策”这样明确的概念，但是在改革开放中陆续制定了一系列有关维护竞争的法规和法律，可视为我国竞争政策的基本框架。这些法律法规的形成与发展，大体可分为两个阶段：第一阶段为1980年至1992年，这一阶段维护竞争的政策主要以政府行政法规的形式体现出来，中央政府和地方政府分别颁布了保护竞争、反对不正当竞争的法规、规章。1980年10月国务院通过的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，可以看作我国竞争政策的最初蓝本。1985年以后，一些地方政府陆续制定了关于制止不正当竞争的暂行规定或试行办法，为以后的竞争立法奠定了实践基础。第二个阶段为1993年以来，这一阶段维护竞争的政策突出了法律化，即以立法手段确立竞争政策的法律地位。1993年反不正当竞争法、消费者权益保护法和产品质量法的颁布，是这一阶段开始的明显标志，表明我国维护竞争的法律框架正在形成，为各级政府制定法规规章，更好地维护竞争秩序，提供了具有权威性、规范性的法律依据。
我国有关维护竞争的法律法规的发展轨迹具有以下特点：
第一，我国竞争政策本身就是经济体制改革的重要组成部分。《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》明确指出，开展竞争必须扩大企业自主权，尊重企业相对独立的商品生产者地位；在社会主义公有制经济占优势的情况下，允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间发挥所长，开展竞争；广开商品流通渠道，为竞争开辟场所；开展竞争必须对不合理的价格进行调整；必须打破地区封锁和部门分割；鼓励革新技术和创造发明，保障有关单位和人员应有的经济利益；竞争要严格遵守国家的政策法令，采取合法的手段；各级政府要学会掌握经济规律，运用经济杠杆，制定必要的经济法规，指导竞争的健康发展。这些规定反映了改革初期人们对社会主义经济也要引入竞争的认识，而且涉及了扩大企业自主权、发展多种经济成分、开放商品市场、价格改革等重要改革内容。这些鼓励竞争和反对垄断的规定对经济体制改革的深化起了有力地促进作用。
第二，我国竞争政策随改革深化而逐步增强其针对性。市场取向的改革越是深化，确立竞争关系面临的新问题、新领域越是增多，也就越有必要制定新的专门法规。在价格放开过程中，国务院相继颁布了《价格管理条例》（1986年）和《制止牟取暴利的暂行规定》（1995年），以规范市场定价行为。为搞活商品流通、维护正常流通秩序，政府专门制定了打击投机倒把管理条例以及打破地区间市场封锁的有关通知。适应金融市场发育的新形势，政府颁布了关于股票交易的管理条例和禁止证券欺诈行为暂行办法等。这些专门性法规对于处理市场化加深过程中的新问题具有较强针对性，有利于纠正不同领域中专业性较强的反竞争行为，维护该领域正常的竞争秩序。
第三，我国竞争政策的法律化程度逐步提高。1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制之后，有关市场经济的立法进程加快。我国竞争政策在行政法规、规章的基础上，逐步以立法形式得到确认、调整、充实和规范。有关竞争政策的立法主要在市场主体立法和市场秩序立法中得到体现。在市场主体立法中，新颁布了公司法和商业银行法，并正在制订独资企业法和合伙企业法等，这些法律已经并将要确立各类市场竞争主体的合法地位。在市场秩序立法中，则更为集中地体现了有关市场竞争行为的法律规范，主要有反不正当竞争法、产品质量法、消费者权益保护法、商标法、经济合同法、广告法、对外贸易法、票据法等。这些法律涉及市场交易行为的多个领域，明确规定了市场交易中经营者的权利义务和消费者的正当权益，对于规范市场交易行为、维护公平竞争秩序具有重要作用。特别是反不正当竞争法的颁布与实施，将过去散见于其他法律法规中规范市场交易行为的内容集中统一起来，形成更高层次、更强权威性的法律文件，是确立市场竞争一般规则的一部综合性的基本法。
