邻避运动中的法权配置与风险治理研究，本文主要内容关键词为：法权论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006－6128(2014)04－0107－14 一、问题与意识：中国社会结构下的环境风险 改革以来，中国社会结构的根本变化是由总体性社会向分化性社会转变，其根本动因是体制变革，体制变革释放了社会生产力。基层群众微观的经济、政治行为得到凸显，社会结构渐进向民主制度方向演进，表现为政治结构由中央集权向有限分权转变，经济结构由单一向灵活转变，社会阶层结构向复杂阶层转变，意识形态结构向多元价值转变等。“社会的分化程度不断加深。但新的结构整合机制发育缓慢，分化与整合的不同步构成了中国现阶段社会运行与社会发展的一对基本矛盾。”[1]9社会结构的深刻调整带来利益格局的巨大变化，急剧的社会变迁形成社会利益主体多元化和利益关系复杂化，不同利益主体对社会的发展预期提高，对自身利益的保护意识增强。对公共资源分享的诉求强烈。因此，社会结构中利益表达可能会比较无序，利益冲突也更加尖锐，利益的实现也变得更加困难。 反思三十多年来社会结构的巨大变迁，可概括出“中国模式”、“中国道路”或“中国经验”等。对大部分普通个体来讲，更多的可能感觉到的是“中国体验”，包括进步与喜悦，但也有忧伤和怨恨。[2]“中国体验”是转型期国人社会心态的投射，伴随各种社会问题，焦虑、茫然、无奈、弱势、浮躁、怨恨的心态开始在社会上蔓延，它反映了隐藏于人们内心的不安全感和无力感。社会心态也实际上反映了一定环境中人们的利益要求，是转型期人们对于社会结构变迁的心理体验，当人们对自己生活的环境感觉不安全或无力支配时，很容易选择短视的策略，采取极端措施，走比较激进的道路。如此，难以预期的风险事件将会大大增加，这有可能会破坏改革前期所取得的成果。 社会结构变迁。社会心态异化，如果能有运转良好的社会政治制度与社会治理模式的话，尚不足以产生严重的社会问题或风险。三十多年来持续不断的中国社会改革逐渐融入全球化的市场体系和规则框架，社会结构和利益结构发生了根本性的改变，但是中国在政治上一直保持着权威治理体制，政治体制和权力格局没有发生根本性的变化。[3]这是一种“以中央权威为核心，以地方政府的逐级任务分包和灵活变通为运行机制的权威型社会治理体制。”①有学者认为“当前社会结构滞后经济结构大约15年”，[4]31－34并因此导致了社会的“结构紧张”或“结构断裂”。②政治结构、社会结构、经济结构、意识形态结构等发展不匹配与不同步，造成中国社会发展的一系列悖论，“市民社会”与“政治国家”的分离，“权力”与“权利”的对立，不断加速的社会经济变化会使公众预期的增长速度超出现行权力体制满足它们的“执行力”和“回应”。[5]深深影响到当下的中国社会治理与法治实践。中国的现代转型仍是一个未完成的工作，它距离“以法理权威为基础、以科层管理为媒介的法治式的权威政治”[6]的目标尚远。 环境利益的表达与环境负担的分配是社会结构转型期中国诸多问题中比较特殊的一类。除了原生性的环境问题之外，社会结构内的环境问题更多的表现为社会问题，[7]是与环境相关的利益与风险的分配与负担问题。也是关涉社会结构型构与社会秩序的议题，因此，它是一种风险，姑且称之为环境风险。在以下两种情况下，如果不能通过体制内渠道获得权利保护或表达其利益诉求时，可能触发环境风险，进而对社会秩序构成威胁。一是已经造成生态恶化、健康受损等实然损害的环境污染：二是处于或然状态的、可能造成上述危害的潜在环境损害。前一种因为有实然的危害或损害发生，较易获得解决，而后一种因为对于风险的不确定性，涉事相关方则有较多的博弈机会，强势方善于运用体制的力量，而弱势方则往往采取并不那么理性、甚至有时并不合法的环境抗争运动，一旦缺乏准确的判断，则有可能形成大规模的社会性事件。对于后一种环境风险，又可称之为“邻避运动”(Not in my backyard,NIMBY)，[8]即“别建在我家后院”，指的是一地居民希望保护自身生活领域。避免受到对居住地域具有负面效应的公共或工业设施的干扰，将环境污染、生态破坏等一系列恶行从身边驱逐出去，对于可能对自己生活造成影响的环境问题或风险，表达强硬的拒斥态度，并为此付诸行动。