财税体制改革的方向和主要内容，本文主要内容关键词为：主要内容论文,财税论文,体制改革论文,方向和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）对财政体制和财政政策改革提出了全面具体的原则和措施。除了在第五部分“深化财税体制改革”系统论述了财政体制改革的方向和主要内容外，在其他部分还对财政政策、预算监督、税收法定和“三公”经费控制等分别进行了论述。例如，在第四部分，论述了宏观经济调控中财政政策的作用；在第八部分论述了加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能和落实税收法定原则等；在第十部分提出了着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。相关内容全面、丰富，提出了若干新的论断和新的提法，为今后一个时期财税改革的内容和方向规划了正确的方向和具体的内容。
下面，笔者就《决定》中有关财税改革的内容谈一些看法和观点。
一、对财政改革的若干新论断、新提法、新观点
第一，《决定》首次提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这一论断把财政放到了国家治理的基础和重要支柱的地位，这是以前中央文件没有出现过的提法，十分精辟。我们认为之所以有这个提法，主要是因为，首先，财政不仅仅是一个经济问题，更不仅仅是一个宏观调控政策问题，财政是和公共管理、公共政策、政府管理等综合性的国家治理问题紧紧联系在一起的。没有科学合理的财政管理，谈不到有效的国家治理。其次，财政是政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府之间联系的纽带，而且在任何的经济形态和社会发展阶段，财政都是政府治理和履行职能的基础。最后，在当前我国全面深化改革的背景下，面对国家治理中的现实困境，就国家治理体系中众多领域的制度建设而言，不论是从历史的角度来看，还是从我们面对的现实治理困境来看，在诸多的制度选择当中，唯有财政改革，能够支撑全部，覆盖大部，起到“牵一发而动全身”的效果。
第二，《决定》首次提出了建立现代财政制度的观点。紧紧围绕建立现代预算制度、现代税收制度以及事权与支出责任相适应的制度进行了论述。在预算管理方面，提出了“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。体现了财政预算和宏观经济政策的密切联系。在税收改革方面，明确提出，“逐步提高直接税比重”这一符合发达国家普遍做法的观点。在中央和地方的财政关系方面，不仅提出要适度加强中央事权和支出责任，而且提出要建立事权与支出责任相适应的制度。实质上，《决定》关于财税体制改革的意见和安排就是对中国特色的现代财政制度基本框架的一个描绘，必将进一步指导我国今后的财税体制改革。
第三，《决定》首次提出要“落实税收法定原则”。因为，没有合理、有效的财税法律体系，现代财政制度就是空中楼阁，无法稳定运行。首先，新税种的开征要以人大立法为前提，财政税收的各项工作都要按照国家法律、法规严格运行。其次，加强税收执法。因为，即使有法可依，如果不能或者不愿意严格实施，现代财政制度也是建立不起来的。这方面的例子很多，我们过去一直很重视对“三公经费”的控制和管理，但是由于缺乏有效的法律、法规甚至规范性文件的约束，致使“三公经费”长期得不到严格控制。近几年国务院各部委按照中央要求逐步公开了“三公经费”的情况，但是大部分地方政府并没有及时跟进。这与我们的管理不够严格，要求不够具体有很大的关系。最后，还要加强各级人民代表大会对财税工作的监督。对此，政府部门要定期公开预算，积极推动透明预算，使得财政部门的收支信息、国家资产负债信息也得到充分的披露，方便纳税人监督政府职能的履行，不仅使纳税人了解了自己缴纳税收的去向，提高纳税积极性，同时，对群众比较关心的“三公经费”等项目的公开，也让政府预算能够在“阳光下运行”，真正接受纳税人的监督。
二、树立了财税体制改革的新目标——建设现代财政制度
《决定》提出的建设现代财政制度，就是我国下一步财税改革的新目标。
从学术界的研究成果来看，目前对于什么是现代财政制度并没有什么统一的界定。我们认为，按照财政理论，不论什么样的国家或者体制，财政制度一般都要包括三个方面的内容，即预算制度、税收制度和中央地方分级财政制度。但是什么样的财政制度可以视为现代财政制度，还需要进一步探讨。毋庸置疑，我们所要建设的现代财政制度首先要符合中国的国情，要与社会主义市场经济体制相适应，符合社会主义民主政治制度的要求。同时，我们所要建设的现代财政制度也需要积极借鉴一些发达国家的成熟经验和做法。
