规范与改革领导干部职务消费的再思考，本文主要内容关键词为：领导干部论文,职务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1008-5955(2009)03-0035-05
在“共克时艰”的非常时期，领导干部职务消费领域长期存在的问题，再一次处在风口浪尖上。中央敏锐、及时地加大加强了严控、严治领导干部职务消费问题的举措及力度。本文拟在分析和总结近几年我国及各地在治理、规范和改革领导干部职务消费问题中存在的不足、局限、难题及矛盾的基础上，对进一步规范和改革领导干部职务消费提出我们的思考和建议，以期深入推动领导干部职务消费领域问题的标本兼治、重在治本的进度与力度。
一、非常时期凸显领导干部职务消费的问题以及整治的必要性
领导干部职务消费，是指担负有领导职务的部分公职人员的职务消费，是与领导干部履行职务以及进行领导活动相伴而生的，是有效实施领导行为的必要条件。在我国公务员法和现行体制下，领导干部主要包括在各级国家机关(包括权力机关、行政机关、司法机关)，各级党务机关(包括中共及民主党派)，各级政协和工、青、妇等人民团体机关，国有事业单位，国有及国有控股企业中担任或比照担任国家级、省部级、司厅级、县处级、乡科级等正负领导职务的公职人员。领导干部的职务消费是整个国家公职人员职务消费的组成部分，是为方便领导干部开展工作而投入的必要消费成本，如招待费、通讯费、交通费、差旅费、培训考察费、公车配置使用费等。
由于我国的公职人员职务消费一方面在内容、范围、档次及性质上，从形成起就与领导干部及领导干部的职务等次、级别及其相应的福利待遇紧密挂钩；另一方面我国公职人员队伍中的领导干部群体，较之世界上大多数国家中被称为官员的群体庞大得多；再加上我国领导干部群体的职务消费水平、范围及其自由裁决权，远较非领导职务序列的一般公职人员的职务消费水平、范围及其自由裁决权更高、更广、更大，因此，领导干部职务消费在我国职务消费的总量中所占比重也更大，消费的公共资金更多，其中存在的职务消费浪费、消费攀比、消费挥霍、消费黑洞、消费腐败等弊端更重，也更为全社会所关注，成为长期以来党风、政风、反腐倡廉建设以及构建和谐社会中一个久治难治、久治不愈的突出问题、热点问题。
受2008年以来的汶川大地震和全球金融危机影响，我国财政收入大幅下滑而支出需求则剧烈增加，为共克时艰，党中央、国务院及中纪委等有关部门，已非同寻常地在短时间内连续出台和下发了一系列文件、规定和通知，要求各地压缩职务消费开支规模，严控严查领导干部公务接待、公务考察和公车使用中的违纪违规问题，同时也显著加大了清查“小金库”、实施“公务卡”等防治职务消费“跑、冒、滴、漏”的一些举措的推进力度。而最近不断曝出的英国相当数量议会议员及政府部长滥用职务消费的“骗补门”、“骗报门”丑闻，我国网络上近来连续曝光的上海、温州、江西、广州等地一些领导干部考察团的“出国考察门”事件，更引起了社会各界对公共财政如何使用，对公职人员特别是领导干部职务消费问题的强烈关注，以及加强整治和改革的热议，使我国领导干部职务消费领域长期存在的问题，再一次处在风口浪尖上。人们也在不断发问和思考：靠一些突击式、运动式、文件式、单项式的办法，能够从源头、从根本、从长效上解决问题吗？以往那种“几十个文件管不住几张嘴”，压压之后又反弹，防不胜防、堵不胜堵、查不胜查的整治效果还会再现吗？我们能否在以往整改、整治、惩治职务消费弊端的老套路和老办法基础上，着力于进一步探索标本兼治、重在治本的规范与改革领导干部职务消费新的思路、新的举措和新的实践，并确实有一些重要的、更多的、实质性突破呢？
二、以往规范、改革领导干部职务消费中存在的主要不足、局限、难题及矛盾