第四，我国竞争政策在立法上加强了可操作性。有关维护竞争的法律法规在实践中不断修订和充实，实体规定趋于细致，程序规则也趋于严谨，使市场竞争主体的行为有了更为具体明确的遵循依据，法律法规的可操作性由此增强。例如，全国人大修改商标法及实施细则后，又颁布了《关于惩治假冒注册商标犯罪的补充决定》；产品质量法出台后，人大常委会随即颁布了《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》。反不正当竞争法相当详细地列举了应禁止的不正当竞争行为（尽管不可能穷尽），并规定了违法者的法律责任。消费者权益保护法也明确规定了经营者的义务及法律责任。这些表明我国经济立法技术上的进步，有利于避免人为的主观随意性，强化竞争政策的法律威慑力。
第五，我国竞争政策的权威执行机构初步形成，职能逐渐明确。各级政府的工商行政管理部门作为执行竞争政策的综合部门，其职能和作用较过去发生了实质性变化，突出地表现为由限制市场机制转向促进市场机制充分发挥作用，维护公平竞争秩序。在审定市场主体资格、规范市场交易行为、培育社会主义市场体系、查处违法案件等方面，各级工商行政管理部门集中统一执行维护竞争的法律法规，执法独立性和执法力度有所加强。同时，随着市场经济发展调整内部体制，如成立公平交易局，以适应维护公平竞争的需要。各级技术监督部门和消费者协会对于产品质量法、消费者权益保护法等法律法规的实施，起到了有力的配合作用。在证券市场、期货市场等新兴的市场领域，我国成立了专门的权威性管理机构，如国务院证券委和中国证监会等，以确保证券市场和期货市场上公开、公平、公正的交易秩序。
（二）我国竞争政策存在的缺陷
由于我国正处于经济体制转轨过程中，市场经济很不成熟，竞争政策及其立法的实践历史很短，因而在不少方面存在着明显的不足。
第一，公平性、统一性较差。一套公平统一的竞争政策应能使所有市场主体面临同等的外部竞争环境，应对经济体制各个方面产生指导作用。从这个角度看，我国现行竞争政策缺乏公平性和统一性，突出地表现为按不同所有制、按内资外资企业来划分市场主体，在税收、贷款、收费标准和进入领域等方面采取区别对待的政策。尽管改革以来逐步减少了一些不公平的政策区别，如统一了内资企业的所得税率，但仍然存在影响各类市场主体平等竞争的不合理体制和歧视性政策。就内资企业的竞争环境而言，国有企业受到政企不分的困扰，非公有制企业抱怨在获得贷款和经营领域方面受到种种限制；在改革试点企业与非试点企业之间，存在给前者“吃偏饭”、给优惠的倾向。就内资企业和外资企业的竞争环境而言，仍然存在着不统一的所得税率和双重收费标准等，一方面各地竞相以名目繁多的特殊政策吸引外商投资，另一方面外资企业又抱怨没有给它们国民待遇。以上种种问题涉及经济体制诸多方面和环节，有损公平竞争环境的确立。这从反面表明，我国竞争政策的发展与完善应当是同整个经济体制改革的推进相辅相成的，各方面的经济改革应当有利于创造公平竞争环境。这可以看作广义竞争政策的基本指导原则。
第二，某些维护市场秩序的法规存在不适应市场经济发展形势的内容。在逐步放开市场经营活动的过程中，一项新的课题是，从促进市场发育的角度界定合法与非法行为，对破坏公平交易行为和违法违规经营活动加强管理，保护合法经营和正当竞争。随着市场化改革向深层次和宽领域发展，改革初期颁布的法规和其中的有些规定已显得过时，或不甚明确，或过于简单。例如，1987年颁布的《投机倒把行政处罚暂行条例》就存在这些问题。其中关于投机倒把行为的界定不尽合理，有些规定似乎同商品市场、证券市场、期货市场的发展不相吻合。此外，有些规定与新的法律不尽一致，例如把制售假冒伪劣商品等行为列为投机倒把，就与产品质量法的界定不统一。
