大气污染防治公众参与的法经济学分析，本文主要内容关键词为：大气污染论文,经济学论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF468.3 文献标识码：A 文章编号：1004-6917(2014)11-0081-07 大气污染治理问题上，一直存在着“政府主导”与“市场主导”之争。然而，纵观国内外的实践，仅依靠政府或市场治理大气污染，治理效果往往不甚理想。越来越多的学者提出，在如何保护大气环境、实现人与自然和谐发展这个问题上，不仅政府、企业要承担责任，社会公众也要有保护大气环境，监督政府、企业履行大气环保责任的相应权利和义务，并主张中国大气污染的治理离不开社会公众的参与。最新出台的《北京市大气污染防治条例》采纳了该理念，依据该条例的第三十八条之规定，公民应当遵守大气污染防治的法律法规，牢固树立大气环保意识，较少向大气排放污染物，并自觉践行绿色生活方式。该地方法规明确了公民负有保护大气环境的义务。那么，公众参与大气污染防治的理论性质是什么？应当采取什么样的公众参与模式？笔者将从法经济学视角分析大气污染防治公众参与制度。 一、法经济学视角下公众参与大气污染防治的必要性 (一)公众参与是大气污染防治的制度需求。在奥普尔斯看来，由于“公地悲剧”的存在，环境问题是无法通过私人合作解决的，而拥有强大公权力的政府是避免“公地悲剧”的唯一手段。过去，在“利维坦”——国家作为唯一能解决环境问题的手段背景下，诞生了许多由中央政府对自然资源实行控制的政策方案。海尔布罗纳也认为，强有力性的政府对实现生态平衡是绝对有必要的。对自然资源实施集中控制和管理的做法，在过去得到了广泛的认可。然而，政府控制资源实现环境最优保护，是建立在信息准确、高度理性、规制有效、监督到位、行政费用为零等的前提下。现实中，这些条件同时满足的情形是不存在的，是假设的，如果政府掌握的信息不完全，会出现“政府失效”等问题。因此，该理论在实践中是行不通的。后来，罗伯特·J.史密斯主张，在环境资源上创立私有财产制度代替原有的公共财产制度是解决环境悲剧的唯一方法。但是，依赖于公共部门保障实现的私人产权制度本身也是一个公共制度，即使环境资源权利被量化，环境资源依然可能成为公共所有而非私人所有。 纵观国内外的大气污染防治实践，保护大气环境，“利维坦”或“私有化”都不是唯一的有效解决途径。在现实世界中，市场和公共机制是相互依存的，而不是绝对的对立隔绝。公众参与机制早已被发达国家证明是保护环境的有效机制之一。中国大气污染防治应引入新的第三方主体——社会公众，以满足大气污染防治的制度需求。 (二)公众参与契合“成本—收益”的理念。按照经济人假设的理论：经济分析中的经济人为了追求私利的最大化，会根据个人偏好，采取有利于自身的方式行事。法经济学将法律规则体系假定为市场价格体系，并假定法律规则下的行为人的行为方式与市场中的经济人的行为方式具有一致性。市场中的经济人会根据既定的市场价格体系进行成本收益的分析，从而决定是否采取某种行动。而行为人在现有法律规则体系下做出一定行为前，亦会根据法律规则体系从事相关的成本收益分析。在某种意义上，市场价格体系与法律规则体系都是私主体所不能左右的隐性约束条件[1]。尽管大气污染防治领域每个当事人的动机与目的不尽相同，但为了追求自身利益的最大化，他们在遵循既定法律规则体系的前提下会进行一定的成本收益分析，从而选择有利于自身的方法行事。生活中，人们选择对某项法律的规避、抵制抑或遵守，实质取决于他们对该项法律赋予的权利义务以及所蕴涵利益的评价，还取决于其自身利益诉求与法定利益之间差距的大小[2]。 对于一个理性的公众来说，参与防治大气污染前，在遵循现有法律规则体系的框架下，公众会进行相关的成本收益分析。