试论伊拉克战争后联合国的作用和前途，本文主要内容关键词为：联合国论文,伊拉克战争论文,试论论文,前途论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美英未经联合国安理会授权，借口伊拉克拥有大规模杀伤性武器而悍然发动的对伊战争虽已结束，但是这场战争将对国际格局、国际秩序和大国关系以及联合国将产生深远的影响。近来，在联合国内外和国际舆论讨论最热烈的问题之一就是联合国在战后伊拉克重建中的作用和联合国未来的前途问题。
一、如何看待美国抛开安理会的单边主义行动?
美国不顾联合国内绝大多数会员国和国际社会的强烈反对，在没有安理会授权的情况下，悍然发动了对伊拉克的战争，无疑是继科索沃战争之后对联合国和安理会权威的又一次严重挑战和沉重打击。但是，此次战争与科索沃战争有很大不同。科索沃战争虽也绕开了联合国，但美国发动那次战争时没有把对南联盟动武的问题提到安理会，而且得到它的北约全体盟国的支持和合作，在国际上反对的声浪也远不及这次对伊战争那么大。这次伊拉克战争是在遭到美国两个主要欧洲盟国——法国和德国以及中、俄两个安理会常任理事国反对并且也得不到多数安理会非常任理事国支持的情况下，美国无奈地被迫抛开安理会而采取的单边主义行动。
从2002年9月12日布什总统在联大提出解除伊拉克武装问题到今年3月17日美国在安理会内撤回第二个决议提案为止，在安理会内围绕着伊拉克问题是战是查之争足足持续了长达6个月之久。在这一期间，以法、俄、德、中和大多数安理会非常任理事国为一方与以美、英为另一方先后进行了两个回合的激烈较量。第一个回合是围绕着美、英提出的第一个决议草案和根据第1441号决议进行核查的初步结果而展开的。美、英在该决议草案中提出了“自动授权动武”和各国可对伊拉克是否拥有大规模杀伤性武器和是否违反安理会决议提交自己的报告和作出自己的判断。这些内容遭到法、德、俄、中等国的坚决反对，最后在正式通过的第1441号决议中均被删去。于是美国就寄希望于联合国核查小组能按照美国的要求提出证明伊拉克确实拥有大规模杀伤性武器和伊方不予合作的报告。可是，核查小组先后在1月27日和2月14日提出的两次报告都让美国大失所望，即既没有查到大规模杀伤性武器，又没有能证明伊方阻扰核查。相反，伊方的配合和合作一次比一次好，核查有明显进展。美国国务卿鲍威尔2月5日在安理会所作的长达80分钟的所谓“提供证据”报告，却因被证明所提供的照片和证人名单均系伪造以及报告中大部分材料来自一位博士生的一篇论文而遭到国际舆论的嘲笑。第一个回合就此以美、英失败而告终。
但美国推翻萨达姆政权的决心已定。为了寻求动武的合法性，美国又在2月24日向安理会提出了第二个决议草案，再次塞进了授权动武的内容，并且提出萨达姆政府必须在两周内销毁全部大规模杀伤性武器最后通牒式的要求。对此，法、俄两国明确表示反对，一再声明如付诸表决，他们将使用否决权。中国也不赞成动武，强调核查有成效，为了彻底弄清情况，应让联合国核查小组继续进行核查。美国自信第二个决议草案即使遭法、俄否决，它也能得到9票以上“道义上的多数支持”。岂料绝大多数非常任理事国也都不予支持。第二个回合又以美英失败而告终。
美国在这两个回合斗争中的败北表明，尽管由于国际力量对比过于悬殊，安理会未能制止美国对伊动武，但美国也不能随心所欲地利用联合国为其对伊动武披上“合法”的外衣。因此，从另一个角度审视，这恰恰是对美国的单边主义的一次沉重打击。它至少向国际社会表明，联合国内大多数国家是反对美国的单边主义霸道行径的，以至在某些时刻，它能作出强有力的反应，乃至挫败单边主义的行径。正如美国著名专栏作家威廉·普法夫在一篇评论中所说：“布什政府自己创造一种局面使大多数国家都看到，联合国是惟一一个有可能抑制美国的权力和限制美国推行单边主义的机构。”(注：WilliamPfaFF：“TheUNmaycheckU.S.power,”InternationalHeraldTribune,March11,2003.)美国《波士顿环球报》的一篇文章把这场斗争称为“软制衡”时代的开始。文章说：“软制衡可能无法阻止美国征服伊拉克，但软制衡措施已经使数百万欧洲人和数万名美国人对这场伊拉克战争进行抗议。”(注：罗伯特·佩普：“软制衡时代”，《波士顿环球报》，2003年3月23日。)