“他山之石，可以攻玉”，世界各国尤其是一些发达国家，市场经济体制的发展已经相对比较成熟，借鉴发达国家成熟的财政制度中的有益做法，对我们构建现代财政制度具有重要价值。实际上，我们在改革开放以来实施的很多财政改革措施也吸取了发达国家的一些经验和做法。例如，“增值税”、“分税制”、“个人所得税”等都是在借鉴西方成熟市场经济体制国家经验的基础上，结合我国的国情以及政治、经济和社会发展的特点建立的，对我国建立社会主义市场经济体制发挥了巨大的作用。基于此，在目前和今后的财税改革中，围绕建立现代财政制度，既要继续研究和借鉴发达国家成熟的经验，也要注意与我国的政治、经济制度的兼容性。就目前现实情况来看，发达国家的财政制度模式也是各有特色的，也有很多缺陷和问题。例如，一些发达国家，虽然坚持了依法管理财税，突出了为居民提供公共服务，强调了收入分配的公平，但是，近年来，我们也看到了若干发达国家反复出现的“债务危机”，诸如“美国的债务危机”、“欧债危机”，“日本的债台高筑”等问题的存在。可以说，发达国家现行的财政制度也是有种种缺陷的，我们当然不能照搬。要在改革中不断探索，建立起符合我们中国国情的、具有中国特色的社会主义现代化的财政制度。按照《决定》描绘的改革方向和思路，逐步形成有利于促进社会生产力的解放与发展，有利于不断提高广大人民生活水平，有利于不断提高综合国力，有利于转变经济发展方式，有利于实现基本公共服务均等化，有利于实现十八大提出的经济、政治、文化、社会和生态建设的五位一体的现代化建设目标，推动实现“中国梦”的现代财政制度。
从我国现在面临的任务和矛盾来看，建设现代财政制度，应该从以下三个方面来着手。
首先，构建现代预算制度。一是，尽快实现预算的完整性。要把政府基金收入、社会保险收入、国有资本上缴利润等政府收支都纳入预算管理的范畴，真正实现财政收支等于政府收支。二是，建立健全预算编制、执行、监督之间的制衡机制。一方面尽快修订《预算法》，为我国的预算制定、执行以及监督提供有效的法律依据；另一方面，要切实加强人大对政府预算的审查、监督。就此而言，预算编制要能使广大群众而不仅仅是专家学者能够看得懂，同时政府要对预算的制定，尤其是各项开支要做出相应的解释和说明。在预算的执行过程中不能随意调整，如确有必要调整，必须要经过人大同意，所以，要加强审计和决算管理，对存在的问题要及时纠正。三是，将预算审核的重点由平衡状态、赤字规模转向支出预算和政策拓展，通过清理、规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，而更加重视重点支出的体制、机制建设，从而能够提高财政资金的使用效率，实现政府的政策意图。此外，通过建立跨年度预算平衡机制、权责发生机制的政府综合财务报告制度以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，既可以有效消除宏观经济管理中的“顺周期”行为，又可以防范地方政府盲目借债搞扩张，干预正常的经济活动，破坏市场竞争环境等行为，真正使市场在资源配置中发挥决定性作用。
其次，构建现代税收制度。具体而言，一是抓紧“落实税收法定原则”。因为，如果没有合理、有效的财税法律体系，现代财政制度就是空中楼阁，无法稳定运行。同时，要加强财税执法和管理，使财政税收的各项工作都按照国家法律、法规严格运行。二是优化税制结构。“完善地方税，逐步提高直接税比重，推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”三是加强税收管理。税收管理是落实税收制度、实现政府政策意图的焦点，再好的税制设计，再美的政策意图，如果没有有效的税收管理，都会落空。除此之外，还需要加强统一管理，依法、依规进行税收优惠管理。