只有当公众认为参与大气污染防治所获得的收益可能大于成本时，才会积极、能动地选择参与大气污染防治活动。这么多年经济发展的经验教训明确表明，牺牲环境换取短期发展不可取，后期的治理成本是无法估量的。对于公众亦是如此，大气环境的质量状况直接决定了他们的健康状况。在自己的生命健康以及子孙后代的健康面前，公众作为理性的经济人，其参与大气环境防治获得的收益往往要远远超过其行动的成本。而且，公众通常也是大气污染主体之一，如私家小汽车的废气排放、家庭不清洁燃具的废气排放等。引入公众参与制度，从某种意义上说也是从源头上防治大气污染，虽然公众会因此增加一定的既定成本，但参与防治大气污染，既是公众的一种自我“救赎”，也可以大大节省事后“公力救济”的经济成本。“两害相衡取其轻”，公众参与更契合“成本—收益”的理念。 (三)公众参与是公众实现“财富最大化”的自我需求。“财富”一般被民众理解为金钱。经济学家则认为，财富是指一切直接有助于人们获取工业效率的才能、习惯和精力等在内的东西[3]。而在法经济学家眼里，“财富”被理解成：那些在市场上进行交易时可获得一定价格衡量的以及社会中全部能够被估价的有形的或无形的物体的总和，简单讲，财富就是指社会中一切有形无形的物品与服务之总和[4]。近些年，当代美国最著名的法学家波斯纳则主张：“财富最大化不仅仅讲求功利，其精神是不同的。”[5]在笔者看来，今天的“财富”概念早已不再局限于物质层面，而外延为集物质、精神、健康、荣誉、服务、社会地位等一体的财富。各种非物质利益的愿望、动机和目的，常常影响着人们的行为模式，物质利益不再是人们进行活动的唯一目标。近年来，随着市场经济的发展以及人民物质生活的极大丰富，公众对居住环境尤其是空气环境的要求越来越高，他们会在现有的法律规则体系下做出行为选择，追逐其内心所认定的“健康财富”的最大化。 根据机会主义假设理论，人们在强烈而复杂的动机下追求私人利益，往往呈现出借助于不正当手段、投机取巧以谋取私人利益的行为倾向[6]。假定人类是有限理性的，人们通常会采取一种投机取巧、随机应变的方式谋求私人利益最大化。人类心理、生理等自身方面的局限性以及世间万物的繁杂多变性，决定了人类的完全理性只能是一种美好的幻想。也就是说，机会主义倾向在某种意义上是对财富最大化假设的补充。对于公众来说，参与大气环境的环保活动能否实现其既定目标，行动本身是否符合成本收益原则等，都具有相当大的不确定性。公众实施参与防治大气污染行为很多时候是抱着一种近乎侥幸的心理，希冀以投机取巧、随机应变等方式达到其既定目标，如“健康财富”最大化。一旦公众实施大气污染防治行为会给其带来相应利润，且其参与行为又有相应的制度保障，那么参与大气污染防治就成了公众普遍选择的投机心理，会主动采取有利于自己的方式参与大气环保，以追求其“财富”最大化。 (四)公众参与是资源稀缺性的内在需求。能够满足人类需求的物质——资源是有限的。从人们的日常生活以及实践来看，空气看似是无穷无尽的，所以人们通常认为空气不是有限的，它不是资源。但从法经济学视角来看，清洁的空气也具有稀缺性，也是资源。清洁空气的稀缺性决定了它难以充分满足现代人类对舒适大气环境日益增长的强烈愿望。也正是清洁空气资源的稀缺性成就了它相应的高价值。但空气本身并不是稀缺的，人类可以随时随地地获取。公众依据自己的偏好，采取有利于自己的方式行事，以牺牲空气的代价期望获得短期私利的最大化。马克思说过：“资本如果有百分之五十的利润，它就会铤而走险，如果有百分之百的利润，它就敢践踏人间一切法律，如果有百分之三百的利润，它就敢犯下任何罪行，甚至冒着被绞死的危险。”[7]而公众因污染大气而获得的边际收益很可能达到50％，有时会超过100％，甚至更多。在某种意义上，这就可以解释为什么法律制裁下还有那么多的公众去实施大气污染行为。值得注意的是，大多数公众进行活动时，污染大气往往并非出于其本意，只是其正常生活活动的负外部性的产物。