有时候，邻避设施也称为“地方上排斥的土地使用(Locally unwanted land uses,LULUs)”。[9]邻避设施的两个显著特征是：其一，会产生负的外部效应。包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪声污染等，以及由此引发的健康问题。也有一些非环境的影响，包括经济和社会影响，如房地产价格下降和社区耻辱；其二，成本与效益不均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，由此造成成本与效益不对称，并导致了不公平。由于这两个原因，居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近(即后院)。在邻避情结的支配下，邻避设施兴建往往会引发邻避冲突，这是邻避运动的前曲。 自2007年厦门的PX项目事件开始，邻避运动在中国呈量级增长，特别是2012年发生在四川什邡、江苏启东、浙江宁波，以及2013年发生在上海松江、四川彭州、云南昆明的大型环境抗争性事件。可以认为，中国正在出现“环境保护运动的萌芽”，[10]或更具体地说，正在从“小圈子社会运动走向以利益相关方的平民为主体的大规模街头抗争”。[11]在各类社会抗争中，邻避运动如同一条纽带，将乡土社会与政治国家、底层抗议与上层变革、集体行动与制度回应、权力结构与权能培育等诸多范畴连接起来。有学者认为，“环保运动是目前中国唯一形成气候的社会运动”，[12]环境风险对处于社会结构转型期权威治理体制下的社会治理与法治秩序带来严重挑战。 二、邻避运动：环境风险治理的模式比较 近年中国邻避运动频发的原因可以概括为：越来越严重的实然的环境污染或难以预期的环境风险影响人之生存，抗争乃人之不得已的本能反应，并且污染(潜在)受害者难以通过体制内的渠道获得法律救济，保护其合法利益或正当权利，不得已转向体制外的诉求。良好的环境在中国越来越成为一种稀缺资源，稀缺会导致竞争，当下中国缺乏环境资源竞逐的基本规则，因此对环境资源的竞争形成无规则的争夺。但是利益集团化的程序不同，参与各方力量不平衡。因竞争环境而形成的邻避运动迅速增长。 对于邻避运动的治理，一般来说，沿两种思路展开，一是“专断－压制”型的行政管控模式，二是“参与－回应”型的社会治理模式。在这两种模式之下，又可具体分为三种管道，第一种是透过政治的管道影响行政管制或立法的决策，第二种是利用司法诉讼的方式请求法院重新诠释财产权等权利，第三种方式是利用协商的方式化解环境冲突，规避邻避运动。 (一)“专断－压制”型管控模式及合法性危机 在“专断－压制”型管控模式下，国家或者行政权力向社会全面渗透，其权力触角抵达社会每一个角落，公民个体必须承受来自国家各种制度与政策的多重压力和束缚。在这样的政治权力氛围中，个人行使权利和享受自由以国家“批准”为前提，并由此框定了“先国家后个人”的逻辑关系。[13]在该模式下，对环境风险的治理主要是运用行政权力，以行政强制手段进行打击处理，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，是行政机关单方意志的贯彻执行，通过封闭程序将公众的权利与利益诉求排除在行政过程之外。 当下中国治理体制型塑的环境风险的行政应对就是采用“专断－压制”型的管控模式，受邻避设施影响的民众通过某种方式进行“集体利益表达诉求”时。地方政府就以“维稳”之名进行高压处理。殊不知，受权威压力的影响，这种“治标不治本”的管制模式，只能暂时压制事态的扩大化，无助于从根本上解决因邻避设施建造而引发的危机。并且进一步加剧了官方与民间的矛盾关系。运用强制行政手段，使社会表面归于平静，营造一种社会稳定与有序的状态，但这只是一种稳定的“假象”，有学者把这种稳定称之为“刚性稳定”，而不是一种“韧性稳定”。[14]它以社会绝对安定为管治目标，以政治权力的排他性和封闭性为基础，依赖对意识形态和社会组织的严格控制，通过“专断－压制”型的行政管制，虽然可以把民众的权利与利益诉求控制在一定范围之内，但却无法有效地树立政治权威，并且引发管治的合法性危机。