国外经验与中国退休改革，本文主要内容关键词为：中国论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
论文摘要
目前，世界各国所施行的退休制度纷纷发生财政危机。主要原因在于全球人口老化，以至目前所行的“现收现付”制度很难长久维持，迟早都须改革，中国也不能例外。
中国最近推行退休制度改革，开始于1995年。至今，虽然已有不少进展，但要完全实施制度，仍有很多困难。其他国家也曾经历过类似的困难，本文的目的是使用国际经验来检讨这些困难。择要而论，不求并容。所选择的是三个课题：(1)新制的可持续性；(2)如何筹措过渡时期所需的资金；及(3)退休基金的经营管理。
(1)新制的可持续性：中国退休改革要达成每位职工都具有“私人退休账户”并和“社会资金”分开处理。但是实际上这两种账户现在仍混在一起。这种做法叫做“名义订定交费”，许多国家都在使用。但是，一般认为只有瑞典的作法可以持续下去。我们比较了中国和瑞典个别制度的特色，结论是，如果中国使用类似瑞典的制度，所遇到的困难将大于直接实施名符其实的“订定交费制”。
(2)过渡时期所需的资金：由旧制度蜕变成真正的订定交费制度，最大的困难是筹措过渡时期所需的经费。因为，在过渡时期职工或国家必需同时负担新旧两制的费用。瑞典和其他国家都各自知难而退。不过，和其他国家比较，中国在过渡时期需要的资金比较低，近乎智利改制时所需的费用。本文检讨各种不同的方法来支付过渡时期的经费。结论认为，最适用的方法是在短期内由中央政府发行国债来支付过渡时期必要的经费；长期则在经济增长过程中，出售国有企业以偿还国债。短期内务必忍痛，拖延下去，人口老化，将来费用必将大量增加。
(3)退休基金的管理：本文检讨退休基金的管理，针对两项课题：公营或私营，及政府法令应有的模式。从各国的经验看来，私营所获的利润远大于公营；公营的实质利润不但低，而且往往是负数。更有进者，私营经费可用若干方法降低，从而更增加其利润。不过私营要有政府法令来管制。各国经验显示，法规无需也不宜限制私营投资的方向；保安性的法规（如美国现在所用的），既可保障基金安全，又可促进资金市场的发展。
背景分析
中国退休制度的改革，其动力有三：
(1)人民的平均寿命增长，提高退休费用。
(2)出生率下降，减少工资收入。
(3)迈向市场经济，必须减低国营企业的社会负担，才能推行转让。
世界银行估计，在目前所行的“现收现付”制度下，退休金所占国内生产总值的比例将从2000年的4%增到2050年的14%，必须大事提高现在已经很高的工资税率。这种财务危机不仅限于中国，世界上几乎每一个国家都有同样的问题。原因全是一样：人口寿命延长，出生率降低。本文讨论其他国家如何处理这种危机，重点如下：
（Ⅰ）当前退休制度无法延续的共同原因。
（Ⅱ）中国和其他若干国家所施行的“名义订定交费”制度是部分改革。这种方法可持续性如何？是否必要施行全盘自给自足的“订定交费制”？
（Ⅲ）如何筹措改制过渡时期所需的资金？
（Ⅳ）如何管理退休金，以确保其长期可持续性？
（Ⅰ）问题的起因
差不多每个国家的退休制度都是由国家担负及经营的。高收入国家（如“经济发展合作组织”的会员国）的体制包括所有政府和私营企业的职工。以往集中计划经济国家，其人民从出生到死亡，全部包干的福利制度，也是由国家经营的。甚至在非洲及拉丁美洲的贫穷国家也有为部分人民（如公务员）设立的退休制度。
几乎所有的国家，包括中国在内，在开始时都采用“现收现付”制，以当期现收的工资税来支付退休金。由于个人所领取的退休金额和自己所交纳的工资税额没有关联，职工不免千方百计的逃避工资税，而不视之为自己将来退休所需的储蓄。这种体制也称为“订定福利制度”。因为每个人在退休前就可知道养老金的数值。
