国有企业改革与重组：东欧国家的经验和启示，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,启示论文,经验论文,东欧国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革或转轨的最终目标是形成有效的资源配置和利用机制，也就是导致产生一个竞争性的市场环境以及能对这一环境及其信号作出合理反应的经济主体。东欧国家（本文主要包括保加利亚、捷克、斯洛伐克、匈牙利、波兰和罗马尼亚等）为此作出的一系列举措有：废除中央计划体制，价格和贸易自由化，制订大量与保障市场机制运行相关的政策法规等。在微观经济层面，私营企业的合法化是改革的重点。自着手改革以来，东欧国家通过国有企业私有化和倡导建立私人企业的方式极大地提高了私营部门在国民经济中的比重。迄止1995年，东欧各国非国有部门的总产出占GDP的比例从35%到65%不等。尽管如此， 国有企业在许多部门甚至包括一些制造加工行业仍占据主导地位。当然，这部分国有企业自身也在作重大的改革和调整。首先是充分放权，赋予企业足够的自主和独立权力，同时也要求其承担应有的责任。在组织结构上，一些规模庞大、纵向联合的寡头国有企业被分割成众多较小、独立的单位。同时，要求许多国有企业实行公司制改造，即成立股份有限公司和有限责任公司，以明晰国家的产权地位。
观察企业改革成效的主要指标是改革后企业实体在新环境下的行为及其业绩表现。东欧国家经过这几年来的重大改革和重组，企业的表现既出现了积极的一面，同时仍存在不少问题。有些企业开始按市场机制运作，根据市场需求组织生产，严格成本控制，压缩非生产性开支，加强存货管理，现金管理及应收帐款管理。而另外许多企业的表现却不尽人意。企业改革后的行为和业绩表现参差不一与许多因素相关。其中行业和地区因素对产出和工资水平有一定的影响，而对就业、劳动生产率和出口影响甚微。诸多因素中对企业行为和业绩影响最大的还是企业自身的因素，如所有权、规模、工人与管理层的素质、历史起点等，其中所有权因素最为突出。在波兰，人们按所有权形式将全部企业划分成传统的国有企业、公司化的国有企业、私有化的企业和新建私营企业四大类，结果发现新建的私营企业表现最佳，它们表现出良好的税收纪律、现金和应收（付）帐款管理、投资和盈利等；私有化企业表现差强人意，明显不如前者；国有企业表现最劣。通过这项研究表明，私有化企业尽管具有明晰的产权和公司治理结构，在许多行为表现方面都更接近国有企业而不是新建的私营公司。另外一个引人注意的现象是，在大量采取股权分配证（Voucher）和投资基金方式重组的捷克， 所有权因素的影响最小（注：Dobrinsky,Rumen 1996 Enterprise Restructuring andadjustment in the transition to market economy :Lessons fromthe experience of Centeral and Eastern Europe , Economics ofTransition,Vol4 ( 2) ,PP.389—410.）。
二、东欧企业重组的市场环境
竞争性的市场环境是企业改革和重组的重要前提。东欧国家在转轨过程中存在的大量扭曲行为导致市场的不完善（既有原计划体制的遗传影响，又有转轨本身的作用结果），使得重组滞缓，并且阻碍了经济政策执行的有效性与可信度。
如何看待市场不完善的影响尚存在很多争议。尽管在发达市场经济下仍然存在不完善问题，但那只是个别孤立现象，并且受到强有力的机构规制。而东欧转轨经济中存在的市场不完善则是一种普遍现象，它扭曲市场信号，妨碍企业作出正确反应，从而不利于企业进行市场取向的改革和重组。