[15]民意未能得到有效输出，矛盾进一步被掩盖，没有充分有效的社会沟通，小范围的邻避冲突孕育着更大的风暴，惯性维稳思维下动用更多的公共资源，更强烈的高压手段压制，如此进入恶性循环，社会风险进一步增大。 2012年发生在四川什邡的邻避运动是管控模式的典型呈现。什邡市及周边地区的学生和居民因担心四川宏达股份有限公司投产的钼铜多金属资源深加工综合利用项目会对环境和公共卫生构成威胁，于7月1日至3日进行了大规模的抗议活动。整个活动吸引了数千人参加，警察被派往现场驱散示威群众。抗议活动的图像和视频在遍布中国的微博和社交网站上流传。最后，当地政府宣布不会再建钼铜项目，抗议活动结束。当地政府官员也承认当初和群众之间的沟通不足，他们只是没有想到，自己习惯性忽略民意的后果竟然会这样严重，他们在维稳思路下的急躁处置似乎也是这种惯性所致。如今，项目虽然已经叫停，但其背后公众参与环保的无力和官民割裂之深却仍在困扰着我们。与此同时，企业——这个事件的重要环节——却在事件中被“忽略”了，无论是它的项目，还是它的利益和未来。什邡邻避运动不是孤案，显示了当前中国社会普遍的地方治理危机，地方政府“晋升锦标赛”③的政绩考量经济发展，而非普遍民众的需要与感受，民众从这些污染项目中能获得的好处有限，且获益不确定。在整个事件的演变中，地方政府和民众处于不确定的两端，地方政府不但在决策过程中独断专行，缺乏与利益相关方的沟通，而且在矛盾激化时也缺少沟通的诚意，甚至主动促使矛盾升级，通过强力维稳措施，压制反对声音。民众在面临自身生活环境遭遇危机的情况下，难以通过体制内的渠道进行表达，进而通过非常规的体制外运动的方式。“当每个人都期望获取相应的环境权利……权利之间必然会产生激烈的冲突。”[16]当利益不平衡，宽容有限，参与不足和民主不彰的时候，直接对抗的表达形式就难以避免。 “专断－压制”型管控解决的根本问题是建立政治秩序，维护政治权威。为达此目的，行政机关往往公然采取违法的处置措施，而违法的措施必然难以服众，法律容易受到政治权力的影响，法制被动地适应社会政治环境，难以获得社会认同并树立权威，法律没有发挥其应有的作用，尊严丧失殆尽。在处置事件的过程中，政府封堵信息传播，追查他们认定的“犯罪分子”等，行政成本高昂，又因此，导致政府公信力下降，相关人员政治资本流失等，所有这些昂贵的社会成本最终又得由社会成员埋单。最重要的是，利益相关方，特别是利益受害群体的权利与利益表达不彰，没有得到发泄，强力压制并不能从根本上为民意输出提供通道，暂时的平静在等待下一次偶发事件的触礁，不满和怨气会以更加激烈的方式暴发出来，消解社会资本。[17]因此，“专断－压制”型的管制遭遇合法性危机。 (二)“参与－回应”型治理模式及正当性基础 以“压制”来达到维护社会稳定，实现行政机关所认定的公共利益的目的，不论其理论基础，还是实际效果来说，都存在诸多瑕疵，也不合世界潮流，这促使政府进行反思与调整。回应相对人的利益诉求，行政程序逐渐公开透明，法制框架内的社会治理行为选择等行政过程开始受到重视，[18]这是治理模式的转换，即由“专断－压制”型向“参与－回应”型转换。这种治理模式不同于“专断－压制”管控体制下自上而下的垂直型模式，而是建立在参与式与民主基础上的横向合作关系。政府仅仅是提供一个支援人民得以实现自我设定目标的环境与制度，而不为人民或者社会做任何的选择与判断，国家不代表任何高于个人的利益，也不能强加价值判断在人民之上。④在诸多公共事务中，相对于政府的信息公开而言，参与是更为直接的利益表达和权力约束，而且对于日益分化的社会来说，参与还是一种重要的基于共同兴趣、认知和利益的社会整合机制。权力的机构具有开放性，公众具有很强的参与意识与参与能力，这体现于社会事务公共决策的全部环节，也体现于这些事务的执行层面。 在“参与－回应”型治理模式下，政府应当对邻避运动作出正确积极的回应，不能单纯依靠行政强制手段，而应当采取相对宽容和克制的立场，了解邻避抗议中各方的利益关切，搭建利益表达平台，让民意有出口，以相对和平的方式寻求问题的最佳解决方案。政府、非政府组织、公民都是社会进程中平等的主体，是一个多中心有效的合作治理网络，特别要重视非政府组织和公民的价值和影响，相对人能够通过理性的对话平台主张自身利益并且对行政决策施加影响。