贫困山区可持续发展的制度创新——区域整合管理模式，本文主要内容关键词为：管理模式论文,可持续发展论文,制度创新论文,区域论文,贫困山区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经过三十年改革开放和二十多年农村扶贫以及近年中央惠农强农政策力度的加大，农村绝对贫困人口迅速减少(据国家扶贫办数据，我国农村绝对贫困人口从2.5亿减少到1 500万；农村绝对贫困人口占农村总人口比重从1978年的30.7％下降到2007年的1.6％)；2004年以来，我国城乡收入差距迅速拉大的趋势明显趋缓(韩劲，2009)；迄今为止，绝大多数农民的温饱问题、上学问题、出行问题、与外界的信息沟通问题均得以基本解决。但我国城乡发展差距持续拉大的总体格局依然没有改变，农村发展依然任重而道远。与此同时，我国内陆山区构成了农村经济发展的凹陷地带；山区发展缓慢与当前我国整体经济发展的高速度和高热度形成强烈反差；我国农村的最贫困人口主要集中在山区，这一趋势自1986年即开始显现。所以说，山区是我国农村贫困的“重灾区”(韩劲，2006)。
我国是个多山国家，山区占国土面积的三分之二以上。山区，作为自然区域，与平原、湖泊等相对应，其显著特征是“山多平地少，可耕地少”；作为社会单元，主要蕴含于农村集合，除矿区和旅游区以外，山区在农村是“地形上的隆起，经济上的低地”(陈国阶，2004)。山地是平原和城市的重要生态屏障，是河流发源地和水源涵养区，是生物多样性、生态系统多样性和景观多样性的汇集区，是世界著名风光景观名胜荟萃区；同时，山地也是全球变化的敏感区，是生态脆弱区，更是经济欠发达地区和实现全面小康社会的难点区(陈宜珍，2004)。贫困是人的贫困，反贫困则需要区域对策。山区依然贫困，就没有整个社会的和谐；没有山区的小康，就没有国家的全面小康。因此，无论从山区的地域广度、生态使命和资源地位出发，还是从山区边缘化劣势和发展弱势以及对最贫困人群的人文和政治关怀出发，都应该且必须对山区给予更大的关注。
自20世纪70年代开始，山区贫困与发展问题渐渐成为国际社会关注的热点。1973年，联合国教科文组织在《人与生物圈计划》中，把“人类活动对山地生态系统的影响研究”列为其中的重大项目。1992年，世界环境与发展大会在《21世纪议程》第13章专门讨论“脆弱生态系统的管理——山地可持续发展”；2002年，《可持续发展问题世界首脑会议执行计划》提出应付山区可持续发展各有关方面问题的措施——建立山区可持续发展国际伙伴关系；进而形成山区可持续发展的总体政策框架。2005年，联合国大会设专门议程讨论“可持续发展；山区可持续发展；向山区穷国提供援助以克服社会经济和生态方面的障碍问题”，从而将山区反贫困与可持续发展的研究和实践推入实质性阶段。
关于山区对人类的重要性和山区可持续发展对消除贫困的重要性，我国政府和学术界尚未引以足够重视。我国有关可持续发展的几个重要文件，如《中国21世纪议程》、《中国21世纪优先项目计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》等，均未涉及山区可持续发展内容。我国南部沿海省份和部分有超前意识的内地省份以及西部山区省份已率先关注贫困山区，但考虑的主要是山区资源的开发与利用，对山区贫困和可持续发展的关注则相对较少。这种现状与我国贯彻落实科学发展观和实现全面小康社会的奋斗目标是相背离的。在学术研究上，“较之对全国区域研究和城市(群)研究，对于山区的研究仍属于较薄弱和被忽视的领域”(陈国阶，2007)。针对山区进行的社会科学研究更加薄弱，而且往往是揭露问题多于解决问题，泛泛对策多于治理方案。