然而，面对中国当前的严重大气污染形势，加上清洁空气的稀缺性决定了占绝大多数的大气污染主体——公众只能通过合作机制达到彼此都满意的清洁空气配置结果——绝大多数社会公众都有权且能获得清洁空气，以实现“绿色经济”、可持续发展的终极目标。 二、大气污染防治公众参与制度的构建路径 (一)将公民的环境权写入宪法，明确公民的大气环境权益。大气环境权益是一种特殊的“产权”形式，是公民进行大气环境保护的根源和保障。社会公众往往出于自身利益的需要采取行动保护大气环境。任何一个私主体都拥有大气环境权益，意味着他不但有权采取行动保护大气环境，而且还有权获得大气环境权益所产生的收益。大气环境权益作为一种延伸的环境权，其能否得到强力的保障取决于环境权在我国法律体系中的地位。然而环境权在我国还不是一种法定的权利，宪法中并没有公民环境权这一概念，公民环境权益受损时经常得不到有力的保护，环境权只是作为一种应然的权利而被学者、公众疾呼。 科斯在其1960年发表的《社会成本问题》—文中对权利配置进行了划时代的研究。当权利发生冲突时，科斯主张，法律对权利的配置应使产出最大化，即应以一种能避免较为严重的损害的方式来配置相应权利[8]。公民环境权作为一项新型的、关乎人类社会能否可持续发展的权利，具有人权属性和社会属性，与其他权利存在冲突，比如发展权、资源所有权等权利。为了避免更为严重的损害，我国学者大都赞成对环境权进行初始的法律配置，但关于环境权如何初始配置却历来争议很大。纵观世界各国的立法现状，不难发现各国主要采取三种法律模式配置公民环境权：第一种模式是在其宪法中创设公民环境权，如俄罗斯、土耳其、韩国等；第二种模式是宪法中虽未规定公民的环境权，但规定了政府有保护环境的义务，以宣示宪法对环境进行保护，如希腊、泰国、芬兰、瑞典等；第三种模式是以对本国宪法进行司法解释的形式，保障公民依法获得环境权的宪法根据，如日本、德国等[9]。 笔者认为，在宪法中对公民环境权进行明确化、具体化的配置，确立公民环境权的宪法保障制度，这将是未来我国宪法的任务之一。笔者认为，具体制度可以这样设计：以宪法修正案的形式确立公民环境权的宪法地位，明示于众。首先，宪法总纲中应明确规定公民享有环境权；其次，公民环境权的具体内容应纳入宪法的“公民的基本权利和义务”一章中，明确环境权是公民的一项基本权利；最后，笔者认为，具体条文的设计，可以在宪法中将公民环境权做如下规定：“中华人民共和国公民享有拥有优良、健康的生活环境的权利，国家应保障该权利的实现。同时，国家、社会和公民负有保护环境、与自然和平共处的义务。”[10] 我国宪法中应该明确公民的环境权，确认公民是环境权主体，同时大气环境权也应是环境权内容之一。在宪法中明确公民的环境权，能够为公众维护其大气环境权益提供有力的法律武器，从而调动社会公众的力量，与破坏大气环境、污染大气环境的行为做斗争，使公众在其大气环境权益受损时能够正当地行使其获得公力救济的权利。由公民大气环境权益延伸的环境知情权和参与权，也能够加强公众的大气环境保护意识，加大公众对政府行为和企业行为的监督，进而可以有效降低执法成本，促进法律的有效实施。 (二)提高公民的大气环境保护意识。大气污染防治是环境保护的一项重要内容。如果公众没有一定的大气环境保护意识，无视污染破坏大气环境的活动，对“PM2.5”、“温室效应”、“雾霾”、“臭氧层破坏”等大气污染的危害性一无所知，何谈公众保护大气环境的责任感？环境法律知识和环境保护知识的厚薄，决定了公众参与环保能力的高低[11]。近年来，我国公众的大气环境保护意识虽有所提高，但还远远不够。2013年，全国大范围的、持续性的雾霾天气表明，我国的大气环境问题十分严重。