略论新破产法起草的几个目标，本文主要内容关键词为：几个论文,破产法论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF411.92 文献标识码：A 文章编号：1000-0208(2002)03-014-03
这次提交讨论的《中华人民共和国企业破产与重整法(草案)》，基本上反映的是八届 全国人大在1994年至1996年期间起草《中华人民共和国破产法(草案)》的成果。转眼之 间四年过去了。四年来，我们在国企改革中取得了不少新经验，亚洲金融风暴也给了我 们一些有益的启示。同时，国内和国外对破产法的研究也有不少新成果。1999年《中共 中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的贯彻和我国加入WTO，对我们尽 早出台新破产法也起到有力的推动作用。
目前在九届人大主持下的破产法起草，应该在前一个草案(注：新《破产法》草案曾几 易其稿，1995年5月提出了最早的草案，1996年初形成了相对成熟的草案稿，本文指的 就是此稿。)的基础上有较大的进展。尽管前一个草案在国际上赢得了很高的评价，但 我认为这部草案在当时情况下仍然受到一些客观形势和主观认识上的局限，因而在今天 还有进一步完善提高的必要和可能。
我认为，这次完善破产法草案，主要应考虑以下几个目标。
一、建立社会主义市场经济的法律体系
1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题 的决定》。1994年开始的破产法起草工作，就是在“适应社会主义市场经济发展的需要 ”的指导思想下开展的。今天，我们仍然要坚持这个指导思想：我们是为建立社会主义 市场经济体制而制定新破产法；新破产法是我国市场经济立法的一个重要组成部分。
那么，新破产法应如何体现这一指导思想?主要有以下几点：第一，要贯彻主体平等原 则。对于市场中的主体，不论国有还是民营，不论内资还是外资，不论法人还是非法人 ，都应该接受统一的法律调整。第二，要贯彻经济效率原则。破产法要有利于鼓励竞争 ，实现优胜劣汰，优化资源配置。破产法不是以社会福利为直接目标的法律，它与社会 保障法之间要有所区别，有所分工。第三，要贯彻市场信用的原则。诚实信用是市场秩 序之本。破产法要坚持公平清偿原则，防止破产欺诈和个别清偿。第四，要贯彻与国际 接轨的原则。随着经济全球化和我国加入WTO，我国的涉外破产案件将日益增加，新破 产法与国际接轨的水平应当进一步提高。
二、推动国有企业改革
目前，我国的国有企业改革已经进入攻坚阶段。促进和保障国企改革是制定新破产法 的一项重要使命。我们要按照中共十五届四中全会的决议精神，从以下几个方面配合国 企改革。第一，促进国企改制。国企改制的基本目标是建立现代企业制度。而现代企业 制度的一项重要内容，就是公司法人治理结构。新破产法应当起到对企业管理层的激励 和鞭策作用，不能给那些玩忽职守者和损公肥私者利用破产溜之大吉的机会。第二，帮 助国企脱困。当代破产法改革的一大主题就是企业拯救。新破产法应当建立更富有成效 的重整程序，同时要本着“早发现、早治疗”的思想，建立早期防治企业困境的法律机 制。(注：参见作者在1999年11月26日中共中央法制讲座讲稿《依法保障和促进国有企 业改革》。)第三，转变政府职能。现有的政府操纵下的破产，是政企不分、行政权与 司法权不分的表现。这种情况也使政府背上了沉重的包袱。新破产法应当清晰地界定企 业与政府的责任边界，以及政府与法院的权力边界，并且要设法防止地方保护主义对程 序公正的干扰。第四，改善国有资产的结构和质量。要认识到，破产和重整对调整国有 企业战略布局，优化国企内部结构和改善国有资产的质量，具有重要意义。
三、加强金融保障
亚洲金融危机虽然已经过去，但留给我国的教训和启示是很深刻的。现在，无论从国 际看，还是从国内看，金融在国民经济中的地位都已经变得十分重要。与此相适应，调 整金融交易、保护金融财产和维护金融秩序就成为破产法的一个重要目标。对此，1995 年5月，国际货币基金组织在一份题为《有序和有效的破产程序：重要问题》的报告中 指出：“当前的经验已经表明，缺乏有序和有效的破产程序可能加重经济危机和金融危 机。没有确定无疑地得到适用的有效程序，债权人可能无法收回他们的债权，这将对信 贷在将来的可用性产生有害影响。……有序和有效的程序的稳定适用对于促进增长和竞 争起着至关重要的作用，并有助于防范和化解金融危机：这样的程序导致债务人对责任 承担的更高谨慎，并导致债权人对扩大信贷和重组债权的更大信心。”
总的说来，破产法在加强金融保障方面有两个目标。第一，化解金融风险，防范金融 危机。在我国，银行是企业最大的债权人。企业破产对银行的资产状况的影响不可忽视 。我相信，新破产法建立企业拯救制度，将有利于减少企业破产特别是大中型企业破产 给银行带来的消极影响。破产法还要考虑对企业经营者行为的规制，以配合公司法和其 他立法进一步完善企业法人治理结构。第二，加强债权保护，促进金融交易，繁荣金融 市场。规范破产的一个重要问题，就是要防止和制裁破产欺诈和其他损害债权人利益的 行为，同时要加强债权人通过债权人会议在破产程序中的自治地位，使他们能够更好地 运用法律手段保护自己的合法权益。新破产法应该认真总结这几年实践中出现的新情况 、新问题，制定保护金融债权的具体对策。
四、维护社会稳定
