我国产业升级的核心问题：构建“两个作用”机制，本文主要内容关键词为：产业升级论文,机制论文,核心论文,作用论文,两个论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新一届政府明确提出打造中国经济升级版的奋斗目标，其关键是形成促进产业升级的体制机制。中共十八届三中全会上破了题，就政府与市场关系的核心问题，总结30多年改革开放的历史经验，提出“市场在资源配置中起决定性作用”和“更好地发挥政府作用”(以下简称“两个作用”)的重要命题。 构建“两个作用”的机制，首先需要科学界定各自的内涵，即明确每一个作用的内在要求。 1.市场在四个层面对资源配置起决定性作用 一是市场决定商品劳务和要素的价格。主要包括：物价、工资、租金、利率和汇率，反映市场需求的五价格灵敏波动并相互感应才能形成调节资源配置的机制。从物价看，涉及水、石油、天然气、电力、交通、电信等基础和公共事业领域，其价格改革也必须加大力度，尤其要放开竞争性环节价格。即使是农副产品，也应注重发挥市场对形成价格的作用，真正做到凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府退出不当干预。在价格体系中，利率、汇率改革的任务更重。利率形成机制的改革，关键在于放开存款利率；汇率自由波动的空间拓展依赖于人民币自由汇兑，这些都需要相应的风险管控体系尽快建立。 二是市场决定企业投资经营活动。除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，投资经营活动一律由企业依据市场状况自主决策，政府不再审批。由于存在种种边界不确定性，政府主导的简政放权只能视为一种过渡性安排。笔者近日出席一个作为第三方专家代表审议政府部门自报减少审批项目的方案规划会议，总体感受是：绝大多数部门捍卫自身的“三定”框架，不作实质性减少行政审批的努力；减少审批的项目及其所占比例虚大于实，“水分”过多；以减少责任或责任下放来替代减少审批，涉及与利益相关的权限则无一项下放；机关、事业、企业同处于一个体系，“裁判员”与“运动员”合一，但无一部门主动提出分离，甚至要求增加事业机构及其编制。这是政府自身深化改革的一个难点。 三是市场决定资源自由流动。市场决定资源配置，其本身就包含着生产要素在不同产业、行业和区域间自由而动态的布局，一切行政性保护、垄断必须退出，包括：(1)退出企业日常生产经营活动；(2)退出消费采购者身份(政府采购通过市场组织实现)；(3)退出经营性投资主体地位；(4)退出产业调节者角色。目前，以上四种退出尽管总体上均不尽如人意，但相比较而言，第一、第二种退出力度较大，并且在不断深化和规范；第三种退出也在逐步推进；困难最大的是第四种退出。总体上，第四种退出还未提上议事日程，客观而言，其也体现着阶段性国情的种种制约，若各级地方政府现在退出产业调控，极易导致经济发展受到影响甚至衰退。然而，不退出的负面效应已开始显现并正在扩大：一个管理幅度极为有限的乡、镇政府实际上无法把握产业发展的未来态势，却在制定和设计所谓的“十一五”、“十二五”规划，而且重点是产业发展规划。长此以往，政府如何能从直接控制、垄断资源尤其是土地资源，干预经济活动中淡出，产生要素实现自由流动的真实状态？因此，从体制转轨的目标看，地方政府的第四种退出具有根本的、标志性的功效，如此才能使政府真正走向“社会管理、公共服务”的科学发展轨道。 四是市场决定企业优胜劣汰。在经济发展过程中，市场机制作用的重要方面就是促进企业优胜劣汰。伴随优胜劣汰的充分竞争，生产要素自由流动，各要素价格灵敏反映供求变化和企业结构变化，处于产业升级中的优秀企业凭借其消化成本上升的相对优势，总是率先占有稀缺资源进而巩固、提升价值链地位；与此同时，落后企业全面陷入困境，走向被并购、破产的过程。