农村转移劳动力人力资源开发的可持续发展机制研究，本文主要内容关键词为：劳动力论文,可持续发展论文,人力资源开发论文,机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F304.6【文献标识码】A【文章编号】1001-4527(2007)01-0086-04
一、农村劳动力转移与转移劳动力人力资源的供求矛盾
我国自20世纪70年代末80年代初期以来，随着农村家庭经营制度的确立和市场经济体制对传统计划经济体制的逐步取代，曾经长期被禁锢在土地上的农村剩余劳动力开始摆脱土地的束缚，在非农产业寻找新的就业机会。大量农村劳动力流入城市，形成蔚为大观的“民工潮”。1978-2004年，农村劳动力外出就业人数从不足200万人增加到11823万人，其中，2001年为7800万，2002年为9400万，2003年为9900万，到2004年外出务工人员已超过1亿，预计2010年这一数据将攀升至2亿。图1显示了改革以来不断增加的农村劳动力转移就业的数量。
图1 农村劳动力流动数据(1988年-2004年)
资料来源：此表是根据专家访谈和相关年份的统计资料整理而成，1989年-1996年的数据均为估计值。其中比较有歧义的为1989年-1991年的数据，有专家说由于紧缩政策使农民工的数量大大减少，而另有专家认为紧缩造成了乡镇企业吸纳农村劳动力的能力下降，从而导致了更多的农村劳动力外流。
转移就业的农村劳动力主要集中在城市的建筑、建材、采掘、加工制造等行业。根据劳动和社会保障部2004年对北京、天津、大连、青岛、苏州、厦门、广州、深圳、武汉、成都、西安、兰州、乌鲁木齐等国内26个城市的2659家企业所作的调查表明，农民工占企业员工总数的59.8％，在东南沿海一带的部分地区一线工作的80％-90％是这些农村转移劳动力。[1] 农村转移劳动力已成为我国城市化和现代化建设的主力军，一个新兴的产业工人阶层在崛起。
然而，由于受传统小农经济生产方式和长期城乡二元教育结构的影响，我国农村人力资源一直未能从根本意义上进行开发，经济转型中大量向非农产业和城镇转移的农村富余劳动力，在推动经济发展与城市建设的同时，存在着严重的人力资源供求结构性矛盾，主要体现在总量失衡与结构失衡两个方面：
1、农村劳动力数量庞大与城市就业吸纳能力有限之间的矛盾
中国城市农民工是一个在不断增长的群体，如果将这部分农民工与本地城镇中“离土不离乡”的转移劳动力相加，则人数超过2亿多人，接近于中国城市居民的人口。农村劳动力转移数量大，增长快，与城市有限的就业吸纳能力形成鲜明的对比：首先，乡镇企业吸纳劳动力的能力已逐步减弱。1980年起，我国乡镇企业异军突起，吸纳了大量的劳动力，但1997年以来，乡镇企业容纳劳动力的能力一直在下降。1998年乡镇企业吸纳的劳动力为1.125亿人，1999年只增加了8万人，以后一直是徘徊不前。其次，国有企业的大调整，大批下岗职工的产生，特别是大批待业青年使城市就业渠道减少。据调查，2003年有950万个就业岗位，而2003年城镇新增劳动力1000万人，下岗再就业1000万人，高等院校毕业生212万人，政府机关事业单位分流人员300万人，总计约2512万人，这将给农民的就业带来困难。[2] 另外，2003年底，我国城镇登记失业率为4.13％，城镇登记失业人数为800万人。2004年，虽然政府预计再就业工作目标为新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，困难人员再就业为100万人，但城镇登记失业率只能控制在4.17％左右。因此，我国农村劳动力非农就业的转移面临着严重的供需失衡矛盾。
2、农村转移劳动力低素质与岗位需求高要求之间的矛盾