这不仅对政府的权力有所制约，而且还能够培养和提高公众政治参与的能力和水平。社会公共事务决策的过程就是各方主体意见表达、权力(利)制衡和资源竞争的过程，并且进行不间断的信息交换与资源共享，整个公共事务治理结构体现协商民主的精神和对社会正义的渴望。[19]这是“一种公共利益最大化的治理过程，其本质特征是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。”[20]在这种治理形态下，社会权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。经由“参与－回应”型构的社会稳定是一种韧性稳定，这是一种分权开放的、动态的、和平有序的、具有强大自我修复功能的秩序样态。 普通民众“表达和追求自己利益的能力很弱，如果各级政府和媒体都不关心他们，不为他们说话，那么占中国人口大多数的底层社会群体就只能落入相当悲惨的境地。”[21]83在环境邻避运动中，受邻避设施影响的利益群体为改善自己的生活处境与环境，自发地作出他们所认为的理性的选择，随着社会结构分化，社会同质性解体，社会资本消解，差异性极大的不同个体因面临共同的社会问题而产生趋同的利益诉求。他们要求环境利益的分配与环境义务的承担更趋公平。当影响其切身利益的环境邻避设施建造在自家后院时，为改善福祉，共同行动就具有正当性基础。地方政府若能基于“参与－回应”模式型塑社会秩序，把民众正当的利益诉求内化为制度性参与，则能获得多赢的社会效果。2007年厦门PX项目邻避运动是这种积极的治理案例，但遗憾的是效仿者近无。厦门PX项目最初得到发改委的同意，预定于厦门海沧区兴建，一些知识精英以环境保护为出发点，联合向政府提交暂缓项目建设的提案，有序媒体跟进相关报导，厦门居民通过网络论坛、博客等在线媒体形式进行意见交换与共识凝聚，再以手机短信的转发为引线，成功地发动了数次实际街头集体散步的活动，以表达反对PX项目兴建的立场。起先，政府将散步定位为“非法集会游行”，要求市民尽快离开现场，不要被“敌对势力”所利用，但形成共识的民众希望政府能倾听他们的声音，采取多种管道向政府反映其利益诉求。经事件引发强大社会关注并形成公众压力后，政府意识到管制思维需要重新调整，开始“以政府、公众及其他利益相关方在公众参与程序中的理性协商为基础，积极回应公众呼声、升级环评层次并正式启动公众参与”最终以项目的迁建结束危机。[22]政府通过公开信息、多渠道沟通的方式打破民众与政府间的信息隔阂，进行“充分协商，民众理性发表意见，政府认真倾听民意……政府真诚的态度赢得了民众的认可及肯定，民意在新的决策方案中得到充分尊重，两者实现了互利共赢，最终政府的决策合法性危机得以解除。”[23] 社会事务的治理是信任合作的治理，以宪法为根基，以法治为框架构建社会发展模式，并且根据社会需要参与调整制度安排，消解政治冲突，重构社会关系。“参与－回应”型治理褪去权威服从、规约控制的价值冷酷，将信任、平等和协作奉为圭臬，为社会事务的治理注入脉脉温情，这是回应型法的社会反馈与制度基础。“参与－回应”型治理是迈向回应型法的理性选择，在阶层分化、价值多元、矛盾多样的中国现代社会，通过回应型法应当主动、理性地回应社会需要，与其他社会控制手段一道致力于重整社会秩序，推动法治社会的建立，才能消弭社会危机，并因此树立法律权威，建设法治社会和公平正义。经此，建构的社会秩序是理性和谐的，社会基础是韧性稳定的，以法治为基础的“参与－回应”型社会治理因此具有正当性基础。 三、法权配置：“参与－回应”型邻避风险治理的制度基础 为了有效地解决法律和权威面临的危机，以回应型法为基础构建“参与－回应”型社会治理是理性的选择。回应型法更加主动地面对社会对法律的需求，同时力争妥善处理与政治的关系，法治是一种独特的制度体系，以法治为框架审视已有社会发展模式和制度的能力和缺陷，并根据社会需要参与调整制度安排，消解政治冲突，重构社会关系。正当合理的法权结构是型塑回应型法的基础，并能在参与社会转型和重整社会秩序的过程中树立法律权威，进而达致“参与－回应”型的社会治理结构，这是环境邻避风险治理的法理与制度基础。 (一)法权能力不足与邻避运动 法权是一个反映权利权力统一体的法学范畴，其外延是法律承认和保护的各种“权”(包括自由)，其内涵为一定国家或社会的全部合法利益，归根结底是作为各种“权”的物质承担者的全部财产或财富。⑤如此看来，法权是社会和国家中法律承认和保护的全部利益，以及作为其物质承担者的全部归属已定之财产，以权利和权力的形式表现于社会生活中。 在私法领域，法权的主要形态是权利，及以权利为基础的财产；在公法领域，法权的主要形态是权力。民事权利、政治权利和政治权力应是现代法治秩序的三种基本法权，这一法权逻辑源自洛克的自然权利，即民事权利和政治权利。“为了正确地了解政治权力，并追溯它的起源，我们必须考究人类原来自然地处在什么状态。那是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”[24]5在民事权利与政治权利的关系上，民事权利是目的，政治权利是手段，即政治权利的目的是“约束所有的人不侵犯他人的权利、不互相伤害，使大家都遵守旨在维护和平和保卫全人类的自然法”。[24]7在人们订立社会契约，进入政治社会后，自然状态中所享有的政治权利就被委托给了政府。也因此，这种权利就分为委托的权利和委托的权力，即政治权利和政治权力。政治权利是人民选举和监督政府的权利，政治权力是立法权、执法权和司法权。在此法权架构下，“民事权利的平等保护、政治权利的平均分配和多数决原则是先定的、不变的价值因素，而政治权力的配置方式则是可变的、从属的、工具性的因素。政治权利的作用是控制国家政治权力以保护民事权利……政治权力的配置方式必须服务于消弭政治权利民主分配原则和运作机制的弊端，以实现民事权利平等保护这一宪政的最终价值目标。”[25]但与此同时，我们也承认“权利如同任何其他事物一样，也是有其限度的。拥有了权利的同时，也就意味着拥有了限度。权利相对性理论来自于权利限度理论，有权利就有限度，超越了权利的限度，就可能走向权利滥用。”[26] 民事权利平等保护是现代法治国家法权逻辑的首要价值追求。在我国，随着社会结构变迁与转型，市场经济深入发展，信息媒介大众传播，个人的主体意识和权利意识逐渐增强，民事权利的平等保护成为社会大众的基本社会诉求和法律需求。如果这种社会基本的诉求得不到反馈，缺乏程序正义和实体正义的社会行为则很可能引发一种不确定性的表达形式。邻避运动正是环境法权结构不当，配置失衡下的产物。基于法权结构与法权逻辑，权利的实现必须要求权利主体具备基本的心理力、行动力、组织力、动员力和责任力。现今中国社会的分裂、公民性社会组织匮乏、既得利益集团阻挠、社会阶层分化、强势行政执法与司法公信力低下等因素，决定了环境问题的相关方中，强势方善于运用体制的力量，而弱势方法权能力贫困，邻避运动遂成为一种表达的常态。 我国权威型的环境治理体制演绎为国家、科层制和公众三种相互交织的基本制度逻辑。[27]我国中央和地方政府是社会政治权力的垄断者，在很大程度上，经济增长是政府，特别是地方政府的公共决策主要的考量因素，⑥并因此形成了不顾代价进行经济建设的发展思路。厦门PX项目一旦投产建设，“预计年产80万吨，将为厦门市新增800亿元人民币的GDP。”什邡钼铜项目，“耗资17亿美元，每年将提炼出4万吨钼和40万吨铜，对增加财政收入、促进群众就业、改善民生，具有重大的促进作用。”浙江宁波PX项目，“化工区的支撑项目为炼油和乙烯。其中，镇海炼化是中国大陆规模最大的炼油公司，具有年产2000万吨炼油、100万吨乙烯、20万吨聚丙烯、45万吨对二甲苯(PX)的生产能力。”在这样的思路主导下，因发展经济而牺牲环境被决策者认为是理所当然的。同样，作为追逐利益最大化的工商业集团，也就是有环境影响之虞的项目建设方来说，在开发各种工商业项目的过程中必然会主动向政府靠拢，到了一定阶段，有可能形成财富与权力的“荣损一体，惺惺相惜”[28]206的情形，因为“私人财富可以立即变为政治权力，有时这些财富也避免不了在政治场合之中角逐。”[29]77工商业集团和地方政府相互连接，各自获得利益。普通公众，特别是受环境项目影响之虞的周边民众，由于缺乏组织结社的条件，社会化的公民性组织匮乏，也不能够成为一种利益集团，最多只能是具有某种共同利益的利益群体，组织化程度很低。