客观地说，近几年从中央到地方，在规范和改革领导干部职务消费，努力从根本上防治其滋生过度消费、灰色消费、腐败消费等弊端方面，进行了不少有益探索和试点，并取得了一些明显成效与经验。但由于这方面的改革牵涉面广、利益面大、联动性强、配套性多、敏感性高，且动力性不足，在总体上尚处于“各自为政”的摸索阶段，因此一些思路、举措和做法在局部及大环境上也遇到不少矛盾、难题、局限及存在明显不足。分析归纳起来主要有以下十个方面。
1.规范与改革的法律权威和法治精神不足
这些年无论是中央还是各地，在规范和改革领导干部职务消费的具体思路与举措上，往往都是以党政领导机关为主体，特别是由党政纪监机关在推动，给领导干部职务消费定规矩、出文件、发通知、搞试点，而几乎没有各级最高权力和立法机关——各级人大及其常委会参与其中或担当起主要责任，没有上升到法律规范、法律权威和人大机关实施法治监督的层面。也就是说，仍没有摆脱花钱主体自己给自己定花钱规则，实施自我约束的“人治”套路。即便是中央密集下文件、定规范，但对于如此大幅度、如此多层级的全国各地普遍来说，其实施、执行的到位性、持续性、制约性、监督性、检查性及其刚性究竟有多大、多久、多强就可想而知。这使得一方面仍可能是“几十个文件发到下面都管不好一张嘴”，另一方面一些地方领导即便有意推动极易得罪人的规范和改革职务消费实践，也很可能出现“人走茶凉”、难以持久或重新反弹的结局。反观国外，对公职人员职务消费的建章立制和实施监管，恰恰主要不是由执政党和政府自己担当，而是代表民意的权力机关或立法机关唱主角，主要依靠和实施的是“外部”的、刚性的、法治的制约和监督。
2.规范与改革的体制性突破和创新不足
既然规范和改革领导干部职务消费的文件、思路以及推动、执行、实施和监管主体，包括一些职务消费具体制度和机制的改革、创新，都来自于各级党政机关自身，并未超出党政自身系统范围，也就无需、事实上也没有触动到体制上、结构上的职务消费问题根源，自然也难有涉及体制性、结构性的改革和创新产生。这或许正是包括领导干部职务消费在内的不少政治性改革议题，需要深化、突破、创新而又难以深化、突破、创新的难题所在。如果要将公职人员职务消费的事项、范围、标准、方式及其年度预决算，都明确、具体、严格、切实地纳入法律、法规、法治的轨道，纳入“人大”对公共财政收支预决算的审议、审批和监管之中(而不是笼统的行政事业经费)，并将其公之于全社会，受到社会全时空的有效监督与约束，都必将在更大层面涉及到如何完善和改革我国现有的政治体制和政治结构问题。
3.规范与改革的综合性、配套性和联动性不足
无论从中央部门的文件规定还是各地的规范、改革思路及试点情况看，都未以法规方式将职务消费与权力约束、职能转变、人员精简、财政预算、信息公开、目标考核、责任承担、社会监督和公职人员薪酬待遇等相关制度进行统筹、配套性的改革，也未及时将本地及各地规范和改革职务消费的试点情况加以总结，并上升到更高、更广、更权威层面加以推广，致使规范和改革领导干部职务消费的整体性、系统性、联动性和普遍性明显不足，形不成大气候、大环境。一些改革、试点显得孤军深入，缺乏支撑和后续力，要么“高处不胜寒”难以为继，停滞不前，要么因“改革吃亏”又退回原处。一些专家学者分析指出，即便是当前中央有关部委联手推动的“公务卡”制度和集中清理查处小金库，如果没有对各级党政领导机关及其主要领导干部过大的自由裁量权进行有效制约和严密监督的配套体制、机制改革与联动，那么很可能又成为只能管住一般干部的一些职务消费，或很可能只管得了、治得了一时，而难以防止其反弹和除根。
4.规范与改革的动力、压力不足