目前我国农民文化素质低于发达国家，中西部地区劳动力整体文化素质又低于东部地区，劳动力以初中及以下文化程度为主，占80％-90％左右(表1)。在农村中，受过专业技术培训的劳动力也较少，产业结构和升级变迁过程中其较低的文化素质无法适应新的劳动市场的需要。根据教育部职业教育与成人教育司综合改革处的统计，在农村中15-40岁的青壮年文盲半文盲有7200万人，占22.5％；小学文化程度2.07亿人，占45.4％；初中1.13亿人，占24.76％；高中和中专0.33亿人，占0.73％；大专以上仅36万人，占0.08％。我国农村青年同龄人中仅有5％左右能够进入普通高、中等院校学习，每年农村有1200万小学、初中、高中毕业生没有进入上一级学校学习的机会，大量的青壮年农民没有接受职业技术教育。根据教育部职业教育与成人教育司综合改革处的统计，在全国农村劳动力中接受过初级职业技术教育或培训的有3.4％，接受过中等职业教育的仅有0.13％，接受过短期培训的为20％，三者总计只有23.53％，而其中接受过专业技能培训的只占9.1％，没有受过任何培训的占76.47％。农民工普遍欠缺外出打工所需要的一技之长。
表1：我国1985-2004年劳动力素质情况表(单位：％)
数据来源：《1985-2005年中国农业统计年鉴》，中国统计出版社。
随着市场经济的发展和经济增长方式的转变，社会各方面对劳动力素质的要求越来越高，由以往需要的“粗劳动力”转变为大量需要熟练技术工人。劳动和社会保障部发布信息称，2005年各地使用民工的行业主要集中在机械电子、纺织服装、冶金加工、包装印刷等加工制造业，建筑施工、饮食服务、零售批发、仓储运输等行业也有一定需求。这些企业大多对农村转移劳动力的素质提出了明确要求：99％以上的岗位要求具有初中以上文化程度的人员，其中30％以上的岗位需要高中以上文化程度；60％的岗位需要达到初级工以上的水平，其中17％的岗位需要具备中级工的职业资格。可以预见的是，随着我国经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，缺乏转岗就业技能的农村富余劳动力的就业难度必将越来越大，农村转移劳动力的素质亟待提高。
二、农村转移劳动力人力资源开发的现状分析
农村转移劳动力人力资源供求结构性矛盾和低人力资本素质，严重制约着农村劳动力城市转移和新就业空间的开拓。近年来，国家有关部门在促进农村富余劳动力转移、提高农村转移进城人员的文化程度和就业能力方面做了一些工作，加强农村转移劳动力培训的专门性文件频繁出台，实施措施和支持条件不断强化。2000年7月，劳动和社会保障部，国家发展计划委员会、农业部、科技部、建设部、水利部和国务院发展研究中心决定：在2000年至2003年间实施农村劳动力开发就业试点，试点的任务之一就是选择一些地市，通过制定农村劳动力转移培训规划，发挥各类培训机构的作用，开展农村富余劳动力向非农产业转移职业培训，为农村富余劳动力的顺利转移创造条件；2002年，教育部决定大力加强中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的工作，要求各地教育部门和职业学校把这项工作作为重要责任，按照“实际、实用、实效”的原则，对农村进城务工人员进行职业技能教育和基础文化教育；2003年由六部委联合出台《2003-2010年农民工培训规划》，提出积极开展进城农民工的教育培训工作，组织实施农村劳动力转移培训的阳光工程。在各级各地重视和大力提高农村转移劳动力素质的努力下，2004年培训完成农村劳动力转移培训250万人，2005年增加到280万人。同时投资力度也不断加大，中央财政的培训补助资金由2004年的2.5亿元增加到2005年的4亿元，补助标准由每人每期补助100元提高到139元。[3]