我国当前的市场状态远未达到优胜劣汰的机制形成要求，产业升级的基础性功能相当程度上取决于政府的态度与选择，培育市场的优胜劣汰机制依然艰难。这其中既有市场发育本身的缘故，更有政府行为派生的障碍。以企业破产为例，到目前为止，还没有一整套适应于不同投资或企业主体的破产法律制度；即使企业符合破产条件，是否实施破产仍由政府主管部门决定。多年来，由于该破产的企业不能及时破产，已严重阻滞产业升级。 2.政府在六个区间理性地展示功能 第一，加强基础产业的支撑作用。这里的基础产业主要包括两部分：基础设施(铁路、公路、水系等)和产业体系中需要发挥支撑作用的一些基础部分，如电力、通信等。前者作为提供公共产品的政府作用适用于所有时期，后者在产业构筑初期更为凸显。一般而言，政府侧重投资资本数量大、时间长、周转慢的基础建设项目。我国改革开放30多年来，各级政府致力于基础设施的建设，使产业运行、升级处于较为稳定的状态。 第二，淘汰落后产业的杠杆作用。综合运用经济、法律和必要的行政手段淘汰落后的产业产能，以体现政府优化产业结构的功能，这不仅具有理性依据，而且在经济的实际过程中持续展现。经济手段主要包括：设置调控税费，如提升环境污染税费，并引入碳交易机制；提升资源使用税，既淘汰耗能高、资源利用率低的企业，又为生态经济发展创造条件。法律手段中最具有刚性制约的手段就是“门槛制”。在法规中设立企业涉入行业的门槛，调整门槛标准并严格法的执行，就意味着一批企业的淘汰。必要的行政手段不排除在特定时期运用指标管理手段，逼地方政府自身限时限量淘汰牺牲环境的若干企业，如正在实施的节能减排的行政控制机制。近年来，我国地方政府在淘汰落后企业方面虽然存在上述种种不足，一些地区阶段性的业绩依然可圈可点。以上海为例，“十一五”期间每年淘汰高耗能、重污染、资源利用率低的项目700多个，减少生产总值500多亿。随着经济增长的压力加大，淘汰落后企业的效应会更加显现。 第三，促进技术进步的引领作用。这几乎是所有国家的政府发挥调节产业作用的共同特征，发达国家更加突出。以美国为例，自上世纪90年代开始，特别是克林顿政府提出“知识经济”、“信息高速公路”等概念后，更加注重对高新技术发展的扶持。在高新技术引领中的政府作用聚焦于三个领域：一是将高新技术作为国内产业升级的引擎；二是通过高新技术发展带动出口；三是国防技术民营化，推动制造业振兴。美国科技管理的实施，主要体现为由行政、立法、司法三个系统以不同方式参加国家科技政策的制定。其涉及的科技政策主要有：对私人部门的研究开发活动进行鼓励；以高校为依托，组成多学科的工程研究中心；提高大学的自主创新能力，建立新型的研发体系；加强研究和发展活动的资金支持和完善科技立法工作。 第四，扶持战略性支柱产业的推动作用。一国在一定时期内，奠基于资源禀赋形成发展过程中具有特色，并以一批举足轻重甚至产生全球影响力的企业群而承载的结构形态或称支柱性产业体系，往往是政府给予高度关切和支持的。美英金融(美国高科技整体优势无须列举)、德日汽车、韩国电子、瑞士表业等，对于这些实质上是当下国家命脉的产业，一旦遭遇劫难，政府果断相救具有必然性。从这个角度去观察金融危机爆发后，美国政府紧急投巨资救市救企(“两房”企业)就显得更加理性。各国支柱性产业不一样，所采用的扶持方式也不尽相同，主要包括政策倾斜、行政干预、产业组织选择等。特别值得关注的是，当全球实体经济需要强化时，美国果断将制造业(建立制造业创新研究所)纳入国家重点扶持对象。2012年2月，美国国家科技委员会发布《先进制造业国家战略计划》，正式将先进制造业提升为国家战略。[1] 第五，完善产业组织的调节作用。产业活动其实就是产业组织即企业活动，产业升级的背后意味着产业组织的优胜劣汰及其结构优化。产业组织优化主要是企业规模结构、市场行为、绩效层次三者优化的高度统一。就企业规模结构优化而言，大中小并举依然是基本格局。