有的专家认为，法、德、俄与美国在伊拉克问题上的分歧只是方式、方法上的歧见，前者要核查，后者要动武，目的都是要解除伊拉克拥有的大规模杀伤性武器。应该说这只是表象而已。这次斗争的实质不是一般方式、方法或所谓战术和策略上的分歧，而一场关系到建立一个什么样的世界秩序之争，是主张多极化的势力与力图建立单极世界的势力之间的一次尖锐而激烈的较量。法国总统在接受美国《时代》杂志专访时声明他不是反美主义者，但他反对单极世界。他说：“任何一个团体如果只有一支主宰力量往往都是很危险的。这就是为什么我主张多极世界，欧洲很明显在其中拥有一席之地。无论怎样，世界不会是单极的。”(注：《时代》周刊2003年2月24日文章：“法国不是一个反战主义者”。)由此可见，这两种势力的较量反映到联合国内就是多边主义和单边主义之间的激烈斗争。现在伊拉克战争虽已结束，但多极化势力与单极化势力之间的较量、多边主义与单边主义之间的斗争远未结束，将时起时伏地长期进行下去。
二、“后安理会时代”到来了吗?
美国保守派专栏作家威廉·萨菲尔声称近来安理会内在伊拉克问题上的一场外交危机“可能导致后安理会时代的到来”。(注：WilliamSafire,“No,theU.N.isparalyzed,asusual,”InternationalHeraldTribune,March11,2003.)他自己没有对此作进一步的阐述，但美国副总统切尼3月31日在全国广播电视公司的讲话却为这位作者作了明确的诠释。他说：“我们正在向着一个随时变换联盟的世界前进。冷战时期为反对一个大国威胁建立的战略和机制已经不适用于对付本世纪来自恐怖主义和武器扩散造成的威胁。”(注：“AuRevoir,SecurityCouncil,”theeditorialofTheWallStreetJournal,March21,2003.)他的这番话包含着两层含义，一是美国今后将主要不是依靠联合国，而是依靠所谓“志愿联盟”来实现它的全球战略目标，而这种“志愿联盟”又是根据美国要实现的具体目标不同而随时加以变换和调整；二是二次大战后建立起来的机制如联合国等已经不适用于对付冷战结束后特别是新世纪面临的威胁，需要加以改造。
诚然，冷战结束以来，出现了许多联合国成立时没有预见到的新的威胁，如，从20世纪60年代开始日益严重的恐怖主义，从1990年开始持续不断的由民族、宗教纷争而引发的国家内部冲突，大规模违反人权和种族灭绝行为，大规模杀伤性武器(包括制造这些武器的原材料和技术)的扩散，全球化带来的金融危机等经济安全问题，生态失衡、破坏而带来的环保问题以及艾滋病在全球范围的扩散和最近发现的非典型肺炎病毒的迅速蔓延，等等。问题是联合国能否应付这些挑战和威胁。我们应该承认，联合国现行体制确有不适应时代要求的一面，也有它许多软弱之处，但至少到目前为止，国际社会普遍的看法是，只要联合国的全体会员国不是仅仅为了追求一国的私利，而能够采取共同立场，联合国是能够发挥作用的，因为虽然《联合国宪章》中没有对付这些新威胁的相关条款，但联合国已经颁布了处理这些问题的一系列相关公约、决议和决定，甚至还建立了一些相应的机制，而且联合国随着改革的深化，它仍能呈现较大的生命力和应对力。