教育培训作为开发农村转移劳动力人力资源的重要手段，在一定程度上提升了部分农民工的综合素质。但由于农村转移劳动力培训工作基础薄弱，历史欠账太多，在目前的探索和实践中仍然存在不少问题：
1、教育培训供给不足，人力资源开发主体缺位
虽然国家计划的农民工培训数量逐年攀升，《规划》也明确要求将农民工的培训列入政府官员的考核，但培训供给在总体上仍然比较薄弱，培训有效供给不足、培训供求错位仍是影响农村转移劳动力人力资源开发的突出问题。目前政府下属的教育、劳动等公共培训机构所提供的培训，一方面多只对城市下岗职工开放，尚未覆盖到进城农民工这一新兴产业阶层“特殊”群体，农村转移劳动力未能完全纳入城市职业培训的统一规划与管理之中。另一方面公共培训机构多数以职业学校为主，这种学制长、有系统性的教育显然忽视了大多数初中或在初中以前辍学的农民工需要的具有针对性、实用性和与就业紧密相关的职业教育现实需求。资料统计，2004年进城务工的农村转移劳动力中具有初中以上文化程度的只有11％，70％以上的人没有经过任何培训。[4]
同时，从农民工人力资源开发的供给主体来看，存在着教育培训主体缺位。当前农民工的教育培训一般是当地政府相关部门委派、安排一些职业学校或培训机构进行，带有较浓的行政色彩，民间培训机构也未能充足发展。而企业为了追求短期利益最大化，常以农村转移劳动力缺乏稳定性为由，拒绝对其招用的农民工进行人力资源开发培训。农民工培训主体虚置和缺位使得农村转移劳动力的人力资源开发工作常常流于形式。
2、教育培训体系不完备，培训单位信誉差
长期以来，我国缺乏农民工培训的整体规划，缺乏真正实施农民工择业培训的专门机构，虽然过去有过农广校、农民夜校等农技培训机构，但随着农村经济体制改革的不断深入，农业生产经营方式的转变而名存实亡。由于农民工培训的专门机构少之又少，农民工培训基本上处于一种自发状态。目前，尽管各地举办了各种各样的培训班，外出务工的农民转移劳动力均可以参与，但存在的问题不少。有的培训班不仅对时间、地点有严格的限制，而且培训的内容相对单调，难以激发农民工的学习热情；有的培训班急功近利，主要局限在电脑、美容美发、烹饪、家电维修等热门专业上，形成“千军万马过独木桥之势”，结果造成了这些人才的供过于求，反而学而无用，使农民工对培训失去了信心；还有不少培训机构滥竽充数，流于形式，只组织参与培训的农民工读文件、听报告，无任何实质内容或坑蒙拐骗、乱收费、发假证，给参与培训的农民工造成了很大的经济负担，使他们对此类培训望而却步。培训体系的不完备、培训形式的不规范以及培训单位信誉的欠缺不可避免地削弱了农民工教育培训人力资源开发工作的实际成效。
3、就业服务不到位，教育培训工作的理论支持不够
培训和就业是一个良性互动的过程，对农村转移劳动力人力资源的开发培训是为了推进其更好地就业，因此良好的就业服务是激化农民工参加培训热情的“催化剂”。目前，我国农民工培训后的就业服务不到位。一是没有形成统筹协调的职业中介网络和组织管理机构，职业介绍信息发布渠道不畅，职业介绍机构分散、零乱、鱼目混杂，赢利性、欺诈性的职业中介太多，而公益性、社会性的服务中介太少；二是培训机构和职业中介组织利益的结合点错位，培训和服务相脱节，由一种就业服务关系沦落为一种经济利益关系；三是缺乏对农村劳动力转移就业后的跟踪服务，没有制定农民工的跟踪服务制度，农民工工作中的纠纷得不到及时调解，生活困难得不到及时解决，合法权益得不到及时维护，农村转移劳动力成为城市最弱势的群体。
同时，对农村转移劳动力人力资源开发理论研究的落后，使我们在即将大规模开展农民工教育培训工作时缺乏理论指导和支撑。农村转移劳动力人力资源开发工作的确立与市场经济的关系，政府在农民工培训中的地位，如何有效的建立培训体系，农民工教育培训与就业如何对接，以及培训绩效评估等都需要从理论上得到求证，理论研究的空缺常常使得农民工人力资源开发工作随意性和盲目性大，农民工的教育工程难以得到切实有效地实施。