应该看到，发展中国家基于市场机制缺陷的生产集中度偏低，因而规模经济之下的企业数量过大，这是产业升级必须改变的状态，也是政府更好发挥作用的重要领域。目前，我国机械、冶金、有色、水泥等行业“小、散、乱、差”的产业组织特点基本反映了这一现实。实际上，一定时期政府对小微企业进行扶持帮助也属于产业组织调节行为。 第六，引入外资外企的优化作用。在对外开放中，政府通过创造必要的政策法制乃至文化环境，适度引入外资外企对于促进国内产业升级无疑起到加速和优化作用，发达国家也不例外。上世纪70～80年代，亚洲新兴国家尤其是日本，汽车及电器产品大举进入美国市场，看似带来巨大压力，但最终效果是倒逼美国制造业与信息化结合进入新阶段，其制造业国内占比不足20％，但在全球占比依然在15％以上，远远领先于日本。就发展中国家而言，必要的外资外企引进所产生的推动产业升级的作用更加突出。我国对外开放30多年来，国内生产总值平均增长9％以上，经济总量跃升为世界第二，其内在的产业升级贡献功不可没。尽管到目前为止，总体上看我国仍然处于产业链中低端，但较之改革开放前已不能同日而语，原因就在于产业体系中的企业群体多数是中外合资和外商独资企业。近年来，随着政府调控、扶持的招商引资环境不断优化，跨国公司的总部开始选择若干城市进行集聚，带动产业链向高端发展。以机器人产业为例，中国市场增速已是全球第一，上海已成为国内最大机器人产业集聚区。无论是WTO框架下的多哈谈判继续，还是多种类型的自贸区拓展，都表明各国政府正致力于寻求国际资源促进本国经济发展，尤其是产业升级的战略选择。 在我国，当务之急是要将市场的四个决定作用与政府的六个调控作用有机结合起来，形成共同推进产业升级的机制。 从路径选择上看，必须有缜密的系统设计。系统运作中，至少涉及三个关键问题：立足点、突破口和目标选择。立足点无疑是发挥市场的决定作用，即让“四个决定”首先体现出来，否则，政府更好发挥作用就无从展示，或者说失去前提。突破口必然在政府管理的系统之中。目前市场决定作用不能充分发挥，根源就在于政府管理系统包含着诸多不合理、越位干预，因此，政府管理系统必须“首当其冲”地承担改革任务。目标选择必须是政府与市场两方面作用得以有效发挥、有机结合的机制，排除任何单一选择。 这样，系统设计可作如下表述：以构建政府与市场共同作用有效发挥机制为目标，以市场对资源配置起决定性作用为立足点，以政府管理系统改革为突破口，顶层布局、有序推进，使经济发展处于创新驱动、转型升级的状态。着眼于具体实施，剥离与退出、保留与加强、探索与创新将构成三位一体的操作线路图。 1.剥离与退出的实质在于使市场的四个决定作用得以充分发挥 首先，在价格决定上，最大限度地发挥市场功能。除对竞争性价格充分放开外，对必须调控的价格在成本加微利的框架内通过招标竞争使市场最终定价；对于现行直接管控价格的资源体系进行重新界定，确有必要放开的资源通过组建竞争性企业使定价权回归市场。公共服务保基本的理念应同时适用于医疗、教育等敏感度高的行业。如医疗领域，全部三甲医院的医诊项目均列入公益范围并直接定价，结果必然是健康产业无法通过竞争而发展，导致整体医疗水平提升受阻。此外，对于资产价格形成机制的培育，应尽可能采用公开透明的市场竞争方式。以国有企业产权多元化、构建混合所有制为例，通过全国性公开交易平台，可最大限度地防止财产流失。 其次，推行负面清单管理，使企业投资经营活动尽快整体性进入市场轨道。这是一种区别于正面清单管理的模式，其实质差异在于：正面清单管理是正向管理，即指定经营领域、项目甚至具体的经营活动方式，也就是人们熟悉的政府审批制；负面清单管理则是逆向管理，限定之外无须审批、审核，仅须备案。前者的风险是错配、低效、腐败等；后者是监管上的风险，主要依赖过程与结果监控。总体而言，市场体系健全的国家实际上实施负面清单管理，只是未采用此表述而已。