二、山区贫困的特殊性与走出贫困陷阱的选择
建国60年，改革开放30年，农村扶贫20几年，山区聚落面貌未发生根本性变化，社会经济发展状况依然近乎自然经济状态，山区人民陷入贫困陷阱不能自拔。山区之所以成为我国“三农”问题的重灾区，是因为山区的农业生产要素(土地、资金、劳动力)条件均为劣势：山区农业自然条件差；山区可耕地垂直分布、地块零星，无法进行机械化作业，难以提高农业生产效率；山区基础设施的形成成本高于平原地区(一般高3倍以上)，因而等量投资所形成的基础设施较少；山区教育更为短缺，劳动力素质总体低下；山区基础设施差，农业收益率低下，因而吸引不到民间资金。如此看来，山区发展只能寄希望于外在因素，如政府政策倾斜、技术创新、管理创新、制度创新等。
但是，国家的农业补贴基本上是补给种粮的，而山区耕地少，地块零星，因而覆盖全国的近年力度不断加大的各种农业补贴政策在山区却作用微弱；农业综合开发项目在深山区比在平原和丘陵地区实施得也少，因为农业综合开发项目有集中连片的规定；以封山育林和植树造林为主要内容的生态工程是重点针对山区的，但其补偿费和劳务费不足以让山区百姓摆脱贫困。在山区单独实施技术创新即“科技进山”的效果也不乐观，只要科技人员撤出，送进去的技术就很难保留下来继续发挥作用。
要使山区突破小农经济“顶板”，摆脱索洛所谓“低收入水平陷阱”，唯一的出路就是将小农组织起来。但农村合作经济组织创新的实践经验告诉我们：弱势群体的低水平合作难以为继；地方政府管理失范和干预不当是农村合作经济组织走向失败的重要原因；政府强有力的政策支持是农村合作经济组织创新的必要条件；产业选择是农村合作经济组织创新的成败关键。
可以说，山区小农经济无力承接所谓技术创新、管理创新、制度创新、产业创新等现代因素。制度创新是基础，是需要优先解决的问题。实现山区的生态、经济、社会、文化综合可持续发展，首先就要有植根于山区的、与现代发达生产力相符合、与市场经济相对接、与地方政府相制衡的区域性经济管理组织。
本文提出的制度创新的中心思路是：机构进山，政策整合，组织创新。“机构进山”是前提，是本制度创新与以往资金进山、技术进山等扶贫开发模式的主要区别。这个机构就像植根大山体内的中枢神经系统，不仅使资金进山和技术进山有一个可靠的渠道和适宜的承接者，保证进山资金和技术得以适当的利用，而且会根据区域发展需要筑巢引凤，主动引智、引资，使技术、资金和有理想、有抱负的社会组织和各界人士纷至沓来、安家落户。“政策整合”是指政府下拨的大部分区域发展资金直接进入区域联合体(只有政府行政经费进入原来的行政渠道)，不仅使由多部门、多渠道下达的政府资金汇流成河，进入区域联合体单一渠道，集中财力办大事，而且便于审计监督，杜绝腐败，同时避免政府官僚主义和形式主义对微观经济主体的过分干预和负面影响。机构进山和政策整合是组织制度创新成功的前提和基础。这一制度安排将有力地突破农村组织制度创新的种种约束，以范围经济优势形成区域合力，把区域内部资源整合调动起来，形成与大资本、大市场相抗衡、相对接区域合力，托起贫困洼地，以较高的水准参与市场经济竞争，分割市场利润，实现山区的综合可持续发展。当然，资源是稀缺的，应优先考虑人口密度相对较大的“限制开发”的贫困山区，以取得更大的社会效益。
三、贫困山区整合管理模式与区域联合体制度①