事实证明，“现收现付”制有很大的缺点。在早期，现职人员远较退休人员为多，很容易用较低的工资税税率来支付较优的退休金。但在一、二十年之后，退休制度成熟，退休人口激增，必须提高工资税率来支付退休金，必然增进逃税意念。在若干贫穷的发展中国家里，政府懦弱而且腐败，逃税的方式是公司和职工隐藏在地下不纳税的经济部门；在已开发的国家中，逃税的方式是企业减少雇工，造成结构性的失业，尤以一无长技的青年受害尤烈。
大多数国家的退休制度都面临破产的危机。在许多经济转型中的国家，退休金已无法发付，即使提高工资税，其收入也不足发放退休金。在东欧，工资税已达平均30%的工资。由于经济混乱和地下经济抬头，工资税税收减少，导致停付或缓付退休金。
在已发展的国家中，退休制度目前仍可支付所需，但将来危机很大。因为出生率降低，寿命延长，预计其现职人数与退休人数的比例将由2000年的4降到2030年的2。如仍用现收现付制不变，工资税税收必须加倍，或退休金减半，才能维持现制的偿付能力。在已发展国家中，西欧国家退休金所欠的债务较美国高到二至三倍。可是，这些国家，因为要维护他们对于良好、公平社会的意愿，不肯改革。
中国老年人口增加是一个不可避免的事实，退休金在国内生产总值内所占的比率也必然日增。目前全国人口还算年轻，可是老化得很快。西欧国家老年人在80年到140年之间，增加了一倍。世界银行估计，中国老年人口只需34年就增加一倍。因为退休金支出是依按几何性增加，其和国内生产总值的比率也将增加一倍以上；到2030年将是8%,2005年将是14%。所以现在中国亟需一个有长期可持续性，高效率的退休制度。
（Ⅱ）可持续性：瑞典所行的名义订定交费制度
退休金计划若不靠政府津贴，就具备可持续性，也就是说，需要其长期收支相抵。
近年来一种流行的改革办法叫做“名义订定交费”制。在这种制度中，每个职工名义上交费存入自己的账户，生息或成长；直到他退休时，按其累积存款之多少来决定他退休金的数额，恰与真正的“订定交费”制度相似。这个制度所以有“名义”二字，是因为实际上职工所交的费是用在支付当时业已退休人员的退休金或用于其他政府支出——和“现收现付”制一样。这个方法的特点是用“现收现付”制操作，用“订定交费”制计算退休金。
世界银行认为，在施行“名义订定交费”制的十几个国家（包括中国在内）中，只有瑞典具有可持续性。自然中国和瑞典迥异，瑞典是一个富国并且具有很发达的金融市场，其政府及人民具有根深蒂固的守法传统。瑞典能行的体制并不一定适用于中国。不过如果中国要建立一个可持续的“名义订定交费”制，就一定要具备和瑞典制度类似的特征。下面我们用瑞典制度来探讨如何改进中国的“名义订定交费”制以达成可持续性。
瑞典的“名义订定交费”制具有下列两项目标：
(1)把在工作时期个人账户中的工资税和将来的退休金密切联系起来，以盼减少逃税。要做到这点，人民必须信任，即使退休储备金不多，甚至用完了，政府仍能遵守发放退休金的承诺。人民如此信任政府的程度，也许是中国和瑞典大不相同的一点。
(2)在退休期中，以精算寿命统计来决定每月退休金的数目。如果计算准确，个人的退休金就不会超过个人名义账户中的余额。和瑞典不同的是，在中国只要超过所订定的工龄，退休金领取的年限一概订作十年（或120个月）。
（一）个人账户：从一个职工的观点来说，他拥有一个“订定交费”的退休金。他交的工资税存入他的退休账户，并获得一定利润。这些因素决定他退休金的总数。如果一个职工逃避工资税，那他将来退休金也相对的减少。如果他提早离职，这个制度的开支也相对减低。这种有力的诱导，使职工都愿意留在这个制度中。