在我国，将负面清单管理方式与转变政府职能改革有机结合起来，通过减少政府审批取得实质性进展而推动政府职能真正转变，理应成为一种重要探索。国务院发展研究中心企业研究所最近发表了题为《企业对进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革的看法和建议》[2]的调研报告，列举的主要问题涉及范围是：审批—歧视—缺位—诚信—干预—保护，置于首位的是审批。审批事项多、时间长、效率低，近三年平均一个企业每年审批项目数量达17.67个，最长审批时间平均为171.35天。其实，六个问题中的后五个问题都是由审批所派生。对于减少政府审批之所以艰难，有观点将之简单地归结为囿于负责人个人利益的“自我革命”。其实，若作深入探究，至少有三个原因：一是触及组织内结构性利益变化，影响甚至伤害一批人的切身利益，如减少一个处甚至一个科，若没有强大的外在压力，仅靠单位领导人“自觉”无济于事。二是让需要减少审批的组织自报选项，势必陷于被动，若硬性规定日常审批的比例也缺乏科学性。三是社会无法监督。任何一项改革，若不向社会公开，接受社会监督，仅依赖内部说了算，其绩效不可能明显。负面清单管理，就是有益于解决以上问题的系统性管理体制设计。 再次，修订并强有力地实施《企业破产法》和《反垄断法》，使市场竞争所推动的优胜劣汰与资源自由流动机制得以真正建立。以市场竞争为基础的资源自由流动与企业优胜劣汰是互为条件、互相促进的。企业若不能正常进入破产程序，即行政参与保护，意味着劣质企业不能及时退出，并且一定程度上资源继续注入，因而谈不上资源自由流动。从另一个角度看，为促进资源自由流动，反垄断尤其是反地方政府的行政垄断愈是彻底，就愈有利于为企业实施正常破产扫清障碍。从市场中退出的企业既为资源流动提供载体，又为市场注入新资源提供空间。 2.保留与加强的重点是更好地发挥政府作用 首先，从政府系统整体构架上看，以上六个作用的发挥属于不可置疑的理性追求。具体而言，对其中任一作用的排除都意味着缺位或弱化。这是因为：基础产业支撑中的基础设施总是不断完善的，无法完全依赖市场机制；政府以执法之公正和必要的产业政策淘汰落后产业，与市场机制可高度融合；发挥促进技术进步的作用并以此显现有效政府的形象，无论是在发达国家，还是发展中国家均无例外；扶持战略性支柱产业，即使需要地方政府逐步退出，对于发展中国家，中央政府担负其职责无可非议，更多的只是要求方式方法上充分运用市场机制；在产业组织完善中产生调节功能，既可以通过《反垄断法》去构建、维护竞争结构，也可以在保护中小企业的过程中体现调节角色，因而中央政府和地方政府都存在探索的空间；引入外资优化产业结构，提升国际竞争力，已成为当今世界各国政府普遍采用的服务国内经济发展的战略。 其次，地方政府在总结以往经验教训基础上优化行为，重点实现三个转变：从重点促进增量升级向存量升级转变；从重点推动结构性产业增长(包括扶持战略性新兴产业)向产业整体创新能力的提升转变；从重点培育关键项目向优化产业体系生成环境转变。 其一，存量升级与增量升级作为两种基本的产业升级方式，不受时间、区域的限制并存发展，这是毋庸置疑的，但阶段性重点选择差异也不能否定。我国目前依然处于全球产业转移过程之中，在中西部地区，显然应将增量升级放在更加突出的位置，高度关注招商引资，追求引进绩效，避免错过机遇。对于曾经重点接受过产业转移辐射的东南沿海地区，存量升级则应逐渐上升为主角，成为转型升级的主战略。由扶持增量升级为主转向重点促进存量升级，更需要观念、管理方式、手段的转变，更依赖发挥市场机制的决定性作用。 其二，优化产业结构固然是政府经济调控的重要目标，但必须承认的现实是，地方政府扶持投资于特定的产业、企业，存在着巨大的风险，包括供给的技术风险、市场的需求风险和全球竞争的法制、政策政治环境风险等。前不久，无锡尚德破产案例就是极具说服力的警示。