对贫困山区实行“区域整合管理”，就是对单个贫困山区实行区域性专业化整合管理。“区域联合体”是区域整合管理的领导组织，是以自然功能区域整体生产关系的调整来迎合外部发达生产力的要求，打破行政界限而建立的，兼具政策性机构、新型合作组织和企业集团三重身份的“三位一体”组织。取名“区域联合体”有两个缘由：一是由于它代表区域内广大农民和企业的利益，并以会员合作制为主要的组织形式；二是取自《共产党宣言》和《资本论》中的“联合体”说法。区域联合体负责贫困山区的区域发展和市场运营管理。它向上对省政府负责(国家级区域联合体向国务院负责)，向下对区域内的会员企业和农户负责(见下图)。
区域整合管理和区域联合体制度是一种多赢制度安排，主要追求两大目标：一是区域整合的生态、经济和社会的综合效益最大化；二是最大限度地使大多数农民具备自我生存和发展的能力。区域联合体的基本职能有：①在整体规划和科学预测的基础上进行生态建设和保护，保证其他一切经济活动对自然生态的影响不得超越自然承受能力，从而避免由市场经济自然渗透而导致对山区自然条件的破坏；②遵循当地的自然和人文规律，科学制定区域发展战略和规划，全面整合和有效利用区域资源，促进区域整体效益最大化和农民福利显著提高，同时排除对同一山区进行地方割据管理的可能性；③充分利用生产要素区际自由流动的可能性，创造一切条件，尽可能多地利用知识、经验、技术进步等无形要素，让这些清洁要素在贫困山区可持续发展中最大限度地发挥作用；④孵化、培育企业，组织、带动山区民力，为区域开发建设准备生力军；⑤代表区域统一面向大市场，过滤市场风险，领航区域内的企业和个体经营户参与外部市场竞争。
由于管理上的整合性、企业性、智识化和规范化，区域联合体制度不仅可以消除地方保护主义和行政割据障碍，实现自然功能区域的规模效应，还可以让贫困山区迅速冲破小农经济束缚，跨入市场经济阶段。
四、区域联合体制度创新
区域联合体制度创新是贫困山区整合管理的核心和成败关键。它的目标机制就是在小农经济基础上构建区域联合体直接领导的，既适应市场经济条件又符合社会主义原则的区域联合体——合作社组织制度网络和运行机制，从而在贫困山区建立中国特色社会主义制度的典范——农村范本。
按照马克思历史唯物主义观点，人类的终极追求是人类本身的自觉、自由和文明。立足贫困山区的区域联合体的终极追求是区域内每个人福利的增进、能力的发展、人格的完善和更为充分的自由。区域联合体制度设计要体现三个要点：一是社会主义，二是中国特色，三是本土化。社会主义制度最突出的特征是社会化、计划性、有效性和道义性，这些特征也自然成为区域联合体制度创新的标准。“中国特色”主要体现在对中国优秀的传统文化的继承上。“本土化”是指植根于本土的客观条件和地方民俗文化传统的基础之上充分动员和开发民力。总之，联合体的区域整合管理要做到“六化”管理，即专业化管理、组织化管理、制度化管理、民主化管理、信息化管理和本土化管理。
贫困山区仍处于自然经济向商品经济过渡的初始阶段，把山区分散的小农经济逐步引导、改造、纳入社会化生产流通组织，形成“联合起来的生产者”②，作为社会主义制度框架的基础。通过区域的社会化生产和流通组织，即可把外部发达的生产力(如现代化的技术和管理理念)引入山区，并将其变成“顺从的奴仆”③服务于区域总体规划、生态建设、经济发展和生活改善等各个方面。计划性是指从区域总体规划到产业规划到产品战略到企业生产销售的全过程的计划性。山区发展的计划性所带来的社会资源浪费的减少将是惊人的，所以计划性与有效性是紧密相连的。有效性包括生产有效性和市场竞争力。