就以美国最初提出解除伊拉克武装的理由来说，联合国核查小组前几个月的核查进展情况表明，在联合国框架内是完全可以彻底销毁伊拉克的大规模杀伤性武器的，这是联合国能应对当前重大国际危机的有力证明。但遗憾的是，正当核查有明显进展时，美国白宫发言人弗莱舍就公开说：“我们关心的不是找到多少大规模杀伤性武器。美国的政策目标是改变伊拉克的政权。”因此，问题的关键不是联合国体制能否应付新的威胁，而是联合国现行体制无法适应美国建立“美国统治下的世界和平”新秩序的需要，有时还成了它实现这个全球战略目标的障碍。
自苏联、东欧集团解体和两极格局瓦解以来，美国成了惟一超级大国。从那时起，它的战略目标就从反对共产主义和对付苏联的威胁转变为重塑世界秩序，建立美国主宰下的和平和单极世界，确保21世纪成为美国世纪，对世界长期实行霸权统治。上世纪90年代海湾战争结束的第一天，美国总统布什就立即提出建立“世界新秩序”的主张。紧接着，克林顿上台，继续向着这个总的战略目标努力，提出了所谓“扩展与接触战略”，决不允许再出现像前苏联那样能与美国抗衡的全球性或地区性大国，主张建立一个“在美国领导下的全部由‘民主国家’组成的世界”。此后，美国一些战略家如布热津斯基进而提出，在今后的25年内，美国不会遇到与之能相抗衡的对手，因而美国更应利用这一难得的战略机遇期，在政治、经济、军事、文化各领域建立起独一无二的霸主地位。为上述目标服务的各种战略设想和报告接二连三地被推出。小布什上台后提出，“我们将在各大洲促进社会自由和开放以扩大和平”，为此，“美国依靠无比强大的武装力量和前沿驻防，在世界上一些最重要的战略地区维持和平”，“我们的军队将强大到足以迫使潜在的敌人放弃扩充军备，不再妄想拥有超过美国或与美国并驾齐驱的实力。”(注：《美国国家战略安全报告》，2002年10月29日。)
为实现它的全球战略，自冷战结束以来，美国提出了一系列新的主张和政策。例如，把人权外交发展为用政治、经济和军事手段干预他国内政的人权问题，提出了所谓“人权高于主权”和“人道主义干预”的概念；退出《反导条约》和拒绝批准《全面核试验条约》，打破核战略平衡，确保美国的绝对核优势；将“先发制人”和“政权更迭”作为反恐和防止大规模杀伤性武器扩散的手段和目标。近来又提出要把人权问题与反恐联系起来，以便打着维护人权的旗帜使“先发制人”和“政权更迭”合法化，甚至说“先发制人”符合习惯法。
众所周知，所有这些新主张、新概念和新做法都是与现行的《联合国宪章》(以下简称《宪章》)的宗旨和原则以及现行的国际法和国际关系准则相违背的。《宪章》第二条明确规定：“各会员国主权平等”，“应以和平方式解决其国际争端”，“在国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”和不得干涉“在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。单边主义也是与《宪章》规定的集体安全制度相悖的。《宪章》第五十一条虽然允许各国行使自卫的权利，但规定只有在“会员国受到武力攻击之时”和在安理会“采取必要办法，以维持国际和平及安全以前”，并且会员国在行使此项自卫权利时，“应立即向安理会报告”。布什则强调，“美国不能让敌人先打击后再采取行动”，因此，要对被认为将构成威胁的敌人采取“先发制人”行动。2002年9月发表的《国家安全战略报告》“实际上已宣布美国将不再受《联合国宪章》中关于使用武力的规则的约束。”(注：“WhytheSecurityCouncilFaild,”byMichaelJ.Glennon,ForeignAffairs,May-June,2003.)大概这就是所谓的“后安理会时代的到来”的全部含意所在。
三、美国将如何“重新塑造联合国”?