社会公众是防治大气环境污染的基础性力量，笔者认为，应采取以下机制进一步提高公众的大气环保意识，使公众能够熟悉大气环境常识，了解自己在大气污染防治过程中享有的权利和义务，理解、支持、配合和参与政府的大气环保工作： 1.法律法规应明确公民有提高自身大气环境保护意识的义务。大气污染的防治不仅是政府、企业的责任，也是每个社会公众应主动担负的责任，公众有义务提高自身的大气环保意识。某些地方性法规在这方面进行了有益的尝试，如《北京市大气污染防治条例》第三十八条规定：“公民负有依法保护大气环境的义务，应当遵守大气污染防治法律法规，树立大气环境保护意识，自觉践行绿色生活方式，减少向大气排放污染物。” 2.将大气环保教育纳入小学、初中课程，从小培育公众爱护大气环境的观念与习惯。学校在假期可组织全校学生观赏大自然、寻找大气环境破坏的痕迹，并作为学生校外环境教育的一部分。 3.改善宣传方式，注重发挥电脑、手机、公交车窗等移动新闻媒体平台对大气环境保护的宣传作用。在社区、校园、机关和不同区域展开知识竞赛、宣传讲座等形式的大气环保宣传，增加大气环境环保宣传形式的多样性，提高公众的环保意识，从而为执行环保法规，实现环保战略和发展环保产业创造良好的社会条件。 4.增加大气环保宣传的主体。应积极发挥城市居民委员会、农村村民委员会等基层组织成员的作用，还应发挥当代大学生的作用。例如，在社区发挥越来越重要作用的社工可以在其工作职责中纳入社区大气环境保护一项，我国广大的法学本科生、研究生也应利用其专业知识加入社区大气环境环保的宣传中去，其表现可作为其校外实习或实践考核依据之一，并可计入大学生志愿服务时间内。 (三)拓宽公民获悉大气环境污染防治信息的途径。如果缺少相关的大气环境污染防治信息，即使公众有了参与大气环保的意识也无从做起。长期以来，由于“全能政府”和政治因素的影响，我国的大气环境污染防治信息一直处于一种半封闭的状态，笼罩着一层神秘的面纱。目前，我国公众主要可通过以下几个途径了解到大气环境污染防治信息：(1)国家、各省市、区域或流域环境状况公报；(2)直辖市、省会城市和重点城市空气环境状况周(日)报；(3)企业环境信息公告；(4)环境资源管理部门的网络工程。通过以上途径，公众的大气环境知情权有了一定的保障，但仍显单薄。公众大气环保意识的不断提高，对我国的大气环境信息公开途径提出了新的要求，应通过以下措施扩宽我国公众获悉大气环境污染防治信息的途径。 1.利用门户网站、即时通信工具、手机应用软件等为公众提供实时的空气质量信息。伦敦市开通了即时通信工具Twitter和Facebook，并开发了iPhone应用软件，通过上述平台将不同监测点的API数值及时报告给用户；维也纳市环保局则通过Flash动画向市民传播空气质量相关信息[12]。我国各城市的环保部门可以借鉴国外城市的成功经验，利用微博、即时通信工具(如微信、支付宝、来往)等的公共平台定期、及时地向公众发布本地空气质量信息和防治信息。公众也可以灵活地主动登录以上平台查看或订阅政府环保部门发布的信息。当然，企业也可以利用上述平台主动向公众公开自己的大气环境信息，既可以增加企业自身大气环境防治信息的透明度，也是一个宣传企业形象、增强市场竞争力的大好机会。总之，要综合、充分、有针对性地利用各种高科技手段，以保证公众参与大气环境污染防治的高效与便捷。 2.鼓励社会组织监测和发布大气环境信息。有相关检测能力的社会组织、高校也可以利用自身掌握的技术、设备、资源等优势，组织民间大气环境监测并定期向公众发布监测结果。上述组织、机构应在我国法律允许的范围内开展民间大气环境监测，发布的大气环境信息也应是真实、可靠的，其行为的宗旨也应是为了社会福祉而不是以营利为目的。鼓励、支持和引导社会组织、高校等第三方机构监测和发布大气环境信息将是公众获得大气环境污染防治信息的重要渠道。 3.