其中，生产上的有效性主要是指能源原材料的节约高效利用(如农产品加工厂尽量用绿色能源，高效利用原材料)以及资金(含政府投资)和人力资源的最佳配置等。区域联合体领导下的企业组织必须是有市场竞争力的，这是区域联合体制度存在的基础，也是社会主义企业需要特别强调的一个方面。道义性(这里不使用公平性说法，是避免人们将公平性理解为平均主义，用道义性便于与中国传统文化对接)是社会主义企业的特有性质，也是区域联合体制度创新有别于一般企业组织的最显著特点。“多劳多得，少劳少得，不劳动者不得食”的社会主义分配原则体现的是经济道义性，劳动者生产生活条件和社会保障的改善体现的是福利道义性，“一方有难，八方支援”体现的是社会道义性。
在企业组织形式上，区域联合体领导下的股份合作制有望成为实现有效性和道义性的最佳形式，而可能成为贫困山区经济组织的主体形式。因为股份合作制可以变资本雇佣劳动为劳动雇佣资本(起初可能主要是国家资本或国家股份，随着企业资本和劳动者个人资本积累的增多，国家资本的比例会逐渐减少，但企业制度保持不变)，因而最能体现市场经济与社会主义的有机结合。
当然，在区域联合体制度中，区域联合体的统领和支配作用是关键机制。区域联合体的先进性是组织制度创新的动力和成功保障，是区域整合管理有效性的决定性因素。为了保持区域联合体的先进性，需要一定的技术条件和制约机制，如：网络化办公是必备的技术手段。全区域免费局域网络，方便联合体公示和传递信息，了解和回应百姓需求和监督；设有24小时电话咨询热线；对穷人提供免费法律咨询和援助，重点支持民告官案。
当然，这一切都必须以政府(主要指中央和省级政府)强有力的支持作后盾。除了提供区域公共基础设施和政策支持(含投资、税收、工商许可等)，区域联合体本身也是公共产品，也应由政府提供(政府雇用“先进的人们”④进山服务)。但联合体机构从创建伊始就必须完全阳光操作。比如区域联合体的行政院由政府以德、信、忠、才为标准以网络为主要媒体公开招募组建，自愿报名，公开答辩，网络投票，票多当选，网上和报纸显著位置公示两周；每5年改选1次，可以连任，但一般不超过4届；每年审计1次，审计结果公布后，由区域内的会员企业和农户打分评定业绩；等等。总之，区域联合体制度创新的中心目标就是保证一切公共资源全心全意为人民服务。
事实上，古往今来，无论在资本主义国家还是社会主义国家，都有一些率先“脱离了动物界”⑤的人。比如，马克思、恩格斯、列宁、孙中山和我国的老一辈无产阶级革命家，他们超越了本时代的界限和本阶级的藩篱；岳飞、文天祥、焦裕禄、孔繁森，今天的世界首富盖茨，汶川抗震中的“彪哥”，商界和演艺界的慈善家，收养弃儿的拾荒者……不胜枚举。任何社会变革都离不开一批勇于献身的先驱者；“先进的人们”也需要一个寄托理想和成就事业的“圣地”。区域联合体就是！
五、贫困山区联合体制度创新的可行性
贫困山区是最少融入现代因素的原生态聚落，山区低水平的生产力与社会主义制度能否匹配？按照马克思“生产力——生产关系——上层建筑”关系原理，答案是否定的。但总的看，现代发达的生产力水平足以与社会主义甚至共产主义制度相匹配。但是，尽管无论发达程度和社会制度如何，各个社会形态下都存在和积累着社会主义因素(社会化、计划性、有效性和道义性)，但在生产力水平与社会制度之间似乎不存在必然联系：掌握现代发达生产力的社会，未必走社会主义道路；拥有最发达生产力的美国，在资本主义道路上走得最远。