第三，确立竞争规则的基本立法尚不健全。在发达市场经济国家，反不正当竞争法和反垄断法被视为竞争规则的基本立法，并被称为市场经济的“宪章”。向市场经济转轨的前计划经济国家，大都及早制定了反垄断、反不正当竞争的立法。我国则是先制定一些有关的行政法规，再逐步上升为立法形式。目前，我国竞争规则基本立法不健全主要表现在两个方面，一是已颁布的反不正当竞争法尚存在一些不足，二是缺乏一部反垄断法。我国经济生活中的垄断日益突出，反垄断立法的时机已经成熟。但对此认识还不统一。有种意见认为我国当前应扶植企业提高规模经济水平，而不应急于反垄断，否则会妨害企业发展规模经济。其实，企业规模经济说到底是在竞争中形成的长期效率（即批量生产引起长期平均成本下降、收益递增），反垄断正是为此创造条件。而且，国家可以运用产业政策支持规模经济的发展。
第四，与竞争基本立法配套的法律法规尚不完备。规范市场定价行为是维护公平竞争的重要内容，相关的法律法规是竞争基本立法的重要配套条件。目前我国绝大部分商品和服务的价格已经放开，这是符合市场经济发展要求的，但是同时也出现了不少价格欺诈、价格垄断、乱收费和牟取暴利的行为，对竞争性定价机制产生严重损害。虽然各级政府及其所属部门颁布了一些规范市场定价行为的法规规章，但是仍不够完备。例如，对于价格欺诈和牟取暴利问题，目前的反暴利法规存在处罚过轻、威慑不力的缺陷。此外，政府管理价格的义务、范围及其主要方式方法也需要加以规范，以便做到既能有效合理地实施价格管理，又不伤害竞争性定价机制。而这方面的法律也是欠缺的。
第五，竞争政策的执行机构还较薄弱。随着竞争基本立法和配套法律法规的发展完善，依法处理不正当竞争和垄断案件的任务将日趋繁重。在发达市场经济国家和经济转轨中的前苏联东欧国家，负责执行竞争立法的机构大都是独立的，如专门的反垄断机构和公平交易委员会等，甚至设有专门的法院，以增强其执法的权威性。相比之下，我国现有的竞争执法机构显得地位较低，权威性较差，执法体系也不健全。
四、启示与建议
在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，竞争与限制竞争、正当竞争与不正当竞争的矛盾已经相当尖锐，并将以各种新的形式表现出来。为有效解决这些矛盾和可能出现的新问题，必须充分吸收和借鉴各国竞争政策的经验和教训，制定和调整满足市场竞争需要的法律、政策体系和执行框架，完善我国的竞争政策。
（一）来自他国经验的启示
1.经济转轨时期首先要通过推进市场化改革来确立市场竞争关系。在转轨时期，竞争性的市场极不发达，必须坚定不移地深化市场取向的各项改革，不断完善相关的法律制度，把竞争关系确立起来。经济转轨期间竞争政策针对的问题，既有市场本身缺陷所致，如正在形成中的经济性垄断，又有传统经济体制改革不彻底的因素，而这方面的影响更为严重。对于象我国这样一个处于转轨期的经济体制来说，竞争政策的重点在于清理传统体制的影响，培育和壮大市场竞争关系。这意味着不仅在反不正当竞争、反垄断等法律法规中，而且在其他经济改革政策设计中，都要注意突出相关内容。确立市场竞争关系，既要制定禁止性的法律，排除旧体制干扰，更要完善许可性、鼓励性的政策法规，促使新的竞争环境形成和完善。
2.运用立法手段确立竞争政策的重要地位和基本原则。日本、德国等发达市场经济以及前苏联东欧转轨时期的经验表明，通过立法手段确立竞争政策的地位和基本原则，是竞争政策有效实施并发展完善的可靠保障。虽然竞争政策开始可能比较粗糙，但其重要地位和基本原则一经法律确定下来，便具有全局性和长远的指导意义，成为进一步完善竞争政策的依据。这些原则包括：（1）以法律的形式对不正当竞争、垄断作出界定，明确竞争与限制竞争的界限、正当竞争与不正当竞争的界限，从而划定不正当竞争、垄断各自的范围。（2）明确经营主体进入市场应遵守的行为规则和应承担的义务。