首先就商品市场而言，东欧国家尽管普遍实行了价格自由化，但仍有相当数量的商品（最突出的如能源）价格在中央计划控制之下，因为这些商品要么被视为关系国计民生的“砝码”，要么被当成稳定整体价格水平的“铁锚”。然而实际中它们不仅在微观层次上扭曲了相对价格结构体系，而且从宏观上降低了资源配置效率并导致了虚假的对外贸易比较利益。更糟的是，人们对这些商品提价的预期心理往往产生了持续的通货膨胀，从而与将其作为整个价格体系的稳定“锚”的初衷背道则驰。在商品市场上，一些大型国有企业的垄断行为也具有极大的负面影响。它们利用垄断地位获取的利益成为其反对重组的内在动力。不仅如此，由于它们的市场地位，还导致了外国资本战略性收购中的不公平现象。
在新生的劳动力市场，严重的扭曲行为随处可见。大量长期失业大军的滞存，大大提高了失业的社会成本，使得工人对解雇的反抗大为增强。国有企业工人利用强大的谈判力量和原有的特权，抵制任何有损自身的政策措施，从而严重限制了当局和企业管理阶层有效地制订和实施改革和重组的有关政策。不当的收入政策也进一步造成劳动市场扭曲，如工资管理、奖金制度、防止工资差异扩大等。
至于尚处于初始阶段的金融市场，扭曲则更为明显。金融市场初建时期各种金融资源存量极端稀缺，再加上为了控制转轨中常见的通胀而实行的货币紧缩，使得资金供给十分短缺。而经济重组对资金需求又十分庞大，严重的供求缺口刺激利率攀升。而东欧各国普遍存在的高额财政赤字形成的“挤出效应”进一步促使实际利率的高涨，从而公司部门融资份额下降，私人企业发展活力有限。在转轨经济中大量银行呆帐是金融市场的一大“死角”。这些呆帐加大银行负债，使得银行不得不扩大利差，牺牲储户利益，并对重组企业的融资和金融市场的竞争增添障碍。在东欧，长期融资极为匮乏，银行不愿意作长期贷款，一方面因为自己的负债结构，另一方面也是出于对转轨环境下长期风险过度（高通胀和高名义利率）的考虑。而且金融体系自身也缺陷重重，如职员素质低下，风险监管缺乏，内部腐败严重，关系贷款风行，政治压力滥用等。
东欧国家大量市场扭曲现象源于信息的不充分或非对称以及“制度瓶颈”的制约。信息的不充分和不对称，使得市场分割严重，趋于短期行为，资源无法得以最佳配置。制度约束更随处可见。例如破产法，基本得不到实施，因为人们对诉诸法庭态度消极，尚对国家出面拯救和干预寄予厚望，而且高负债企业清算价值过于低廉，人们对破产清算缺乏兴趣。另一个“制度瓶颈”的例子是税收制度。由于征税效率低下，税收制度无法运行。在经济改革与重组中，众多优惠政策措施的出台也使税收制度名存实亡，而且极大地限制了市场的公平竞争。
三、硬化预算约束与“金融黑洞”（FinancialBlackhole）
在东欧国家，硬化预算约束是国有企业改革与重组的一个重要步骤和有力的促进手段。当局通过硬化预算约束迫使企业财务自足，限制其获取除自身经营收入外的其它金融资源。即使作为例外，需要直接预算补贴，这种补贴也必须符合事先明确、公开的相关规则。这种硬预算约束再配合紧缩的财政货币政策，的确在一定程度上迫使企业转向市场需求，提高内部效率，进行改组和改造，并取得了一定绩效。然而这种绩效的取得是和执行这项政策的力度和连贯性密不可分。一般只有那些严格按规则办事，而不是等到事后“保释”或帮助企业解困的国家才有较为出色的表现， 反之则不仅没有起色， 反而加大了企业的道德风险（moral hazard）。
硬化预算约束带来的直接后果，促使企业千方百计寻求其他的外部渠道融资（最突出的是拖欠帐款）来摆脱预算约束的限制。在东欧企业的债务偿还顺序中，应付帐款、税收、社会保险、拖欠款往往被排在最后。偿还债务的优先次序体现了企业管理层在衡量机会成本和预期惩罚后作出的不同战略行为，也体现了各国在宏观经济和管理环境上的差异。不论如何，这种微观预算约束的失效将导致严重的宏观经济问题，因为这些拖欠最终会演变成一种准财政赤字。目前东欧国家已因此而出现了一种所谓的“金融黑洞”现象，即转轨中企业部门的财务问题逐渐集中到一小群陷入财务困境的大型国有企业身上，这些大型企业往往积累有大量坏帐，而且长期亏损，虽然从技术上讲已经破产却因种种考虑照常存在和运行。因为这些企业一旦破产，往往引起失业加剧和社会动荡。可是它们的存在只能使得亏损像滚雪球般越滚越大，最终以准财政赤字的方式加大整个社会的负担。