4、缺乏农村转移劳动力教育培训的长效管理机制
2004年3月22日，国务院出台政策，规定“在农民工培训工作部际联席会议的统筹协调下，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部成立‘全国农村劳动力转移培训阳光工程指导小组’，负责对各地组织实施阳光工程进行业务指导。各地在党委、政府的统筹领导下，成立相应的办公室，牵头部门由地方政府确定”。截止2004年6月，全国已建立起省级以上的农村劳动力转移培训阳光工程办公室，办公室设在农业部和地方农业行政部门，负责农民工培训的牵头和具体组织工作。但是，县一级的组织机构以及涉及农民工培训的各有关部门之间的联系、制约、配合方式尚处在初步形成中。同时，各地方政府目前也正处在落实中央政策，制定本地政策和实施本地政策的初始阶段，农民工培训工作广泛地开展，还有待于农民工培训工作机制的进一步完善。
此外，投入机制尚需要改进。依据《中华人民共和国劳动法》规定：各级政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展规划，用人单位应建立起职业培训制度。问题在于农民工和职工是两个不等的概念，在实际操作中农民工和城镇职工享有不同的政策待遇，其中包括接受教育培训的政策待遇。长期以来，我国进城农民工的职前培训费用基本是个人投入，职后再培训投入也没有制度化。2004年5月27日财政部、农业部关于印发《农村劳动力转移培训财政补贴资金管理办法(试行)》的通知指出：“培训补贴资金由地方财政和中央财政共同承担，以地方财政为主。中央财政根据全国农村劳动力转移培训阳光工程办公室确定各省示范性培训任务，平均每期每人按100元的标准补贴”。目前，按照市场运作，许多教育培训机构90天以下的短期培训学费高达几百元，如果中央财政以平均每期每人100元的标准补贴，加上地方财政补贴(目前地方财政补贴要高于中央财政多少仍没有确定)，两级政府能负担培训费用多少呢？如果两级负担的费用比例很低，那么培训机构组织培训和农民参加培训的积极性仍很难调动起来。
三、农村转移劳动力人力资源开发可持续发展机制的构建
创建农村转移劳动力人力资源开发的可持续发展机制，是推动农民工教育工程有效实施和保障农民工自身能力建设的关键。当前，必须做好以下几个方面的工作：
1、彻底打破城乡二元结构，清除阻碍农村转移劳动力人力资源开发的体制性障碍
加强农村转移劳动力的教育培训，促进农村富余劳动力向城市和非农产业转移，必须改革现行城乡二元结构体制。从目前情况来看，一是进一步改革户籍管理制度，建立城乡统一的户籍管理体制，打破农业户口和非农业户口的身份限制，尽快改变目前农民工身份转换滞后于职业转换的现状；二是改革现有就业制度，加快建立城乡统一的劳动力市场，逐步形成城乡劳动者平等的就业制度，使农村转移劳动力也能享受到与市民同等的待遇；三是改革社会保障制度，不断扩大社会保障覆盖面，逐步将进城就业的农民工纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保险范畴；四是完善农村土地政策，建立完善农村土地的流转、使用和转让制度；五是维护农民工的合法权益，进一步修改完善有关法律法规，建立农民工最低工资保障制度，加大劳动执法检查力度，切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；六是解决落实农民工子女教育问题。做好以上几个方面的工作，从而从根本上改变农村转移劳动力培训积极性不高的状况，激活其提升自身素质的内在需求，推动培训市场的形成和完善。
2、构建适合农村转移劳动力的教育培训体系