企业破产涉及方方面面的利益。企业职工和其他受破产事件影响的公众，虽然不是破 产案件的直接当事人，但在立法中也应该对他们的利益给予适当考虑。在某些情况下， 如果对这部分利益处理不好，破产事件有可能超出经济事件的范围，酿成某种形式的政 治事件。社会稳定是经济稳定的保证，而经济稳定关系到各方面当事人的利益乃至全社 会的利益。从某种意义上说，妥善协调各方面利益关系，化解矛盾，维护稳定，是符合 债权人和其他破产案件当事人的利益的。当前，比较突出的是国有企业破产后的职工安 置问题，以及破产企业拥有的职工住房和医院、学校、幼托园所等社区福利设施的妥善 处理问题。处理这些问题，要坚持有利社会稳定的原则。此外，在破产程序操作过程中 ，涉及到职工或公众利益时，也要注意通过协商、协调的方法来妥善处理。
五、贯彻法治原则
破产法的一个基本任务就是要维护公平、公正的债务清理秩序。债务清偿秩序是市场 秩序的重要组成部分，是市场信用和市场效率的重要保障。而公平、公正的债务清理秩 序是建立在法治原则的基础上的。在贯彻法治原则方面，新破产法起草中要着重考虑以 下三点：第一，程序设计要严密、公正。要尽可能地减少法律漏洞，使法院和当事人有 章可循。尽量不要把一些重要问题交给司法机关或者行政机关去作什么“另行规定”。 我认为，在实体问题上，例如有关债权人权利处分和企业营业事务的问题，要给相关当 事人适当的自主权和自由度。但在程序问题上，应保持足够的强制性，并且对违反程序 制度的行为予以制裁。第二，规则和操作要有透明度。规则要明确，不要产生歧义和误 解。规则要统一，特别是在新破产法实施以后要坚决维护这部法律的权威性，不允许违 反统一破产法另设规章。规则的操作要公开，有关的文书、记录要完备，应该公布的情 况必须公布，防止“暗箱作业”。第三，要有监督机制。毫无疑问，我们应该信任法院 。这是我们制定程序规则的基本立足点。如果不信任法院，新破产法草案怎么会把破产 案件的审理权交给法院?又怎么会在破产程序中赋予法院那么多的裁判权?但是，任何权 力没有制约都是危险的。信任并不意味着不需要监督。阳光下的司法权更值得信赖。应 该相信，我们的审判机关在监督机制的保障下，将会赢得社会更广泛的信任和支持。
总之，破产法是最重要的商事法律之一。破产法的实施对于整个市场经济法律秩序是 至关重要的。新破产法颁布以后，应该具有高度的权威性和稳定性。它的规则应当得到 忠实的、不折不扣的执行，它所建立的法律秩序应当得到坚决的、强有力的维护。这是 法治原则的基本要求。
这里，我想进一步谈谈这次完善破产法草案需要特别关注的两个重点课题。
在1999年11月26日的中共中央法制讲座上，江泽民总书记在总结发言中指出：现在国 际上的趋势是企业重整。看来，重整比完全破产好。他还指出：当前有些企业是假破产 之名，行逃债之实。(注：参见《人民日报》1999年11月27日头版报道：《江泽民主持 法制讲座并作重要讲话 强调依法保障和促进国企改革发展》。)江泽民同志的讲话， 向我们提出了新破产法起草工作中需要着重考虑的两个课题：一是企业拯救，二是规范 破产。
第一，关于企业拯救。主要应考虑两个问题。首先，要提高重整的成功率。目前，美 国破产法11章的重整程序，其成功率已经达到总体上20%，大企业85～90%的水平，与80 年代的成功率相比有很大提高。近20年来重整制度不仅在全球范围内得到普遍推行，而 且正在成熟和提高。我们对建立有中国特色的企业重整制度应该有充分的信心。其次， 要重视企业困境的早期防治。这个思路是1994年法国《企业困境防治法》首先提出的。 “早发现，早治疗”不仅是人们防病治病的信条，而且也可以成为治理企业财务困境的 信条。此外，根据近年来国际上对一些成功案例的总结，当事人之间的协商解决(worko ut)在企业拯救中具有不可忽视的作用。我们的企业拯救制度应当考虑给当事人以比较 大的协商解决空间。
第二，关于规范破产。确切地说，就是破产程序的有序化问题。具体讲，要着重考虑 以下几个方面的制度建设：(1)破产管理人制度；(2)债权人会议制度以及监督人制度； (3)破产无效行为制度；(4)对破产违法行为的惩罚机制；(5)破产财产变现制度；(6)破 产程序的监督机制(如，检察机关的介入)。
最后，我还要提请大家注意“跨界破产(cross-border insolvency)”的问题。随着经 济的全球化，在一国发动的破产程序涉及位于另一个或几个国家的财产这样的情况经常 发生。妥善处理这个问题，对于维护国际经济秩序和促进国际贸易、国际投资的开展， 十分重要。以前各国普遍采用的属地主义的解决方法，存在不少弊端。目前国际上的发 展趋势是逐步走向普及主义(或者有限的普及主义)。1997年5月联合国贸易法委员会第3 0届会议通过的《跨国界破产示范法》，是多年来国际努力的一个成果。因此，我们应 该密切关注国际上的发展，研究中国破产法在跨界破产问题的立法方案。目前看来，解 决这个问题还需要一段时间。在我国，跨界破产还有一个比较特殊的问题，那就是在一 国两制下的不同司法管辖区之间的跨界破产。例如，内地与香港之间的跨界破产，已经 发生了不少案件，两地的破产管理人和律师都感到非常棘手，迫切希望能够找出一套解 决办法。最近在香港发生的一起与广州国际信托投资公司破产案相关联的诉讼案件，再 次引发了对这个问题的思考。目前，内地与香港的学者正在就两地之间的跨界破产问题 开展联合研究，希望能够在不久的将来提出研究成果。
收稿日期：2002-05-15