列宁曾有“社会主义可以在资本主义链条的最薄弱环节率先取得胜利”的论断。事实也有力地证明了这一论断的正确性。或许资本主义越发达，来自资本主义的阻力就越大；从资本主义向社会主义过渡不仅涉及政治选择问题，还要面临大资本家阶级的阶级选择。世界首富比尔·盖茨几乎捐出了自己全部财产，但他一个人无法推动社会变革，这是一个阶级的选择。走社会主义道路——尽管它比资本主义更美好，即使生产力水平已经具备，但它仍然需要经过一个人为选择和推动的过程。
处于社会主义初级阶段的中国，创造了经济上的“中国奇迹”。但是，在我国不仅存在着严重的贫富分化、巨大的城乡差距，还存在大量像贫困山区这样的经济洼地，而且从全社会看人们在生活水平不断提高、物质需求得以充分满足的同时却越来越没有幸福感。在这个物质丰盈的年代，有人还在温饱线上挣扎，而有人却可以挥金如土；在贫困山区“小病硬扛，大病等死”的时候，公立私立医院遍布的城市里却有越来越多的人出现精神健康问题，抑郁自杀，狂躁杀人，亲情泯灭，爱情麻木，师生之间、医患之间、干群之间的对立与日俱增……这个社会失衡了！产生这些问题的根本原因是我们的市场经济倒向了资本主义一边，这个人民当家作主的社会让金钱作了主。我们需要的是和谐，该是纠偏的时候了。从哪儿做起呢？
贫困山区是经济条件最差的地方，也是资本主义最薄弱的环节。在贫困山区搞社会主义制度的试验，即使出差错，也不会让它再差到哪里，而且在这里不会遇到资本主义的阻力。这里就是我们的切入点。贫困山区的社会主义运动，意义不仅仅在于山区自身，还在于为中国人民生产出放心吃下的食物，在于矫正“城市病”，在于城乡一体化，在于全社会的和谐，在于教育下一代，在于来之不易的社会主义事业，在于我们的共产主义理想。
以当今中国之实力(包括经济的和智慧的能力，政府的和民间的资源)，要想在某个蛮荒之地成就一个中国特色社会主义制度的典范，绝非天方夜谭。除了政府行政许可和资源支持，关键是有一批以完善自身为目标，追求理想、幸福和生命质量的至善之人，有智慧、有专长、乐于奉献的文明使者。如果说坐落于高山脚下戈壁边缘的人造绿洲上的美丽城市——石河子和“北大荒”变成的“北大仓”等人间奇迹，都是毛泽东时代一大批有志之士体力和脑力无私奉献的结果，那么现在的奉献则主要是以智慧和知识来体现的一个精神享受过程。如果说深圳可以由一个小渔村迅速变成现代化大都市，那么我们今天制定制度和机制的经验和手段更加成熟(经历了建国初期农村的社会主义改造运动和改革开放三十年的农村改革)，关键看我们愿不愿意关注那些穷乡僻壤。
六、结语
贫困山区的社会主义运动是由“先进的人们”发起并领导的，山区人民共同参与的，社会主义和谐家园的建设活动。它不应该像一阵风吹过不留痕迹，而应该像一棵树，在穷乡僻壤生根壮大，庇荫当地人民，也惠及子孙后代，甚或以其成功运作模式为其他国家的穷人带来福祉。关于贫困山区整合管理模式的这个探索一旦成功，即只要有一个贫困山区变成社会主义和谐家园，就会通过制度复制衍生出许多各具特色的社会主义和谐家园。但制度设计是一项复杂工程，本文只是提供一个思路框架，大量的具体工作还有待进一步研究。
注释：
①韩劲：《走出贫困循环》，中国经济出版社，2006.
②引自马克思《资本论》(第一卷)人民出版社，1975：926.
③引自恩格斯《反杜林论》，人民出版社，1970：276.
④引自毛泽东《论人民民主专政》，《毛泽东选集》第四卷，人民出版社，1966.
⑤引自恩格斯《反杜林论》，人民出版社，1970：280.
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