硬化预算约束带来的这些问题与当局宏观经济政策不无关系。自转轨以来，大多数东欧国家为纠正原有的宏观失衡而采取长期的紧缩政策，以预期达到稳定宏观经济并使企业对需求信号作出积极反应的目的。然而宏观紧缩的负面效果是微观经济的进一步萎缩，最终不得不实行干预和采取拯救举措。
近年来东欧国家开始着手关系到国有企业和国有商业银行的金融重组工作。匈牙利和保加利亚的重组方式较为接近，主要是将商业银行资产负债表上的企业坏帐与政府债券进行互换（swap），同时取消或重组企业报表上的债务。捷克则将那些即将私有化的国有企业债务清除干净，充实商业银行资本金或重新资本化。罗马尼亚通过建立一种国家所有权基金（state Ownership Fund）对国有企业重新资本化。而波兰干预较少，仅仅对银行进行初始的重新资本化，此后银行自我清除不良贷款，并对负债企业债务重组施加压力。
金融重组无疑是必要的，但关键在于重组的方式如何。从理论上讲，这种重组必须是一次性（once fand for all）的， 否则将引致道德风险，即负债企业总是期望将来被政府拯救从而放松自身的预算约束。然而在东欧许多国家，重组往往要分几轮进行，例如保加利亚就公开宣布要采取渐进方式解决不良贷款的问题。
四、公司治理结构的矛盾
根据委托——代理理论，在合理的公司治理机制下，管理者将遵循所有者制订的规则或按合理的博弈原则行事，反之就会采取“搭便车”行为达到自身效用函数最大化。公司治理制度的前提是存在明确的所有者，所有者具有确定的利益和目标，并且存在将这些利益目标转化为公司治理行动的传递机制。东欧的国有企业在以往的计划体制下，由于不存在明确的承担所有者权利和责任的实体，再加上当局对私有化进程估计过高，没有实施相应的公司治理方面的措施，结果导致国有企业一度出现权力真空，国家很少或根本没有控制和监督国有企业。直到国有企业实行改组和公司化过程中，治理结构问题才得以重视。东欧国家当局的普遍做法是将企业控制权转移到一个由国家授权的合法机构，其直接后果是大大削弱了工人在国有企业中的参与管理权。
这种转移和授权其实并未产生什么效果。因为在现实中无法设计一种激励机制使授权机构在公司治理中坚持国有资产增值的目标。所有权往往成为政治不稳定的牺牲品，同时还滋生了大量腐败和寻租行为。这些机构的官员从来就没有明确的治理标准，对管理者的行为也缺乏明确的评估依据，实际权力仍操纵在管理者手中。为了维持现状和保住自己的地位与既得利益，他们往往联合起来阻碍企业改革的深入进行。
即便是那些实行私有化的国有企业，公司治理仍然问题重重。不同的重组方式导致不同的公司治理制度模式， 战略性售卖（ Strategic Sales）的企业，尤期是当投资者为西方大公司时，往往采取类似于投资购买者本身的治理结构。而公开拍卖的企业治理结构较弱，所有者较分散，管理者拥有实际权力，内部人控制仍十分严重，管理者动机和行为未改变，仍然阻碍着改革和重组的深入开展。在东欧国家由国有和私人共同构成的混合所有制形式的大量涌现使问题进一步复杂化。据有关研究，在虚弱的治理结构下，混合所有制可能诱导企业经理在期望国家最终出面“保释”（bail—out）或解困的心理下， 采取不必要的过度的冒险行为（注：Dobrinsky,Rumen 1996 Enterprise Restucturingand adjustment in the transition to market economy:Lessonsfrom the experience of Centeral and Eastern Europe,Economicsof Transition,Vol4(2),PP.389—410.）。
五、几点启示
东欧国家国有企业改革与重组的经验和问题，可为我们提供如下借鉴：