美国《华盛顿邮报》最近发表一篇题为《重新塑造联合国的机会》的文章，说：“美国认为联合国等二战后时代的一些机构现在不适合解决冷战后时代的威胁。”文章建议布什总统抓住在伊拉克战争取得胜利的“历史性的时机”，“开创一种讲求实际的持久的多边主义形式，可以寻求新的准则和程序，重新塑造联合国使之成为国际秩序的一个更有效的保护者。”(注：《华盛顿邮报》，2003年4月13日，中文译文载新华社《参考资料》4月21日。)这大概就是鲍威尔4月5日在布鲁塞尔说的“联合国也将加强自身的作用”的含义。
美国将究竟如何重新塑造联合国?除上述一系列新主张、新概念和新政策将作为改造联合国的基准外，近来美国报刊陆续发表了不少具体设想，虽然这些设想尚未成为布什政府的决策，但我们可以从中窥见美国未来重塑联合国的一些基本的政策取向。这些设想中最值得关注的有以下几个方面：
首先是要改变安理会的组成，主张尽快把日本和印度接纳为安理会常任理事国，明确说这样做的目的是要削弱法国在安理会内的地位和影响，声称如果日本是常任理事国，今天安理会讨论伊拉克问题的形势就不会是现在这样了。据日本报纸报道，3月10日布什总统在与小泉首相通话时竟然用责问的口气说，日本为何至今还未成为安理会常任理事国?俄罗斯报纸也已透露了美国的这个意图。在所有的建议中没有再提及接纳德国为安理会常任理事国，而主张给欧盟一个集体的常任理事国席位。这也是作为遏制或削弱德国在国际事务中的作用的一种举措。
第二、取消或限制使用否决权，主张对于独裁者统治的领土或存在系统地违反人权的地方，联合国可以采取包括使用武力和武力占领在内的措施予以处置，要求建立赋予对这些地方自动进行干预权利的机制。安理会对上述这种情况作出使用武力的决定时只需有效多数通过即可，任何一个国家都不得使用否决权。有的文章建议安理会通过一项决议，承认符合下列任何一个条件就对和平构成足够大的威胁，从而有充分的理由对其使用武力：(1)拥有大规模毁灭性武器，或有清楚而令人信服的证据说明企图拥有这样的武器；(2)有计划、有步骤的严重侵犯人权行为表明缺乏制约政府行为的内部机制；(3)有迹象表明有侵略其他国家的意图。
第三，改革制裁机制，主张对不尊重安理会决议的国家剥夺其在联合国内的投票权，对安理会决议设定执行期限，对超过期限不执行者可以自动进行军事干预。面临最严重情况时，联合国可以对这样的国家实行临时托管。
第四，改革联合国内政治权力的分配制度，联合国应根据各国承担联合国会费分摊比例、提供发展援助和派出维和人员多少等因素来给予少数国家(5个、9个或12个)以特殊的政治权力。声称：“1945年《联合国宪章》所规定的权力分配方式只反映历史，而无视现实。”(注：纽约大学法学院教授托马斯·弗兰克在《纽约时报》组织的讨论会上的发言，见该报2003年3月15日报道。)
从这些建议中可以看出，核心是要为美国推行“先发制人”战略在联合国内扫清障碍。但是，这些都涉及《宪章》的修改。按照《宪章》第18章有关条例，宪章的修改须经大会会员国三分之二表决通过并由联合国会员国三分之二、包括安理会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后才能生效。美国要让联合国接受上述这些改革目标，至少在近几年之内是不可能的。美国对此十分清楚。因此，《华尔街日报》3月21日的社论建议在联合国没有得到改造之前，美国先退出安理会，仅保留美国在联合国大会和一些专门机构的席位。
不管上述这些建议能否变为事实，联合国将来要进行大幅度的改革，恐怕是必然趋势。但是改革必须遵循以下原则：维护联合国宪章宗旨和原则；维护大小国家一律平等的原则；维护国家主权的原则；维护国际法原则以及遵循国际秩序已经出现的多边主义趋势。如果偏离了上述原则和趋势，改革就会步入歧途。因此联合国如何改革，也势必是一场单边主义和多边主义进行激烈而又漫长的较量。联合国前秘书长加利最近在一篇题为《联合国的前途》的文章中说：“美国总统威尔逊推动建立了国际联盟。另一位美国总统弗兰克林·罗斯福与邱吉尔合作帮助建立了联合国。因此，没有理由认为在10年或20年后，不会有另一位美国领导人继续威尔逊和罗斯福开创的使命。”他认为现在可能是一个变革进程的开始，并且预言20年或30年后，可能会出现第三代国际组织。(注：BoutrosBortros-Ghali:“TheFutureoftheUnitedNations”,FinancialTimes,April3,2003.)
加利前秘书长的判断可能有一定道理，但是有一点是清楚明确的，那就是时代在前进，力量对比在变化，期望有190多个或200来个主权国家组成的联合国或叫别的称谓的第三代国际组织都向一个超级大国俯首称臣、任其为所欲为恐怕是不可能的。
四、联合国会步国际联盟的后尘吗?