从管理人员的观点来说，这体制是“现收现付”，因为从职工收来的资金直接付给目前的退休人员和其他用途。账户的利润也只是名义上的，因为所收来的款项，并没有用来投资。所订定的利润率也是任意而定，并没有根据任何金融或实质资产的收益。许多国家，包括中国，使用短期公债的人为低利率，意大利用国内生产总值的成长率，瑞典用工资成长率。相较之下，瑞典所用的名义利润最为慷慨，也符合确保制度稳定的要求。因为，如果个人账户的成长率不超过工资成长率，全体制的总支出也不会超出总收入。
（二）预期寿命：瑞典和其他使用“名义订定交费”制国家按照预期寿命来订定退休金额。如果职工提早退休，退休金就自动降低；如果延迟退休，退休金额就自动升高，但要付延迟退休内含的35%税率。这样可以保证未来退休金现值等于退休金的名义值，而与退休迟早无关。在瑞典，退休人员可以返回工作，下一次退休时，退休金再重新算过。使用预期寿命自动控制个人退休金的成长，可以减少职工提早退休的意愿，从而维护可珍贵的人力资源之生产力。
（三）退休后收入：退休职工每月退休金的数额决定于三个因素：退休时个人账户的金额，职工的预期寿命，及退休期间退休账户的预期利润。如前所说，前两因素在退休时可以确定。最后一个因素，预期利润也与“名义订定交费”制的可持续性有关。此时职工已退休，逃税已不是问题。所以，决定退休金的关键就是使退休金的支出不要超过收入。
以瑞典为例，退休金的成长完全决定于两个条件：通货膨胀率及劳工实际生产力成长率与过去平均每年1.6%成长率的差值。如果实际生产力成长比平均率低1.0%，则退休金之成长将调整到比通货膨胀率低1.0%；如果生产力成长比平均率高1.0%，则退休金将调整到比通货膨胀率高1.0%。这种方法是一个有力的稳定因素。因为只有生产力（也就是工资税税收）增长高于平均率，实质退休金才会增长。
（四）仰赖率：每月退休金数额根据预期寿命计算，可使每个退休职工的账户延续到终身。不过要使“名义订定交费”制具有长时期持续性，则必须面对退休职工增长得快于交费职工的事实。这种情况通称为逐高的仰赖率。瑞典用下列两个方法来解决这个问题（其中之一，上文业已述及，但仍值得重提）：
(1)用一个相当高的交费率：工资的16%，超过目前退休金支出所需，以累积储备基金，来补助将来支付退休金所需。
(2)退休金和劳动生产力（也就是实质工资）挂钩，则可保证未来退休金的成长不会超过未来工资税的成长。
瑞典人民有悠久的传统，愿交高税以换取众多的社会服务。这个传统基于人民对政府具有高度的信赖，其他国家，尤其是较穷的转型国家，很少具有。例如，波兰和拉脱维亚用间于9%及10%的税率来支持“名义订定交费”制，在目前没有问题，但是不够以之建立储备基金，无法应付将来逐高的依赖率，其“名义订定交费”制终将崩溃。
除了提高工资税率之外，这些国家如何可以使他们的制度延续下去？一个是用瑞典的方法，除非生产力增长超过仰赖率的成长，减少各人名义账户中领取的退休金。如果平均生产力和仰赖率同时皆每年升高1.6%，互相抵消，则退休金之成长可以和通货膨胀率相等，而与劳工生产力之成长无关。如果生产力成长率降到平均率之下，退休金的增长低于通货膨胀率，也就是让退休金实际降值。
许多国家，包括美国，都使用类似的方法，虽不能保证长期持续性，但可使财政危机延后发生。目前在美国和瑞典，工资税收超过退休金的支出，积累储备基金，以之延长不须提高工资税仍可支付退休金的年限。美国退休金和通货膨胀率相连，但当生产力成长率低于平均率时，并不减低退休金。