应该看到，战略性新兴产业(包括其他产业)在发展过程中，主要靠地方行政力量去推动，都可能遭遇惨痛的教训。相比较而言，政府若将优化产业结构、推动产业升级的重点放在促进整体产业创新能力的提升上就可大大降低风险。具体做法是：扶持研发(给予必要的资金扶持或者将企业研发投入作为税前扣减基数，甚至相应给予一定幅度的奖励补贴均是有益举措)；促进孵化(选择项目在市场中招标，借助于孵化器进行孵化活动，集聚、运作孵化资金等)；帮助转化(核心是帮助研发机构创造转化的有效载体和途径)；提供广阔的服务平台。 其三，为适应产业升级需要，政府从最初重点抓项目，逐步推演到培育产业体系，最后进入主要塑造产业发展环境的境界，这也表明符合规律的政府行为梯度升级的状态。项目导向是地方政府起步推进经济建设的必然选择，尤其对于落后地区。伴随政府调控的进步，必然减少对项目的直接干预，而把优化产业体系(产业结构体系、产业组织体系和产业业态体系)放在更加突出的位置。若进一步提升政府调控、服务的质量，着力塑造环境则更受企业主体的欢迎，并有益于大幅降低管理风险。这里的环境至少涉及三个方面：以法制为核心的制度环境；以诚信为核心的人文环境；以信息化为核心的设施环境。 此外，着力于亟待加强政府监管和服务的领域。前不久国务院发展研究中心对企业界的政府服务需求进行了问卷调查，发现存在的突出问题主要是：监管不力、服务不足、政策不明、职能不清、诚信缺失。这些问题极大限制着政府作用的发挥，针对这些问题集中攻克障碍，是更好发挥政府作用的务实并能尽快见效的举措。 3.探索与创新的着力点在于构筑促进“两个作用”有机结合的制度基础和实现机制 客观而言，在发挥市场配置资源决定性作用基础上更好地发挥政府调节作用，使经济高效、持续稳定发展，这样的运行机制状态至今尚未出现。人类社会进入市场决定资源配置的资本主义阶段，整体性失衡即经济危机周期性爆发依然困扰、冲击着“华盛顿共识”，当下仍未消除的金融危机实质上就是经济危机的当代化。 应该承认，需求不足始终是资本主义制度的伴生物，对此，历史上剖析得最为深刻的还属马克思的经济学说。按照马克思主义观点，社会化大生产协调发展，首先，要求宏观经济系统中的微观组织——企业能自我协调投资与消费的比例，从而为总供需的平衡奠定基础。因为投资的作用是双重的，一方面形成需求，另一方面创造供给。假定投资规模的增长是以国民收入既定量为前提，那么，投资量不恰当地增大必然会带来总供给大于总需求。其次，它要求宏观上能进行有效调节。虽然微观比例的协调是宏观经济稳定的必要前提，但宏观比例并不是微观比例的简单加总，宏观协调必须经历一个再调节的过程。宏观的有效调节，不仅依赖调节者雄厚的实力，而且需要微观组织积极配合。这就提出了财产制度的适应性问题。在马克思看来，资本主义私人占有制必然带来生产和消费的对抗性矛盾，资本追逐利润增值的过程也就是生产无限扩大与购买力相对缩小的过程。 进入20世纪，社会主义制度诞生后，虽然创造了公有制财产形态，但长期处于计划经济体制运行之中。尽管我国1992年宣布建立社会主义市场经济体制，但真正明确承认市场对资源配置起决定性作用，还是中共十八届三中全会作出的决定，即开启了“两个作用”结合机制的探索之路。从实现的潜力及其优势看，与以往相比，区别不在于方法和手段(以往的积累更多，条件更优越)，而是结合型机制所植根的制度基础即公有制为主体。按照中共十五大报告的定义，公有制为主体主要体现为公有资产占优势，应该说，这一结论至今依然为改革开放的实践所支撑。自改革开放推进以来，我国公有资产一直处于多形态的探索之中，目前至少存在五种类型。 一是资源型资产。土地、矿产、草原、森林、江河、领海无一处属私人所有。农民的宅基地，其所有权的集体所有也从未被否定。二是基础设施与公共产品型资产。以高铁为例，经过10多年建设，目前已经拥有全世界最大规模以及最高运营速度的高速铁路网。