从不少地方探索和实践情况的分析看，各地规范和改革领导干部职务消费的动力和压力，来源于三方面，一是出自于中央有关文件、规定及精神的指导、要求、支持和压力；二是一些地方尤其是一些基层财政不堪重负和亏空，群众、社会及上级舆论呼声大、压力大，不规范不行、不改革不行了；三是一些地方党政领导和纪委高度重视、具体支持和部署，自觉挑起改革担子，直接启动或推动改革进行。这就使得我国规范和改革领导干部的职务消费问题，从目前的总体状况看，仍缺乏法律性、法治性、制度性、利益性、责任性、刚性、内部性及外部性的综合动力和压力支撑。以至于规范和改革领导干部职务消费在一些基层地方已启动、试点十余年，仍难、仍未形成区域性、全国性的改革压力、趋势和氛围。也使得一些已改、正改和未改革的地方及主要领导，对此的顾虑、观望心态较重，在思想和认识原动力上就产生了“我改了怕你不改，孤军深入”的顾虑；改了的地方不想再作更彻底、深入、全面的改革，观望其他地方的动静，等待大气候；没改的地方观望改革试点的动作，等待上级和中央的明确改革要求、部署和推动力度，推就动，不推就不动，而没打算主动改。
5.规范与改革难过“一把手”的瓶颈
在现行体制和各自为政的情况下，各地方、各单位、各部门的“一把手”，不仅对是否规范与改革现行职务消费有很大的甚至是绝对的决定权、主导权，而且与怎样规范、怎样改革职务消费有直接和较大的利益关联性。“一把手”往往比所在单位其他领导干部拥有更多的“职务消费特权”，又往往直接掌握本单位的财务(包括小金库)的支配权，班子成员及其他领导干部的职务消费支出要向主要领导报告和获得签批。一些“一把手”已习惯于通过控制财权、职务消费权来管理干部和给予自己方便。这些因素不可避免要影响甚至左右“一把手”的改革意愿、决心和取向。有的要么怕失去了这个财权杠杆管不住人，也不利己；有的要么担心改革太难，易引起人心不稳、影响干部工作积极性而拖延、抵制改革，或一阵风似的抓一抓、紧一紧、改一改、应付应付、高举轻放，换汤不换药。
6.规范与改革的目标、目的较抽象
任何改革事项、思路和举措都应有要达到的明确、具体的目标、目的及其改革的受益方。目标、目的越正确、具体和清楚，对改革的认同、支持基础也才越坚实。从各地对职务消费规范与改革的目标、目的指向看，大都明确为：是为了加强党风廉政建设和反腐败斗争；是为了降低行政成本，推动廉洁、高效的政府形象和公务员队伍建设；是为了推动当地经济的发展等。应该说，这些目标、目的都没有错，但过于抽象、简单和口号化。原因是改革的目标、目的和结果，从直观看上主要指向的是改革者本身，难以让群众直接感受到同样也事关他们切身利益的职务消费改革能给他们带来什么益处，反而认为“货币化”是把官员隐蔽在职务消费中的灰色消费和灰色收入“合法化”、显性化了。实际上，公职人员尤其是领导干部职务消费中存在的灰色消费、腐败消费问题，所造成的直接利益受损方是老百姓及其他们的民生保障。在现阶段我国公共建设的刚性投支需求状况难以改变条件下，大幅压缩公共成本尤其是压缩规模很大、跑冒滴漏也大的职务消费开支，并将压缩部分直接增加投入到民生保障，则相当于是把官员职务消费中挤占或侵占的民生利益归还给人民，以充分实现公共财政取之于民、用之于民的价值目标。而在已有的改革中，并没有明确指出、公示和专项编制，将压缩下来的公共资金用于当地民生保障，人们会质疑节余的钱到哪去了？这也大大削弱了群众对改革的认同和支持。
7.规范与改革在不同财力、消费水平下各自为政地进行，易造成新的不平衡和不公平