（一）在实行改革与重组过程中，切不可忽视对竞争性市场环境的培育。市场的完善将为企业提供正确的刺激和信号，诱导企业重组朝最终目标进行。相反，如果不能通过宏观政策环境改革消除价格扭曲、产业结构扭曲和劳动力市场、金融市场发育不良的问题，冒然进行产权制度改革，可能造成通胀、失业和经济衰退，使企业改革无法进行。有的学者极为重视市场环境的培育，甚至认为国有企业的真正问题不在于产权制度，而在于缺乏充分竞争的外部市场环境，建议改革从解决企业政策性负担入手，以此硬化其预算约束，进入竞争性市场，使企业利润率能真正成为反映其经营绩效的充分信息指标，国家作为企业所有者，通过这种充分信息足以实行有效监督（注：林毅夫等，1997，现代企业制度的内涵与国有企业改革方向，《经济研究》1997年第3期，第3—10页。）。这种论点是否正确尚可存而不论，但市场环境的重要性由此可见一斑。市场的完善并不仅限于表面上的价格自由化（东欧和中国都早已宣布放开物价控制），而在于价格信号的准确性和真实性。东欧国家在企业重组与市场培养存在目标冲突时过份倚重前者，忽视后者（如容许战略投资者的垄断行为和垄断地位，从而导致市场扭曲便是一例）。我国也存在这种倾向，例如为实现企业改革目标，优惠政策向非国有成份的不适当倾斜，从而造成市场竞争的不充分。从长远看，就是一种不利于企业改革的短期行为。
（二）在硬化企业预算约束同时，要防止企业拖欠行为和出现“金融黑洞”现象。对少数需国家扶植补贴和发放软贷款的企业必须强化其现金、应收（付）帐款管理，避免债务向这些少数企业集聚。企业改革应与金融重组同步进行，针对不同性质、类型的企业采取相应的债务重组方式。例如对需要保留国家独资的企业可由财政注资来消解债务；对于需国家控股的大型国有企业其负债可通过发行可转换债券方式，实现银行债权向个人股权的转变；对于国家参股而不必控股的企业可尝试吸引多个投资主体，结合企业资本重组、产权重组来解决债务问题。与此同时，企业融资要向直接融资方式转变，这就需要大力发展我国的资本市场。
（三）公司治理结构改革既要求实现投资主体多元化，以解决国家授权机构和国有资产管理机构的所有权虚设和寻租问题，又要求防止所有权过度分散，造成内部人控制和国有资产流失。公司治理结构问题是国有企业改革的重点和难点。就目前而言，建立和发展以法人机构为主体的资本市场可能会导致公司治理结构的合理化，法人持股可解决国家授权经营的所有权虚设问题，同时也可减少众多小股东持股所致的所有权分散弊端。至于东欧一些国家运用投资基金重组企业的经验亦有一定的借鉴意义。投资基金通过发行受益凭证或基金股权吸收社会资金，主要是居民储蓄，然后动用这些资金，可以采取直接注资的办法向选中的目标企业注资，也可以用协议转化、股权置换（用基金股权置换企业国有股和法人股）等方式获得企业的股权。在拥有控股权基础上，基金就可以战略投资者身份重组企业。此外，国有企业资产经营机构也可把国有资产委托基金运用，而自己则凭基金凭证或股权分享投资收益，这样也减少了委托代理成本。但采取这种方式也需要解决许多问题：首先，如何看待基金的收购份额。在捷克，政府规定基金投资一家企业不得超出其股份20%，而且不得超过自身资本金10%，基金自身往往也出于分散风险考虑实行多元化投资，从而使得所有权分散问题仍悬而未决。其次，基金自身又该由谁控制。在捷克，基金往往由商业银行发起，它们中通过控股直接干预公司董事会从而参与企业重组的并不多，而更多的业务是局限于以下两个领域：在二级市场将购得的股权转让抛售，或者替发起人（商业银行）吸引业务（如迫使控股的企业到基金发起银行开户）。这两项业务显然与企业重组背道而驰。可见，运用投资基金来改善治理结构，首先要解决投资基金本身的治理问题。最后，投资基金的设立需要有一批高素质的基金管理公司，由国外业务熟练的投资银行与本国金融机构合资组建的方式值得考虑和一试。
标签：国企论文; 所有权的转移论文; 国内宏观论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 宏观经济论文; 金融论文; 经济论文;