从美国和其他富有国家的经验看来，人民可以接受按通货膨胀率来调整退休金。但是如果再进一步减少退休金的实值，就会造成政治动荡，所以很少这样做。因为历时尚短，无法看出是否会被人民接受。但是为使“名义订定交费”制能有持续性，必须有办法减低退休金的实值。
（五）评估：为什么瑞典选择“名义订定交费”制，而不直接使用实足的“订定交费”制度呢？根据世界银行估计，由现行的“现支现付”制转到“订定交费”制所需的经费将等于350%瑞典的国内生产总值，对财政负担过重。使用“名义订定交费”制，可以使瑞典在短期内足以支付目前和未来的退休金，同时逐渐地用间接方法减少退休福利。
中国情形就不相同。目前退休金负担较低，只占国内生产总值的50%到75%，转成“订定交费”制所需过渡期经费不很高，其可行性也较高。（下节再详细讨论如何筹措过渡时期所需经费。）但是，如果中国要实行一个有持续性的“名义订定交费”制，就必须要大施改革，使之接近瑞典所行的制度，包括下列各点：
(1)退休金如有结余，应纳入储备，用以支付未来退休金，不得用于其他政府支出。
(2)退休前个人名义账户所得利润要与一般私营投资利润相似。这样虽然提高退休金的长期成本，但可以减少逃税，促使收入按照目标率成长。
(3)退休后所得的退休金应与通货膨胀率相升或较低。所低成度当视生产力成长率和仰赖成长率的差值而定。
(4)以预期寿命来计算每月应得的退休金，取代目前所用120月份的算法。以此保证退休金的现值等于个人名义账户的储额，不因提早退休而变。
要实行一个可持续的“名义订定交费”制有不少政治、财政、经济的风险。我们认为，中国改行一个实足的“订定交费”制还比较容易。转变期所需的资金要比瑞典少得多，差不多等于智利21年前所需的资金。智利一举跃进，顺利地转行实足的“订定交费”制度。
（六）名符其实的“订定交费制”：这种制度就定义来说是有持续性的。工资税存入退休基金，用以投资于各种不同的资产。资产总额因职工交费和投资利润不停增长，直到支取退休金时为止。当然，该制要达到诚实，高效率，且稳定的目标，尚有若干问题要解答：
(1)基金应由政府或私营机构经营？
(2)如何防止管理费用侵蚀到基金利润，甚至本金？
(3)基金的投资方式是否应该加以限制？
这些问题将在“基金经管”一节中讨论。
Ⅲ．过渡时期的经费
从“现支现付订定福利”制度转移到大部分已筹措的“订定交费”制，在过渡时期产生一项重要问题，即如何支付过渡时期的经费。其法有二：
(1)提高现在职工的工资税。
(2)政府增收普遍性的税收，发行新国债，或出售国家资产。
（一）提高工资税：这方法的优点是看来操作简单：用同样的工资税来支付过渡时期的经费。问题是现在的职工要承担双重税负，不但不公平，而且鼓励逃税，因而自败。
或说，中国目前的工资税收差不多可支付过渡时期的经费，在最近的五年内由政府预算中提出少量资金就可弥补不足。国际经验证明这不是一个可靠的方法，因为没有顾及逃税。目前，企业所担负的退休金已高达工资的20%，职工自负8%。在这种情况下，逃税动机已高。由于中央税务管制不够严密，企业有许多方法漏报工资，尤其是获得地方政府的支持，其情况更坏。职工逃税采取转入地下经济的方式，尤其是当他们看穿了所谓个人账户只是空头，其实值由政府操纵，逃税行为将更加普遍。因此，依靠电脑来推测将来工资税收可能过高，预计政府亏空可能过低，因为电脑没有计入逃税。
高工资税还会妨碍政府另一改革方案：大型国营企业的私有化。高工资税是企业沉重的负担，使国营企业难于和没有这种负担的私有企业竞争。在这种情况下，更难找合适的买主，降低企业的价值，从而减少由企业私有化可得的政府收入。