大气环境重点污染区域的政府环保部门应定期通过短信、报纸、电视、广播、互联网等多媒体方式向公众发布细颗粒物(即PM2.5)、一氧化碳、挥发性有机污染物等主要污染物的信息。 4.设立环境论坛。政府环保部门可以建立一般公众发表意见的论坛，集思广益，加强政府部门与社会公众的直接交流与沟通。 (四)把公民纳入排污权交易主体范围。排污权交易制度在发达国家已被证明是有效解决大气污染问题的机制，其实质是构建一个新的市场，在该市场中，法律设定一个全社会的排污总量并赋予私主体合法排放一定污染物的权利，并设定该权利是可以在市场上进行自由、对价交易的。排污权交易制度于20世纪60年代后期诞生于美国，最先由戴尔斯提出。戴尔斯认为，应通过市场交易和市场作用来替代原有的技术方面的法律规定以实现控制污染总量的目的。世界各国在治理本国环境污染的过程中纷纷借鉴戴尔斯的排污权交易理论，比如美国、德国、澳大利亚等。我国的排污权交易制度最早可追溯到1988年试点进行的排污许可证制度，1991年又曾在上海、开远、包头等10个城市开展过排污权交易的试点工作。近年来，我国也进行了相关的试点，获得了一定的经验，如在上海黄浦江上游试点的11宗排污交易，共筹集环保治理资金400万元。然而，排污权交易制度在我国仍处于试点阶段，在我国并没有发挥其应有作用，笔者认为，现有排污权交易主体范围未纳入公民个人的缺陷限制了其应有功能、效用的发挥。 目前，机动车已成为我国大气污染的重要污染源之一，并成为治理大气污染的新负累。为应对我国逐年上升的机动车拥有量以及汽车尾气造成的大气环境压力，我国一直采取政府主导的模式治理大气环境污染，如采取“限行”、“摇号”等措施。这种治理模式是以公为主，尚未有效地引入私法手段。笔者认为，应采取市场手段，将公民纳入大气排污权交易主体范围，赋予公民大气排污权主体资格。在某些大城市，可以试点进行：在原始分配阶段(一级市场)，给公民个人发放大气污染物排污指标，这可以从一定程度上限制其所购买的私家车数量和排量；在再分配阶段(二级市场)，应允许公民个人的大气污染物排污指标可以在市场上自由流通交易，政府、企业、公益组织等其他主体可以向公民个人购买排污指标，甚至有能力的公民也可以购买企业、政府、环保组织等其他主体的排污指标，以保护自身周边的生活环境。借助这种新型的市场激励政策，既可以利用利益驱动机制吸引全社会公众积极、能动地参与到大气污染防治进程中，也有利于解决环境资源使用中的贫富差距问题，实现环境正义。从法律上明确公民为大气排污交易权的主体，利用市场机制引导社会公众参与大气环境治理，或是应对重污染天气的良策。 (五)建立公众参与大气污染防治的决策参与制度。决策参与，是公众参与大气污染防治的前提。在大气污染防治措施或规定制定之中和实施之前的阶段中，环境保护主管部门或相应的综合决策部门应通过一系列的制度构建以保障公民在大气环境保护领域的参与权，主动征询社会公众的意见，发挥社会公众的群策群力作用。可采取以下月种形式： 1.问题研讨会。为解决酸雨、雾霾、细颗粒物、光化学烟雾等大气污染问题，环保部门应组织研讨会。它需要一个拥有较强技术力量和团队协作经验的主持委员会进行深入准备，该主持委员会成员应包括一定比例的市民团体。由研讨会集体讨论得出的方案结果将上交给地方政府各部门官员组成的评审委员会进一步研讨。这种机制可以在市民团体和政府决策者之间建立起沟通的桥梁，也可以促使与会的政府决策者很快掌握和理解大气污染防治的有关材料，为将来的正确决策打下良好的基础。 2.情况通报。对于大气污染防治措施或规定制定的有关情况，相关部门应通过政府网站、社交网站、环境论坛、报纸、广播、电视、互联网等多种形式向社会公众进行通报，给公众提供一个提问、质疑的机会。 3.社会问卷调查。有关部门制定防治大气污染的措施或规定前，应向社会公众发放相关的问题表，由公众认真填写完成后再汇总公众的意见，使防治大气污染的措施或规定能更广泛地体现民意，更好地得到民众的理解和支持。 