规范市场竞争的规则，不仅要从质的规定性告诉人们什么是垄断和不正当竞争，还应列举出法律禁止的垄断行为和不正当竞争行为，从而使经营主体懂得进入市场应履行的不作为义务，迫使经营主体不实施法律禁止的垄断行为和不正当竞争行为，或者一旦个别经营主体实施这些行为，能使受害者及时得到应有的救助，行为人能受到应有的制裁。（3）确认政府在市场上的监护者、组织者和调节者职能。政府作为监护者，应该履行下列职责，即：保护每一个竞争者，并使其不受他人侵犯；规定竞争规则，严格执行正义的法律；维护和经营无利可图而又为社会所必须的公共事业。作为组织者，政府要制定一系列产业组织政策和产业结构政策，使企业之间的竞争有序化、合理化，并扶植那些尚未形成有效竞争市场的行业的竞争。作为调节者，政府要以财政、税收、信贷、投资、价格、指导性计划等一系列经济杠杆，对企业竞争行为进行调节。
3.竞争政策既要与国际惯例接轨，又要适应本国经济发展水平和结构特征。我国是向市场经济过渡的发展中国家，面临着国内市场对外开放与适度保护、形成规模经济与限制经济性垄断等新矛盾、新课题。我们无疑必须努力与国际惯例接轨。而且前市场竞争方面的各种国际惯例，基本上都是发达市场经济国家政策或法律的国际延伸，是适应发达国家经济发展水平和结构特征的。从我国现有经济发展水平和经济结构特征出发，我国的竞争政策体系不能完全照搬发达国家现行的政策体系，但不妨多借鉴一些与中国情况相似国家的做法。这样做，虽然可能在短期内不利于使国内竞争国际化，或有贸易保护主义之嫌，但它有利于国内市场的统一和发育。随着国内市场承受能力和秩序化程度逐步加强，再修订竞争政策，使其与国际惯例循序渐进地接轨，这样可能比较适宜。因而，目前我国的竞争政策应以培育国内市场为主要目标，着力促进国内市场竞争的有序化、合理化。
4.竞争政策的性质、目的和功能要明确，政策体系内部必须协调一致。从狭义的角度看，竞争政策属于规范市场主体行为、维护公平竞争的禁止性法律，与确认市场主体权利的许可性法律有性质上的区别。竞争立法所要禁止的行为，大体可分为商业欺诈行为、操纵市场行为、内线交易行为以及损害竞争对手信誉和权利的行为。这四类行为中的任何一种，市场主体都不得实施。依据“法不禁止即自由”的原则，凡竞争立法未予禁止的行为，市场主体在自由交易中都可以实施。竞争政策的调整对象是市场主体的行为而不是其权利，主要目的在于防止和纠正对正当竞争行为的伤害，以促进经济进步和效率的提高。竞争政策的基本功能是保护竞争环境和竞争机会的公平，而不是保护特定的竞争者。不论何种市场主体（国内的、国外的、国有的、非国有的），在统一的竞争规则面前一律平等行事。为了扶植特定的企业或产业，政府可以运用其他政策手段如产业政策加以指导，利用经济杠杆刺激该企业或产业提高效率。而包括产业政策在内的其他政策工具都必须和竞争政策的目的相协调。例如在处理企业兼并问题时，通常会遇到如何形成规模经济与防止产生垄断的矛盾，反垄断法应禁止削弱竞争的兼并行为，产业政策不能用来作为逃避禁止的借口。否则，兼并后的垄断企业会因缺乏竞争压力而不思进取，反而违背效率原则，无法实现产业政策的预期目标。
（二）几点建议
我国已初步形成了一个由法律、政策和执行机构构成的竞争保护机制，对维护和促进市场竞争起到了极为重要的作用。但竞争政策体系还很不完善，对有效地保护市场竞争还存在许多“盲区”。结合我国经济现状和主要国家的经验，今后在完善我国竞争政策中要注意以下几个方面的问题。