在各地职务消费货币化取向的改革试点中，由于各地的财政收支状况不一样，原来的职务消费水平和基数不一样，加上改革没有统一的标准和具体指导，基本是各自为阵地自己干，在普遍采取以改革前三年平均消费支出为基数(这往往是建立在严重浪费的基础上)，在这个基数上削减15％-30％作为年度职务消费总额的情况下，就可能形成三种情况：一是财力好、可持续和原来职务消费开支很大的地方，在改革中能把货币化补贴标准定得较高及拉开职务差距，且能惠及到一般干部、公职人员，并能持续执行下去；二是财力一般和原来职务消费开支相对也不很大的地方，条件所限决定了改革对象只限于担任实职的领导干部，能补助到人头的消费项目和货币化补贴标准相对也不高；三是财力严重不足，运行难以保障的地方，即使把货币化补贴标准定得较低，范围缩得较小，也可能形成较大财政补贴缺口，这个缺口只有靠内部增收和向上争取来弥补，压力很大，保障改革后的正常、持续运转明显乏力。这些都会影响到货币化改革的可持续性、平衡性、公正性和如何在各地进一步推行的问题。
8.规范与改革的一些具体作法与已有规定发生矛盾
各地在探索规范与改革职务消费中，不可避免地会在一些具体作法和标准上，与上级原有相关规定不一致，会与现行规定发生矛盾。如通讯费，上级文件规定不能发现金，应在规定限额内据实报销，而采取定额到人、包干使用、超支自负、节余归己，通讯费随工资发给个人，不再凭据报销的新办法就与原有规定相矛盾。再如招待费和公车配置的标准上，什么级别的客人以什么标准接待，什么级别、职务的领导可配什么规格的公车，以往上级都有明文规定，完全货币化改革以后，招待费、公车使用费就发给个人，个人有自主支配权等等。当然，改革本身就是破旧立新，改革前和改革后产生矛盾并不足怪，问题是一些地方试点改革和推出新办法数年之久，旧的仍未废止，新的也未在法规层面或在更高权力机关上予以确立，长期的矛盾状况既令各地无所适从，也让新旧规定的权威性和公信力都大打折扣。
9.规范与改革中可能出现转嫁消费和两头获利现象
一些地方在规范与改革领导干部职务消费过程中，特别是实行完全货币化改革后，一方面虽然有效堵塞了个人职务消费浪费、奢侈和骗报的漏洞，但是却出现了巧妙转嫁消费的现象。如在实际操作中，有些消费在难以界定分清是个人职务消费还是公共消费时，都尽量挤进公共消费。另外在现行体制下，有些领导干部比较容易利用自己职权和影响，将自己的职务消费让下属单位或职权关联到的单位来承担，如让他们的车接来送往或干脆就长期“借用”。这样即拿到了每月数千元的改革补贴，又照样有“公车”方便，两头都获利，让人对这样的“改革”生疑。
10.规范与改革的科学性、合理性、公正性难以监控
在政治系统现行体制和结构下，一些地方规范与改革职务消费特别是领导干部职务消费，其主导和主要实施者往往都是实施地或实施单位的领导班子和主要领导者，很少有上级领导机关和本级的人大等直接参与其中，更难有社会监督力量介入，因此制定规范与改革本单位职务消费的具体方案及其实施过程，如何能保证它的科学性、合理性和公正性，除了依赖领导者自身的把握、权衡外，其余就只有依靠本单位的公职人员监督了。这个监控实际上就还是以自我约束和“小官管大官”式为主。而这两种监控方式实践早就证明很不可靠、很难奏效。这就使得一些地方规范与改革领导干部职务消费很容易流于形式，很难长期坚持下去，很难长期保证其科学、合理与公正性。
尽管从中央到地方，在探索规范与改革公职人员职务消费、特别是领导干部职务消费问题上，还存在一些不足，遇到了一些矛盾和难题，本文认为仍然应继续给予这些探索和实践充分关注、重视和支持。这总比坐而论道强，总能带来一些示范效应和有益经验，何况任何规范与改革总是在不断克服不足、问题和矛盾中走向完善、成熟和得到普遍推广的。
三、进一步探索、推进“规范和改革领导干部职务消费”的若干思考和对策建议