构筑适合农村转移劳动力的教育培训体系，就是要借助和整合现行的各类职业学校、各类教育培训机构和行业用人单位的教育培训资源，开辟专门针对农村转移劳动力的培训项目，强化对农村转移劳动力培训服务的专门职能，形成适合农村转移劳动力不同层次需求、符合城市劳动力市场要求的教育培训体系，建设起一批能起示范带头作用的农村劳动力转移的培训基地。为了确保教育培训的质量和效果，在培训机构的选定上，应通过市场运作招标选校，选定的培训基地，应按照即自主招生、自主培训、自主管理、自主安置就业的“四自主”原则运行，从而形成了一种“政府搭台，学校唱戏”的良性机制。
3、建立健全农民工培训的长效管理体制和评估机制
农村转移劳动力人力资源开发的运行机制，主要涉及教育培训投入机制的建立、教育培训管理体制的完善以及教育培训绩效的评估等。
首先，要进一步完善从中央政府到地方各级政府的农村劳动力转移培训组织领导机构，建立起由农业部门牵头，其他部门配合的统筹协调的领导体制和分工负责、相互协作、相互制约的工作推进机制。具体说，一是“建立农民工培训工作部际联席会议制度”，研究解决农民工培训工作中的重大问题，编制培训计划，落实扶持政策，统筹规划和综合协调农民工培训工作。二是责成有关部门做好农民工培训的信息服务工作。三是建立农民工培训效果评价制度。四是责成各类教育培训机构和中介组织做好接受培训农民工的就业服务工作。五是政府部门要制定出具体的农民工培训监督检查办法，督促农民工培训计划的落实，保证培训经费的及时到位，加强对政府扶持项目的评估。
其次，建立多元化的农民工培训投入机制。鉴于各地经济发展水平不平衡，农民收入整体水平低且差距较大，农民工培训经费全部由农民工个人承担实难实行，必须建立以政府投入为主，用人单位、农民工个人以及其它社会力量共同负担的合理的、多元的投入机制。中央和地方各级财政应根据各地每年农民工培训的规模，从财政支出中安排专项经费扶持农民工培训工作，使政府真正成为农村劳动力转移培训的倡导者、发起者和资金投入的主体。为了使用人单位的农民工培训投入规范化、制度化，应该规定凡招收农民工的用人单位，应根据农民工比例，以高于职工平均培训经费的标准从职工培训经费中安排。同时，在农民工培训中，农民工个人也要负担一定的费用，主要是培训所需的生活费和接受长期培训的部分学费。在基础教育已经达标的地方，还要广泛吸收社会捐助用于农民工培训。
最后，要建立一套有效的教育培训评估机制。国家应该对现有的教育培训机构进行科学的评估，建立一套切实可行的教育评估机制。对具有独立法人和职业教育或技能培训资质，具备承担农村劳动力转移培训必备条件的培训机构，经过评估符合条件者认定为农村劳动力转移培训基地，使之成为农民工接受职业技能培训的窗口。对于具备条件的城市社区和社会民办培训机构，可以经过评估检查，使其成为农民工技能和城市生活知识培训的主体。广播、电视、互联网以及政府社团的咨询机构也可以开展农民工培训，成为农民工培训的主体。最终形成多层次、多样化的农民工培训局面。
4、完善农村转移劳动力的教育培训市场
农民工培训要以劳动力市场需求为导向。切实健全农民工培训市场：一要规范培训市场秩序，打破培训市场垄断状况，政府应开放培训市场，以专业化的培训机构为承办培训主体，进行企业化运作。二要统筹规划，把农民工人力资源开发与城镇劳动力资源开发有机结合起来，政府应加强对农民工培训和就业的规划管理，搞好城乡统筹培训和就业。三要把农民培训重点放在农民工流入地，建立农民工技能开发制度框架。四要整体推进职业资格证书制度，加强国家职业资格证书与就业制度改革的衔接，强化职业资格证书作为劳动力市场“通行证”的就业准入控制，引导和规范包括农民工在内的职业培训工作，促进职业培训主动面向多样化的市场需求。五要进一步建立和健全培训的信息发布渠道，与招工信息渠道相比，当前培训信息的发布程序和渠道不够规范健全。
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