4.公众听证会。有关部门应围绕专家论证拟订的方案措施，召开公众听证会，让参与公众就拟订方案提出宝贵意见，并重视公众提出的意见，大多数公众认为不可行的大气污染防治措施或规定不可出台。 (六)建立公众参与大气污染防治的过程参与制度。过程参与，是公众参与大气污染防治的关键，是公众对大气环境管理行为的监督。在大气污染防治规定或措施实施的过程中应纳入公众的参与并发挥公众的监督性作用。在这一阶段中，政府、企业要随时、认真并虚心听取公众意见，及时纠正和改进大气污染防治工作中的问题和错误，主动接受社会公众的舆论监督。可采用以下方式： 1.完善大气污染有奖举报制度。在法经济学家看来，人都是理性的“经济人”，“经济人”之所以会采取某种行为，其内在逻辑实则是利益驱动。污染大气环境也是源于利益的驱动。因此，要调动整个社会力量进行大气环境保护和监督，也需要借助利益驱动机制。有奖举报制度作为一种利益驱动机制，可以激励知情人积极举报大气污染行为从而获利，进而动员社会公众力量参与大气污染治理的建设中。与此同时，大气污染行为被查处概率的增加，对污染者来说，为了确保其违法信息不被周知，不得不增加额外的预防支出。有奖举报制度引起的预防成本和违法成本的增加可以阻止企业继续从事污染大气的活动。“尽管大气污染的防治是一项艰巨的任务，但是通过鼓励公众自觉参与仍然能够取得事半功倍的成效。”[13]但我国的大气污染有奖举报制度还很不完善，应采取以下措施加以完善： 一是完善大气污染有奖举报制度的奖励标准。我国现行相关的大气污染防治法律中，没有规定对公民实行有奖举报制度，只是规定公民有权检举和控告污染大气环境的单位和个人。对此，北京市制定的《北京市大气污染防治条例》进行了积极的探索，根据其第二十二条之规定，“举报内容经查证属实的，有关部门应当给予举报人表彰或者奖励”。虽然北京市的地方法规里明确规定了有关部门应当在查证属实后表彰或奖励举报人，但没有明确规定奖励标准，对于奖励内容，政府部门有很大的自由裁量权。由此导致的后果是公民举报大气污染活动后对可能获得的奖励存在很大的不确定性，进而公众参与举报的积极性不高，该制度难以发挥应有的作用。为了鼓励公众参与大气污染治理，笔者认为，应明确举报大气环境污染行为的奖励标准，比如被举报的大气污染行为轻微或较轻的，给予举报人表彰；被举报的大气污染行为严重或特别严重的，给予举报人1000-5000元人民币的奖励，具体数额可根据大气污染行为造成的社会损失或大气污染主体获利数额做参考(比如环境损失的十分之一或者非法所得的十分之一等)。 二是保障举报人的合法权益。实践中，公民举报其他公民或企业的大气污染行为，往往面临着很大的风险。与污染企业或强势污染个体相比，知情人往往处于弱势地位，事后可能遭到打击和报复。这种潜在的风险也是公民实施举报行为前需要考虑在内的成本，在进行成本—收益衡量后，相关知情公民可能选择容忍大气污染行为。因此，对于举报人的情况，相关部门应严格保密，以免举报人遭到不应有的打击和报复，必要时可请求当地公安部门协助保障举报人和其家人的人身和财产安全。 2.开设环境信箱。县级以上地方政府环保部门可以开设一个有关环境防治问题的信箱，接受大气环保反映信笺是应有之义。环保部门接收公众的反映意见后，应及时处理，并将处理结果及时告知寄信人。 3.设立环境热线电话。环境热线电话将是公众直接向环保部门反映大气环境防治问题的最为简便途径。环境热线电话应广而告之。这将是政府直接倾听公众心声的重要途径，可以获得公众对大气防治问题意见的第一手信息，以便及时发现和解决大气防治工作中的问题，平抑社会矛盾。 4.定期召开新闻发布会，公布大气污染防治信息。保证公众知情权的同时，进一步广泛征求公众意见，置政府的防治工作在公众的监督下，以争取广大公众的理解、支持和参与，确保大气污染防治的过程始终贯彻既定的目标。 (七)建立公众参与大气污染防治的末端参与制度。末端参与，是公众参与大气污染防治的保障。在大气污染防治措施或规定实施后或发生大气环境污染、破坏后，也应鼓励社会公众积极参与对有关污染责任人的检举、控告，使社会公众对大气污染防治的结果起到社会监督的作用，是一种救济性的参与。 1.关于大气污染防治过程中产生的纠纷处理、防治目的实现程度的验收，也应充分听取、吸纳公众的意见和要求，对于大多数公众不认可的行政行为不应被做出。例如，《北京市大气污染防治条例》第三十九条规定：“公民、法人和其他组织有权要求市和区、县人民政府及其环境保护等有关部门公开大气环境质量、突发大气环境事件，以及相关的行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用、污染物排放限期治理情况等信息。” 2.设立环境审判庭，优化司法资源的配置。众所周知，司法是救济公民环境权益的重要途径。大气环境污染案件往往是对专业技术要求非常高的案件，例如大气污染的形成机理、传播路径、大气污染与损害结果的因果关系、防治措施等都涉及专业知识。然而，我国尚没有专门的环境保护案件审判机构，现有的法官也缺乏处理大气环境污染保护案件的相关专业知识，进而影响了大气环境污染案件的审判效率，又无法保证案件的正确裁判。笔者建议，为充分发挥法官的能动作用，应建立一批专业的环境法官队伍，这也是更好发挥司法救济功能的基本保障，并在法院内部设立专门的环境审判庭，集中具有专业知识的法官来裁判环境污染案件，以鼓励社会公众通过司法途径参与到大气环境保护的活动中[14]。除此之外，可以对在职的法官相应地加强环境司法审判的相关专业知识培训，并适当优先选用一些熟悉环境保护领域相关专业知识的法律人才担任人民陪审员，完善人民陪审员制度，以增强法院的专业审判能力，支持社会公众通过司法途径参与大气环境污染的防治。 3.完善我国的环境公益诉讼制度。新修订的《民事诉讼法》之第五十五条虽然确立了环境公益诉讼制度，但可操作性有所欠缺，环境公益诉讼制度的应有功效依然不能有效发挥。环境公益诉讼作为救济社会公众大气环境权益的重要途径，为了能给公众提供可靠、便捷的维权平台，笔者认为，可采取以下针对性的措施进一步完善环境公益诉讼制度：一是明确环境公益诉讼的主体。笔者建议将《民事诉讼法》第五十五条中的“法律”进一步限定为立法机关制定和颁布的法律、司法解释，将“机关”明确界定为环境管理行政机关、检察机关，将“组织”规定为具备一定资质的公益组织，具体可从登记情况、业务范围、专业能力、规模大小等方面加以细化规定。此外，应通过司法解释的形式，将公民纳入环境公益诉讼的主体范围内，以保障公众的环境权益，鼓励公民积极参与到环境污染防治的进程中。二是设立行政前置程序。在环境公益诉讼中，为了防止可能产生的社会公众滥诉问题，笔者认为，可以设立行政前置程序。例如，规定公民、公益组织的环境权益受损时，应先向行政机关申请行政处理，当行政处理不能达到预期效果或行政机关不作为、违法时，公民、公益组织才可提起公益诉讼。 总之，大气污染防治问题是一个集法律、政治、经济、环境、社会等于一身的问题，不能简单将大气污染防治问题作为一个环境问题来处理，而应把它作为关乎一个国家兴亡的问题来抓。笔者认为，应运用市场机制、利益机制、成本收益和资源配置等基本原理来指导大气污染防治公众参与制度的设计，以发挥公众参与制度的最大效用，提升大气污染防治的效果。 收稿日期：2014-09-14标签：公众参与论文; 环境权论文; 大气污染综合防治论文; 企业环境论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 环境保护论文; 环境污染论文; 空气污染论文; 法律论文; 时政论文; 环保论文;