从我们调查、研究、分析的情况，包括近几年各地探索、改革的试点情况及不足问题都表明，要根本解决和基本消除我国公职人员尤其是领导干部职务消费领域长期存在的诸多严重问题，特别是职务消费腐败问题，我们在宏观政治体制、政治法治、政治民主、政治发展、政治文化、政治风气、政治治理以及实现科学发展、社会和谐等领域与目标任务上，还存在着较大的探索与改革空间。为此，我们提出如下对策建议：
1.“规范与改革”并行，重在改革
就解决职务消费特别是领导干部职务消费的诸多问题而言，现阶段的基本状况决定了我们不应是以“规范”而是应以“改革”的思路和方式为重心，来对待和解决职务消费问题。如前面所提到的，在现实情况下，“规范”很可能只是一副副治标而难治本的温药。正像解决其他领域的严重腐败问题一样，要想根治职务消费领域的灰色和腐败问题，终须取决于系统性改革。当然，在大的、综合性或配套性改革还难以推进或不可能一蹴而就时，各地加强领导干部职务消费的规范尤其是规范的落实也有其必要性。
2.将“规范与改革”置于推进和深化我国政治改革大环境之中
就改革而言，我们须将探索领导干部职务消费领域的改革思路，同改革政治领域其他方面的弊端一样，纳入到我国政治改革与政治发展的宏观大环境、改革总思路和整体进程中来加以通盘考虑和对待。尤其在改革总思路上，需要考虑和涉及到：如何使执政党的领导方式、执政方式和国家权力的产生及运行方式与科学、民主、法治、制约、效率、公开、监督、问责的制度安排相适应；如何使社会主义的民主政治结构和体制与新时期社会主义的多元所有制结构和市场经济体制相适应；如何使政治和政治系统的改革与转型同经济、社会的改革与转型相适应。这也应该是我们反腐倡廉在加大治本力度及深化体制改革上的基本思路。在我们的一项相关问卷调查中，认为“大环境使然”是产生职务消费问题的主要原因的，位列被调查者选择的前三位。
3.将防止职务消费的腐败问题明确纳入整个预防和惩治腐败体系之中
从反腐倡廉的角度看，我们还须将防治领导干部职务消费的腐败问题，明确而坚定地纳入到党和国家构建整个预防和惩治腐败体系中去予以通盘考虑和对待。事实上，在公共权力与公共资金使用上紧密结合而滋生的一系列严重腐败问题中，领导干部职务消费腐败或称为公共消费腐败，早已是继公共建设、公共管理和公共民生领域腐败之后的“第四腐败”现象。但由于“第四腐败”现象涉及、惠及公职人员特别是领导干部面更广、人更多，且消费项目、标准、范围既大又多且杂，以及是否违纪、违规、违法及惩处的界限又不严不明和难控难查，本身又带有对领导干部低工资制下给予的特别福利待遇补偿之历史烙印，这就使滥用职务消费这一问题在我国长期存在和泛滥而得不到足够重视，往往只视之为“灰色地带”和不足奇怪的“潜规则”，难以像前三个领域的腐败问题一样，在法治层面予以整治及重处。但如我们最近看到的，在法治严明的当代国家，高级官员在职务消费上出现和被曝“骗补”、“骗报”、“滥用”等腐败问题，不仅可导致当事官员丢官、赔偿、受刑，而且其执政党也难辞其咎，面临执政危机。
4.将规范和改革职务消费，惩治职务消费腐败和犯罪纳入法治的轨道
这意味着我们需要改变以往主要靠党政机关发文件、通知、规定、办法等自我定规、自我约束和自我查纠的治理方式与局面，将一些好的成熟主张、思路、规范、规则和办法上升到法律的层面，使职务消费特别是领导干部职务消费能够明确而严格的依法运行、依法监控和依法治理，大大强化外部的、法治的约束和监管机制。据透明国际组织的连续观察和研究，在相关法律制度、规定较健全、规范且又能得到严格实施的那些法治国家或地区——如北欧的瑞典、芬兰，亚洲的新加坡和我国香港，大洋洲的新西兰等，公职人员职务消费的开支水平较低，占整个财政总支出及行政成本支出的比重也较低，滥用职务消费的情况一般也难、也少发生，即使出现也容易及时发现和受到责任追究。这些国家和地区的政府清廉指数也较高。