最后，构建激励兼容的政府间财政关系。一是，《决定》提出“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”，这实质上为我国下一步理顺政府间财政关系指明了方向。那就是中央政府主要承担涉及国家安全、宏观经济稳定、全国性公共产品的提供以及收入分配结构调整职责；地方政府主要承担资源配置和地方性公共产品的提供；一些跨区域重大工程、具有明显外部性的跨区域公共产品的提供则由中央政府和地方政府共同承担。依据事权，在保证现有收入格局下，按照税种特性，相应的来划分收入。比如将有利于统一市场形成、容易转嫁的税种划分为中央税或共享税，而将那些方便地方征收的税种划归为地方税。二是，建立事权与支出责任相适应的制度。从理论上来讲，在一个多级政府架构的国家，财权与事权相匹配是比较合理的，但是，在具体的实践当中，我国各地经济发展的基础条件各异，有些地方甚至还不适宜开发，尤其是国家主体功能区规划中划定的限制开发区、禁止开发区。对这些地区而言，财权大小并不是主要的问题，因为不能发展经济，就很难取得财政收入，但是，政府自身不仅要运转，而且还要为辖区居民提供基本公共服务，需要相应的财力支持。因此，从这个层面来讲，财权与事权进行匹配的意义并不太明显。十七大报告的提法就调整为财力与事权的相匹配。《决定》提出的建立事权与支出责任相适应的制度，期望通过“事”与“钱”的结合，来促使基层政府能够有效履行职能，同时，通过强调“支出责任”，也有强调对政府财政支出“绩效”评价和违规使用资金的“问责”意向。这应该是现代财政制度建设的应有之义。三是，加大并规范转移支付力度。一方面控制规模，清理并规范专项转移支付；另一方面，加强一般性转移支付力度，尤其是加强对基本公共服务、生态文明建设等领域相对较为乏力的西部地区、民族地区、限制开发区、禁止开发区等地区的财政转移支付。建立起既能弥补纵向、横向财力均衡，又能实现国家发展战略和规划的合理、有效的转移支付制度。
三、提出了财税改革的新措施
《决定》提出必须要完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，实质上是提出了我国新一轮财税体制改革的具体措施和着力点。
第一，完善立法。应该加快修订《预算法》和其他财政、税收法律法规。应当说，在这个方面我们的差距还是很大的，不仅目前的《预算法》已经远不能适应经济社会发展的客观需要，更要看到，我们的很多正在征收的税收，实际上都是根据行政法规在运行的，立法层次明显偏低。亟须抓紧推动立法工作，切实“落实税收法定原则”。
第二，明确事权。目前某些地方财政紧张，严重依赖“土地财政”和“政府借债”，导致目前地方政府债务风险上升，这种情况的产生与蔓延与我国中央政府与地方政府之间事权划分不够清晰有着很大的关系。对此，一方面，应该适当上收部分事权；另一方面应该按照《决定》将“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，区域性公共服务作为地方事权”的要求，逐步理顺不同政府间的事权关系。
第三，改革税制。《决定》关于税制改革，具体包括房地产税的立法开征，消费税的征收范围调整，营改增，环境税的费改税，增加直接税的比例，等等。通过这些方面的改革，可以真正使税收在收入分配、环境保护、生态文明建设等方面发挥作用，也可以真正使财政成为国家治理的基础和重要支柱。
第四，稳定税负。一方面，这是对最近几年公众和学术界对税负过重，财政收入增长过快的讨论的一个良好的回应，明确地告诉企业，今后一个阶段，税负保持稳定，有利于给企业一个稳定的预期；另一方面也意味着，随着经济社会的发展，支出是刚性的，相应的财力支持也需要不断增加，在稳定税负的总要求下，需要继续大力压缩“三公经费”、“严格控制财政供养人员总量”，同时，加大对于一些非基本公共服务更多地采取政府购买的方式向市场获取，通过引入市场竞争的方式来降低成本。
第五，透明预算。一是要把政府的所有收入和支出都要纳入预算管理，不能允许任何政府的收入或支出游离于预算管理之外。二是，预算的编制要统一、要规范。三是，切实加强各级人大对政府预算的审查、监督和问责。在预算的执行过程中不能随意调整，如确有必要调整，必须要经过人大同意，同时，加强审计和决算管理，对存在的问题要及时纠正和问责。四是，政府要定期公开预算，方便纳税人和广大人民群众监督政府职能的履行，对群众比较关心的“三公经费”等信息的披露要积极推进，设置“倒计时”机制，提高政府预算的公信力，规范各级政府的财政收支行为。五是，要加大政府预算管理的教育和宣传，要提高预算的可读性，使普通老百姓能看得懂，同时要对预算的制定，尤其是各项开支要做出相应的解释和说明。
第六，提高效率。“公平”与“效率”一直是管理当中的核心议题，对于财政而言，也不例外，一方面要以社会公平为主，但是也不能忽视效率，在今后的财税体制改革中，要不断提升整个财政收支管理的效率，在税负稳定的前提下，提高政府支出效率，挖掘内部潜力。公共服务的提供，必须在高效率的基础上来扩大服务规模，提升服务质量。
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