美国著名保守派思想库“传统基金会”在最近发表的一篇题为《自由的蓝图：限制联合国在战后伊拉克重建中的作用》的文章中宣称：“联合国作为世界舞台的一支力量正在逐渐失去作用，除非它立即进行彻底改革和重组，否则它将重蹈国际联盟的覆辙。”(注：传统基金会网站heritage.org，中译文载新华社《参考资料》，4月10日。)美国新保守派核心人物之一、刚从国防部政策顾问宝座上退下来、现任另一个保守派思想库“企业研究所”研究员的理查德·珀尔最近在英国《卫报》上发表一篇题为“感谢上帝让联合国死亡”，《华尔街日报》还发表了题为“别了，安理会”的社论。所有这些文章都在预言或期待着联合国将步国际联盟的后尘。难道联合国真的会步国联的后尘吗?
对此，安南秘书长3月4日在联合国总部的一次记者招待会上作了明确的回答。他说，当前联合国确实处在一个十分重要的关键时期。但是，“我认为安理会和联合国不会步国际联盟的后尘，历史不会简单地重复。”他还说：“联合国比伊拉克危机要大得多。伊拉克危机只是我们正在处理的许多问题中的一个。伊拉克危机是今天最重要的一个问题。但是我们还有更多更重要的问题要处理。我们要处理经济问题、社会问题和人道主义问题，等等。”
从美国来说，首先，美国国会和布什政府不仅不会轻易作出退出联合国的决定，他们也不想让联合国死亡，否则，就像某些美国报纸社论所说，“这等于美国亲手杀死了自己的孩子”。“传统基金会”早在1996年发表的一份政策研究报告中就指出，若退出联合国，“美国花的代价太高了”。这是因为退出联合国不符合美国的长远利益。
其次，联合国今天毕竟是国际社会公认的具有国际法权威的政府间国际组织。不管美国如何为自己发动伊拉克战争辩解，它也很清楚未经安理会授权的单边军事行动是非法的，在全世界人民面前是无法交待过去的。现在美国虽然不想让联合国在伊拉克重建中发挥主导作用和核心作用，但它也深知离不开联合国。而且美国还要尽可能利用联合国为它铺路，否则将在各方面陷美国于被动。今年4月8日，布什与布莱尔在北爱尔兰高峰会议上提出，要求安理会通过三项决议：(1)保证伊拉克领土完整；(2)提供人道主义援助；(3)批准美国在伊拉克组建的“新政府”。第一和第三项要求都表明，他们寄予希望联合国能尽快给他们发动的这场非法战争披上一件“合法”外衣，就像美国在科索沃战争后所做的那样。
但是，我们也应清醒地预计到，由于美国的霸权主义行径越来越甚以及欧美矛盾日益加深，安理会在今后一个相当长时期内可能会处于较困难的局面：在某些重大国际问题上将会不断出现争论不休的局面，与此同时，美国的单边主义在联合国内将不断遇到来自包括它的“老欧洲”盟国在内的各方阻力。因此，总的来说，美国对联合国的支持势将明显减少。美国将更多地依靠所谓的“志愿联盟”去推行它的单边主义。美国单边主义的积极鼓吹者、著名专栏作家克劳萨默最近建议布什政府考虑建立一个以美国、英国、澳大利亚、土耳其、西班牙和意大利再加上日本和印度以及亲美的欧洲前共产党国家即所谓“新欧洲”为核心的新联盟结构。这是值得注意的一个动向。
美国弗莱彻法律与外交学院国际法教授迈克·格莱农说：“任何一个由一个特超级大国支配的体系要维持或建立真正的法治是非常困难的。(注：“WhytheSecurityCouncilFailed,”byMichaelJ.Glennon,ForeignAFFairs,May-June,2003.)这就是今天国际社会面临的进退两难局面，也是今年冬季在安理会内发生致命性冲突中出现的困难局面。”这就是为什么国际社会和世界上绝大多数国家和人民反对单边主义，主张多边主义，希望看到一个多极化世界的到来。
总之，历史在行进，形势在发展。联合国也将在改革中前进，继续履行它的职责和使命。
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