中国高速铁路运营里程约占世界高铁运营里程的45％，居世界高铁里程榜首。三是基金型资产。这必将成为未来公有资产存在的新型重要形态。如在全国社会保障基金中，随着公有投入社保范围的不断扩大，以养老基金为主体、由全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金，其权益规模增长显著，由2000年的200.6亿元增至2009年的6927.73亿元，增长了33.58倍。四是货币型资产。属于流动性最强的资产形态，包括现金以及一年期以内的各类证券。五是企业型资产。以投资于企业为形态的各类资产，如集体所有制企业资产(含股份合作制企业)、国有企业资产等。从投资形态看，包括独资、控股、参股等。 以上五种类型的公有资产总量占社会总资产的比重居绝对优势，这是毋庸置疑的。依据一些专家统计研究，即使略去众多资源性资产和公共产品资产，仅以经营性资产计算，公有资产占优势的结论也是成立的。以不同生产资料所有制的经营性资产价值量作为衡量主次地位的边界标准，估算第一产业公有制与非公有制的资产规模及其比重变化，并在前人估计的基础上，延伸估算第二和第三产业两种所有制的资产规模及其比重变化。结果发现：截至2012年，中国三次产业经营性总资产约为487.53万亿元，其中公有制经济的资产规模是258.39万亿元，占53％。[3]很显然，若按五大类型资产计算，确保公有资产占优势，经营性资产占比依然存在较大的调整空间。公有资产占优势的产权结构对于建立“两个作用”的机制，至少在四个方面产生效应。 一是减少生产与消费的对抗性矛盾，为缓解或消除周期性经济危机奠定基础。既然私有制微观组织是产生生产与消费对抗性矛盾的总根源，因而减少私有制的宏观占比，使之处于非主导、非支配地位，就意味着从根基上创造持续发展的制度条件。我国自1992年以来经济增长始终处于稳定的状态也从过程效应的角度提供了佐证(1992年以来连续22年每年高于7％的长周期，其间，波峰13.4％，波谷7％，创造了在长达20多年的高速增长基础上落差仅为6.4％的奇迹)。 二是创造了宏观调控的必要财力条件。离开宏观调控的必要财力支撑，宏观调控要么名存实亡，要么限于财力不足，无法弥补市场调节的缺陷。这在国家总体实力偏弱情形下更显焦虑。目前在一些强盛的发达国家如美国等虽然也有显现，但严重程度并未达到积聚阶段。相反，一些落后的发展中国家(亚洲、非洲均大量存在)问题尤为突出，甚至不少欧洲国家也开始呈现政府无力调控现象。 三是在公有资产占优势的国家，具有公有资产控制力和影响力的企业和微观组织就能相应便利地建立，若能将其科学地设计、定位在有利于宏观调控的必要领域，如国家安全、重要公共产品、重大基础设施、充满风险的战略性产业等，这些企业和微观组织就能成为弥补市场不足、稳定市场秩序、减少非理性干扰、驾驭发展走势的战略性资源；即使在短期内，也能对重大国内国际有影响力的活动产生稳定器作用。以上海世博会为例，无论是规模还是质量，都被国际博览局认定为“史上之最”。其实，在最初的试运行阶段，并无重量级国有企业介入，同样出现过种种无序状态，自从上海锦江集团入驻，才有后来的种种赞誉，产生良好的国际形象。 四是有利于集中力量办大事，尤其是处理重大灾难性突发事件，使经济社会迅速进入稳定、可持续状态。汶川大地震，在经历短短的三年之后就完成了重建任务，这样的奇迹就是一种令人折服的制度产品。 当然，有了保障“两个作用”发挥的制度基础，并不等于形成了实现机制，关键是使政府发挥作用的资源配置融入市场化体系，包括土地营运、建设投资、财政支出等，即在资源配置的具体方式选择上依然体现市场决定性作用。如政府可控资源决定着使用方向，着眼于扶持科技创新，甚至决策于某一领域，但具体落实到某个企业并非由政府部门决定，而是公开于市场，由市场竞争机制实现选择。这样，“两个作用”的机制实现就趋向于统一的市场过程。