我们认为，如果要使退休制度改革成功，政府必须承担过渡时期经费，原因是不论个人、企业、和地方政府都有很多方法来逃税。国际间经验证明，经济发展初兴国家的政府缺乏足够的信息和技术来制止逃避工资税。所以，从“现收现付”制转成已大部分自给自助制度的国家，例如智利，多不依靠提高工资税，而以隐性的削减现任职工的福利，如提高退休年龄，或退休金成长低于通货膨胀率。要点是，如果这些削减是基于预期寿命，只是去除政府津贴，就可减少逃税意愿。
我们的结论是，只有政府担负起过渡时期的经费，方是长期可行的途径。如何挑起这份担子，将由以下三点论之：
(1)成本最低的方法是发行国债。
(2)此途对于利率和政府预算的影响。
(3)国债管理。
（二）政府经费：政府有三种方法来筹集资金：
·增加所得税、利润税、或增值税。
·出卖政府资产，例如：出售国有企业给私人。
·增加国债。
1.普及税：对整个经济征收的普及税，其逃税可能性小于工资税。根据两位北京大学的经济学家估计，过渡时期的经费只需1.4%增值税，相对于5.6%的工资税。增值税不但较难逃避，而且因为所需的税率低，其逃税的意念也较少。不过这种税不是一个好的社会政策，因为中国退休人员的终生平均收入高于缴纳增值税消费者的平均收入。其原因是政府退休政策不包括低收入的农民在内。
2.出售资产：出售政府资产，即国家企业私营化，来支付过渡时期所需经费是一项很受欢迎的政策。老年职工曾经协助创造这些资产，出售这些资产来支付他们的退休金似乎是个合理的政策。但是，根据各国经验，将大量国家企业急速的私营化结果相当失败。2001年6月份的“经济学文献杂志”中有一文，综合近来关于私营化实证研究，获得清晰的结论：为增进政府收入和提高全民经济生产力，大规模的私营化完全失败，而个别企业转成私营则是成功的。就后者来说，由于销售量增加，失业的情况并不显著。但是个别企业私营化进行缓慢，在短期内难以配合退休金的支出；但从长期来说，这是一条可行的途径。
3.发行国债：许多国家都很成功地用国债来筹措从“现收现付”制改成大部分自足制所需的经费。此法始用于1981年智利的改革，近来，1997年香港也用类似的方法。计分两个阶段。
首先，把已退休职工和仍在工作的职工分开。已退休职工所领取的退休金与以往的不变，（下节将讨论资金来源。）现尚在工作的职工仍享受旧制中将来退休的福利，也同时累积新制中的权益。职工可领取相等于旧制福利现值的“认价公债”。这种公债纯是名义性，因为在此阶段并无现金转移。
第二个阶段是在职工退休时可委任一个私营财务公司，例如保险公司，将这些“认价公债”变成固定年限的人寿保险，或者用以购买可改年限的年金。此时政府在公开资本市场上发行国债来支付年金。我们预测，可用一般税收偿付国债利息，以国企私有化的所得偿还其本金。因为此第二个阶段是在第一个阶段之后逐渐实现，政府不必立刻大量出卖国企，可有足够的时间陆续出售单独企业，由累售所得来偿还债务。
发行公债也可以逐年直接支付退休金，但在国际间不常用。不过，在中国企业私营化的收入潜力较大，此法仍是可用。前引北京大学经济学家的估计，私有化的收入，扣除银行借款之后，仍有余款可支付两倍以上的过渡时期所需的经费。最后，以公债来支付过渡期的经费，把利息分布到几代的人来归还，因而可以减少当代人的负担。
a)公债与利率：政府举债有两种方式，对利率的影响也各有不同：
(1)举债来弥补财政赤字，结果是使利率上升。
(2)举债以偿还当前已有的债务，例如用新方法来支付退休金，这种政策不会促使利率上升。