5.将纪委牵头的党政部门自主式“规范与改革”，转变到纪委牵头促进“人大”来担当“规范与改革的主角”
执政党纪委的主要角色定位应当是对党自身及党选派到各级国家权力机关担任公职的党员官员实施是否严守党纪、政纪、法纪的监督及党纪处罚。但在现行体制和国家监督、法律监督及社会监督对各级领导干部的约束与监控机制很软、不畅、失灵的情况一时难以改变的情况下，执政党的纪委实际上承载了超越自身所能承受的历史难题、重任和使命。而历史又已经多次证明，尽管有着良好意愿，“党治”终不能代替法治，党纪党规终不能代替政纪法规。因此，纪委适时的着力于将一些体制性弊端和腐败顽症的治理，推进到法治的轨道，推进到国家最高权力机关——全国人大及各级地方人大来约束和治理，即让人大及其所产生的司法、监察机关真正承担起并有效履行他们理所应当承担的公权、职能和责任，则国家法治将比“党治”及“纪委治理”能够事半功倍和长治久安。如着力推动各级“人大”对政府公共财政预决算报告实施真正、有效、具体的审议与批准，建立起权力机关对行政机关如何使用公共财政的刚性约束与监控制度及机制，实行职务消费的总额及其结构比、占比、增长比的刚性控制，这已是近几年社会各界呼吁很高的一个改革思路。如果中纪委能下大力推动和促进这一转变，其意义和价值将比纪委一直以来疲于下文件、发通知和到处查处腐败案要深刻、深远得多。
6.将各地“规范与改革”的做法及经验适时总结，推动自上而下的更大范围、更大力度的改革
这就是说，我们须要大力改变以往对各地规范与改革职务消费的探索，仅满足于中央和上级一般性的表示支持，实则一试多年也缺乏具体、到位的帮助、协调、总结和推广，以致让一些地方的试行长期各自为政、各行其是或孤立无援、或自生自灭，让改革的先行者渐生凉意、寒意和退意，使改革的示范效应和成果难以充分扎根和普遍开花，改革难破“一把手”瓶颈的状况。要在现有一些试点基础上，选择更大范围的试点面，如一个市或省区范围，以在区域内形成改革气氛和配套体制机制的联动效应。鉴于这是一种涉及广大公职人员尤其是领导干部自身利益的自我式改革，在改革的外力作用和压力在现行体制下还不很大、很直接而改革者自身一般也不大愿意主动改、或观望心态甚大的情况下；也鉴于我国大陆是实行单一制的国家结构形式，有着统一的最高国家权力机关、统一的行政机关体系、统一的公务员法及各地实际经济社会发展情况又千差万别，因此自下而上的改革试点与自上而下的推动、推广改革相结合的改革模式就显得十分重要、必要，而执政党的各级党委、纪委及其主要领导在这个问题上，在各自的管辖权限范围内将起决定性的作用。
7.取消包括领导干部在内的公职人员职务消费“实物化”，将“货币化”、“薪酬化”明确定为改革的基本趋势和大方向
从公职人员传统的职务消费实物化，转变到货币化、薪酬化，是当代世界各主要国家的普遍做法和发展趋势。它能以便捷、有效和低成本方式，基本控制乃至消除公职人员繁杂的职务消费领域可能出现的大面积、经常性和易发性的自利、滥用和腐败现象。这比制定繁琐的职务消费标准、规定等规范和实施广泛、严密、实时的职务消费监控的确要便捷得多、可靠得多、可行得多。因此，今后我们应着力支持、宣传、试行、总结和加大推进职务消费货币化、薪酬化改革的成果与进程。当然，并不是所有职务消费内容和项目及其适用范围和层级都适宜于取消实物化，实行货币化、薪酬化，这是需要科学、合理的认识界定、区分对待和分步骤实施的。但在我国，如能在广范围、大层次上逐步取消公务招待和公车配置等实物化消费，并配之于实物消费货币化和薪酬化改革，必将大幅度的降低、堵塞乃至消除我国公职人员特别是领导干部庞大的职务消费之主要耗费与漏洞所在。