1.清理、弥补反不正当竞争法及现行政策法规中的矛盾和缺陷，加强竞争政策法规的统一协调性。现行反不正当竞争法在立法内容上存在一些漏洞。例如在总则中，对不正当竞争行为的主体仅界定为经营者，而未列上政府及其所属部门；但在第二章列举不正当竞争行为时，又规定政府及其所属部门不得滥用行政权力。这就使得前后不协调，故应在总则中补充相关内容。又如在第四章“法律责任”中，仅规定用行政手段纠正政府及其所属部门的违法行为，而未规定受侵害的当事人运用法律手段纠正之。这就削弱了该法对政府及其所属部门的法律约束力，故应予以修订补充。通过完善反不正当竞争法，使其地位提高，真正成为调整竞争关系的基本法。同时，应清理现有法规中不适应市场经济发展形势的内容，并抓紧各项维护竞争秩序的配套立法和政策立法的制定与修改，包括反倾销法、反补贴法、产业政策法等。
2.加快反垄断实体法的立法进程。从我国的现实来看，行政型垄断仍然是破坏竞争关系的大敌。这就决定了我国的反垄断立法要突出地把行政型垄断纳入规之列。此外，在反垄断立法上，应参照发达国家经验，对经济垄断采取广义理解并加以规制。最早采用现代反垄断法的美国，在谢尔曼法中，就明确禁止所有“限制贸易的合同、联合和阴谋以及在商业中的任何方面”的垄断和旨在实现垄断的联合和协定。其后，克莱顿法、罗宾逊—帕特曼法和塞勒—凯弗维尔反合并法又先后增加了新的内容，包括禁止价格歧视、独家经营合同和连锁董事会；禁止任何部门任何商品行业中对贸易的实质限制或趋于成立垄断的公司合并；禁止可能导致垄断的对另一公司部分股票的直接或间接的转让或收购。此后仿效美国制定反托拉斯法的德国、日本等，虽然对垄断行为的规制重点不同，但它们都明文禁止托拉斯、卡特尔及垄断状态、不公正交易方法，限制持股量和公司合并等。这表明，在确立反垄断法制的国家中，采用广义经济垄断概念已成为一种趋势。随着市场化改革的深入，我国反垄断立法应注意经济垄断的共性问题。
我国反垄断立法还要正确处理好几个关系：一是反垄断与发展规模经济的关系。为提高我国企业规模经济水平和国际竞争力，需要鼓励合并、联合，走集团化经营道路；但必须通过正当竞争来实现，反垄断法禁止不正当的滥用经济优势，但并不禁止符合经济效率和竞争原则的必要的生产集中。二是反垄断与实施产业政策的关系。反垄断立法可视为产业组织政策的一个组成部分，对符合产业组织政策的企业发展和反垄断法规制的企业重组，需要根据经济发展水平做好两者的衔接。三是反垄断和例外条款的关系。反垄断立法中的例外条款或除外规定主要适用于某些特殊情况，如出于公共目的对特殊产业、产品或服务予以除外。日本这种规定比较明确，但欧美、前苏联东欧等国则把公共设施等政府管制的部门或企业都纳入反垄断法的约束。在我国目前条件下，可能有必要在反垄断法中设立除外规定，但应严格界定范围，而且范围越小越好。
3.建立健全严格的法律责任制度，加强执法的严肃性和权威性。竞争政策的实施依靠健全的法律责任制度和执法力度的强化。只有这两者作为条件，竞争政策才能由法律条文变成市场主体不得不遵守的规范。法律责任制度的核心是责任自负原则，不论是法人还是自然人，只要违反了法律，都必须依法追究其应负的法律责任，包括民事责任、行政责任直至刑事责任。我国已颁布实施的有关维护竞争的法律中列有法律责任的条款，这是重大的进步，但存在责任形式界定不甚明确、责任落实不到位等缺陷，如行政责任的任意性较大，以罚代赔、以罚代刑的现象比较普遍，行政处罚偏轻等等，民事赔偿责任制度和刑事责任制度亦不健全。这样就使不正当竞争行为得不到有力地约束，特别突出地表现在违约、侵权、牟取暴利等方面。为有效地实施维护竞争的法律法规，不仅需要完善立法，更需要准确、严格、有力地执法，使法律责任制度落实到责任人。加大执法力度必然涉及执法机构的独立性与权威性是否能够满足形势发展的需要。目前我国维护竞争秩序的执法机关在机构设置、人员素质、执法手段等方面都还存在不小差距，应当随市场经济发展的进程，适时调整、健全相关的执法机构，培训和选拔更多的合格人才充实执法队伍，并加速执法手段的现代化。
*本文是中国社会科学院重点课题“竞争政策比较研究”的总报告（有删节）
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