同是举债而其结果迥异，其理十分重要。财政赤字表示政府用在购买实物和劳务的支出超过税捐的收入，须要有一定的机制将此实物和劳务从民间转到政府手中。在市场经济中，这机制就是经过价格变动；在此就是利率。利率必须要升高到足以使投资人愿意购买新的公债，从而减少对于消费或其他投资的需求。政府的利息支出升高是由于两个理由：债务增加及利率增加。如果公债平均到期较短（如两年），升高前的利率很快就变成全部公债的高利息支出。
如果政府举债是用来支付退休改革过渡所需，则不会使利率升高。新债只是将原来隐性的债务明显化。退休金债务原是国企负担，转成国家负担，只是债务转移，不影响对于实物或劳务的需求，因而不用相对价格的改变来转移需求。也就是说，利率无须变动。
此说不止是理论，而具有实证经验。20多年前，智利发公债支付类似的过渡期经费，结果对利率毫无影响。12年前美国发行1500亿公债，偿还储蓄银行倒闭受害的存款人，也没有影响利率。这两例都是把隐性债务变成明显债务，对于利率都没有影响。
中国和智利及美国都不同，目前中国公债的利率并不是由市场决定的。不过这两国的经验都适用于中国，因为中国已有庞大的市场经济。如果中国继续控制利率，以公债支付过渡经费不致加剧市场扭曲；如果中国采用利率自由化，任市场决定利率，使用此法不致使利率上升。由于公债量增加，政府利息支出也不免增加，但是利率不受影响。中国公债平均到期日期较短，如果利率升高，举债支付过渡时期经费将提高政府的利息支出。可幸的是，这种情况不会发生。
如果中国因为惧怕举债支付过渡时期的利息费用而延迟退休制度的改革，则在二、三十年内，中国将面对现在日本所临的财务问题。在1960年，日本建立了一个很优厚的“现收现付”退休制度。当时，人民年轻，工资上升得很快，施行此制很容易。但在1990年代，国内生产总值和工资生长率降低，人口加快老化，导致财政赤字高达国内生产总值的10%，国债和国内生产总值比率高过100%，高过任何的工业国家，几乎是美国1990年代早期最高峰所达的两倍。
中国现正处在经济急速增长期，人口也较年轻。但是，在20到30年内，中国将和日本现在一样，而人均国内产值较低。这表明，如果中国现在不改革退休制度，将来问题比日本还多。
b)公债管理：中国现在国家负债尚不太多，而且多为国家银行购有，利率也是人为控制得相当低。如果政府要用公债来支付过渡时期的费用，则必须采取适当措施，引导非银行财务机构（如退休基金）购买政府公债。
(1)利率必须有竞争力，要由市场决定。否则只有政府银行才会购买这些过渡公债。这会使银行所面对的问题更加复杂：在其呆账累累之外，更加深了资产与负债比例的不对称。为过渡期所发公债应由保险公司，退休基金类的金融机构购买，因为这些机构的负债是长期性的，而银行的负债，例如活期存款，是短期的，不应购买这类债券。
(2)应减少购买政府公债的风险，例如：
·为了排除贷款风险应明确保证公债决不违章拖欠。
·发行随通货膨胀调整利息的公债和普通公债。现在通货膨胀率低，这两种公债没有什么差别。不过为了消除长期的风险，这项措施将易于发售长期公债。
五十多年前美国政府管制利率，人为压低之，以便于支付二次世界大战所发的公债。1951年三月取消了这项政策。市场得以自由发展，结果形成了今天的美国金融市场。中国如果使用自由利率政策，将来也会得到金融创新的益处。
Ⅳ．资本市场和基金经营管理
可持久性的退休制度多半需要累积大量的基金及诚实可靠和高效率的管理。此外，中国正面临一个矛盾。因为新的退休制度是社会主义市场经济中极具关键性的一环，其本身必须根据市场原则操作，才能使其成功，才能和其他经济部门配合。可是，现在的中国资本市场还没有发达到一个程度，可以给退休基金提供既安全又具有市场竞争性的利润。结果，目前的办法只能把退休金的投资限制到市场上仅有的途径，即银行存款和公债。
这个矛盾和投资限制同源于对于退休制改革和资本市场发展的双向互动关系的短见。除非由于法规和政府管理的抑制，退休基金投资的需求会带动市场中投资工具及结构的发展。投资工具方面包括从短期性的银行存款和商业债票到长期性的公债、公司债和股票；结构方面包括股票经纪人、投资顾问公司、证券评估公司、会计师、律师和机构投资者。
这些发展自然不会马上出现，也不会在没有积极的政策保证宏观经济稳定，公正法规执行，有效金融规章和监管之前，自动产生。单靠退休改革并不能达成上述的目标，但可协助资本市场发展，经由改进企业经营管理，和有效率的资金分配，提高国民经济之成长。
虽然这发展过程已获公认，然而，国际间的经验尚只限于自1981年智利改革以来的发展。本文仅从两项课题来检讨哪些方面国际间已达到共识，在哪些方面尚有争议。这两项课题是：（一）公营或私营，（二）严厉性法规或慎重性法规。
（一）公营或私营：在这点上，国际经验所得的结论无可争辩：公营成绩实在太差，尤其是在法治不足及行政无效率或贪污的国家更坏。即使在法制严明且行政有效的国家，公营所获调整风险后的利润也远低于市场所获。世界银行某项研究，根据22个公营退休金国家的资料，包括已发展和发展中的国家，发现差不多有一半（10个国家）所获的“实质利润”是负数，其他国家虽获正数，但是很低。只有两个国家，南韩和马来西亚的夏普比值（即平均年利润率除以标准偏差）大于一。
自然，高利润率也许是由于高经济成长，低利润率由于缓慢成长。为了去除这项因素，公营利润应减去其经济成长率。在以上22个国家中，只有三个的利润率高过经济成长率：菲律宾(1%)，摩洛哥(0.6%)，及美国(0.2%)。其他国家的差别全是负数。这些国家的低利润不能归咎于政府管理不当，因为这些国家（加拿大、日本、新加坡和瑞典等）全有行政高效率的美名。这些国家的退休金利润率全低于其经济成长率，但比行政低效率的国家还是要高的很多。
为什么公营的退休基金表现得如此之差？回答有二：鼓励因素不对称，和政府干涉投资经营。因公营基金经理人全是公务员，成绩好并得不到奖励，而成绩坏就要受到处分。在这种情形下，唯一合理性的做法就是选择最安全的投资，自然没有比公债和政府银行存款更安全的投资途径了。此外，政府用指令来决定大部分或全部的投资策略。譬如，美国的社会安全基金余额要全部投资于无市场的公债；在日本和南韩，剩余的退休基金大部分都上缴给财政部，用以建造医院、住宅、水坝、公路、海港和其他福利设施；约旦则明订，国家退休基金必须投资于“有发展性”的项目里。
但是，私营也不是一付万灵丹，要成功至少要解决下列两个问题：费用和法规。本节讨论费用问题，法规问题留在下节讨论。
国际经验指出，私营退休基金的费用比一个公正和行政有效率的公营制要高。赞成私营制者说，唯有净利是该考虑的，高利润证明高费用是合理的。1999年世界银行一项研究探讨智利的经验，发现在1982年到1997年的15年间，退休基金的年均实质利润达到惊人的10.2%，比其年均5.5%的经营费和佣金要高得多。但是其经营费仍高达职工交费投资粗利的54%。尽管公营不见得能达到10.2%的利润，如能将私营费用大幅减低，更会增强对其信心。
2001年世界银行一项研究报告中，把私营费用分作四项：开办费、投资费、档案和通信费、及推销费。其结论是，每项费用都可以减少。智利和其他拉丁美洲国家所收的开办费较高，但可采取将开办费分摊到每年的资产管理费上，也就是发展国家所采用的免费互助基金所用的办法。私营最大的费用是推销费，差不多占了整个费用的一半，是用作广告和直销招引个别职工来参加。如果私营单位能和大团体或大机构，而不与个人签订合同，这项费用就可大幅减少——例如为美国公务员所设的“美国勤俭储蓄基金”和美国多数大公司为职工所设的勤俭储蓄基金所行的办法。从积极投资（即挑选个别股票或债券）转换到消极投资（即限于指数基金）的方式，也可减少投资费。最后，由承办机构代替退休金经营单位来负责记录档案，并和职工及退休员工联络，也可以减少这方面的费用。
总之，今天仍继续引用智利改革早期私营退休金高费用的实例，就是忽视过去二十年国际间减少基金管理费用的广大经验。即使在智利，资产管理费也从1982年的9.4%降到1998年的1.4%，差不多和现在美国的互助基金管理费相似。
经营私营退休金需要督导及专业技能。督导必须来自国内以保证国家控制。专业技能则可来自国外。在这方面，玻利维亚的经验或可引作参考。玻利维亚本身缺少发达的资本市场，也没有资产管理的经验。于1997年在国际间公开招标经管理其退休基金，不但规定投标者的资格，也订出每个帐户所净纳的费用，只要求投标另加的每单位资产管理费用。最后，由两个国际公司得标，其合同在五年后可延续。其结果是，在九个拉丁美洲国家中，玻利维亚的退休基金的管理费在1998年是最低的一个，只占资产的3.0%。相较之下，墨西哥是9.2%，阿根廷是7.7%，只有智利的1.4%比玻利维亚为低。
（二）严厉性法规或慎重性法规：法规可分为两类：(1)慎重性的法规是用来制止欺诈，减少风险，减低利益冲突，和限制市场势力集中；(2)在慎重性法规之外另加严厉性的法规来制定退休基金的内部组织，投资及成效。典型的严厉法规是限制投资工具的数量，及最低的投资成效。
举世公认，慎重性的法规是必要的，可是也日益看到严厉性法规的害处。譬如，如果规定个别退休基金的利润率必须在该行业实际所达的上下限之内，就会减少竞争和冒险创新性。对于投资项目的限制更是苛重：例如，规定投资限于公债，不但所获的利润低，而且剥夺了国家发展资本的主要动力。研究结果明示，在1980年代末智利放宽投资法规以后，其退休基金利润大量增加。到1990年代中期，这些法规完全作废以后，退休基金的利润率甚至高过风险调整后的市场指数。在经济合作与发展组织会员国之中退休基金的利润率，在用慎重性法规的国家比用限制投资的国家要高得多。
（三）在中国的可行性：中国退休制度改革仍在早期发展阶段。有若干退休基金经营管理问题仍未解决。最重要的是公营或私营的问题。目前由政府向企业及职工征收退休金，并不表示必须公营。前面讲过，国际经验很清楚的表明，公营的成绩非常差。即使在公共行政优越的国家也不例外。如果公营的退休基金经营成绩不佳，最后一定是用日益高涨的财政津贴来弥补，在本质上又返回到现收现付的老路。事实证明，此路将引向日益沉重的财政负担，终是一条死路。尤其是中国现制把退休金的管理分散到32省、自治区和特别市，公营更不切实。
私营的管理费用高是一项应有的考虑。可是，在国际间已有很多的基金经理人，在过去二十年中累积了许多控制费用的经验。虽然中国现在已有好几家本国的资产管理公司，他们管理庞大资产的经验可能还不达国际标准。中国最近加入了世贸，正表示中国已决定开放国内市场，引用世界资源来促进本身的经济发展。由此看来，前面所称玻利维亚的经验，值得中国考虑。
国际经验也指出，必须要抗拒使用严厉性法规的引诱。有力地执行慎重性法规已足够保护退休金的安全。再加法规限制投资种类及经营利润，不但不必要而且会产生反作用。目前私营管理事实上也没有太多选择，只有限制于银行存款及公债。但是，投资选择应由市场决定。限制退休基金的投资选择，将使中国丧失发展资本市场一项强大的动力。
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