由于法权能力不足导致权利表达不畅与权利受挫，其行动能力和影响力、理性程度等都显不足，缺乏和其他利益集团进行平等的理性博弈的能力，也导致其无法通过常规方式有效保护自身利益。 因此，国家、科层制、工商业集团和公众在资源配置权乃至政治经济发展决策权的互动博弈中，由于法权结构倾斜与法权能力差异，各方的力量不对等，体制外的抗争方式，甚至是看起来不合法的环境邻避运动就发生了。首先，当地居民往往被排挤在决策之外，由官僚、企业家与专家决定何时何地该兴建邻避设施；接着，当居民对此提出质疑时，反而因为“科学实际证明，对居民完全没有影响”、“通过环评验收”等再度被否定；最后，当他们群起抗争时，则被认定为是少数人的邻避情结。问题是，决策形成前，是否和当地民众有过充分的沟通？决策后，强迫民众接受既定政策，并指称抗争者不理性。从另一角度看，官方认为某些邻避设施非建不可，而当地居民不愿顺服时，污名化少数的边缘主体，就成为最后的手段。邻避运动所展现出来的精神，主要在于当地居民基于自利所表现出来，为了捍卫家园的意志和决心，同时，还包括了对于政府管理机制的不信任，以及对其处理方式的不满。由于这类环境问题涉及科学的不确定性及科技的复杂性，因此政府当局的立场往往是以专家为主的政策导向并强调科技的复杂性非一般人所能理解，所以相关的政策管理及决定，就委托给专家进行处理，而这样的处理方式也正是邻避运动的反对要求。“知其不可而为之”的环境抗争行动，显示民众的感受已经超越国家、社会制订的合法/非法界限，而是以社会认定的“公理”、“公道”来判定。⑦在当前维稳的压力下，这个弱势利益群体的诉求会被放大为对整个社会稳定的威胁。如果这种来自弱势群体的诉求影响较小，则容易受到压制，如果影响较大，则有望被政府接受意见。无论是压制还是妥协，其所依据的都不是此种利益是否应被满足的考量，而都是出于维护社会稳定的需要。在大连、天津、什邡、昆明等地，相关事件都是以官方匆匆宣布停建项目暂告平息。从其指导思想和最终目的来看，并非是利益公平博弈和裁断，而只是简单地为了息事宁人。显然，此种处理方式和处理思路并不是解决中国邻避问题的有效出路，反而使邻避运动陷入了无解的难题。[30] (二)政治权力结构与邻避治理 在中国现行治理体制与既有的制度安排中，政府，特别是地方政府重视环境保护，解决环境问题的动力和压力不足。但不得不重视的是，“环境问题在中国已经不是一个专业或者技术问题，而是上升到政治和社会问题。”[31]随着社会变迁与经济发展进一步深化，地方政府也经历着发展转型，但这种转型在以经济增长为政治合法性的惯性发展思路的干扰下并不成功。在缺乏权力制约的情况下，民众对权力垄断者的期待往往会因失望和自身乏力而演变为更大的愤怒，但地方政府对服务型政府的强调，又使得民众对其环境责任的承担产生了期待，这也是中国的邻避运动经常指向政府的原因。 自马克思以来，国家机器一向被认定为权力的统御者，致力于维护再生产的过程。福柯的权力分析却对此提出挑战，他认为，权力的考察源自权力关系这张无所不在的网，网上布满各个节点，国家恰好坐落在某个权力关系复杂交会点上，因而成为权力的施行者，各种不同的社会关系、论述与建制，皆构成国家施行权力的基础。所以，国家不过是权力施行的出口，而非“最高权力”的拥有者。事实上，对福柯而言，没有什么是所谓的“最高权力”，也没有任何人或任何团体可以独享或握有权力。迈克·曼将国家权力分为两个层面，第一层面国家的专制权力，第二层面是国家的基础性权力，前一层面的权力是不必与公民社会协商而自行行使的权力，后一层面的权力是国家渗透公民社会，在其统治疆域内有效施行其政治决策的能力。[32]18米格代尔认为“国家基础权力”是国家的社会控制能力，即“包括国家机构和人员的下沉、国家机构配置资源实现特定目的和管理民众日常行为的能力，是国家制定的规则取代公众自己行为倾向或其他组织规定的社会行为的能力。”[33]24国家的专制权力与国家的基础性权力的区分具有重要的现实意义，基础性权力更能体现国家的能力与社会认同程度。沿着这一思路，建立政府的目的是为全体公民谋福祉，保护公民的权利，调节利益冲突、维护社会秩序，并且积极有效地回应社会诉求，维护社会公共利益。国家权力最终合法性的获取在于其能否反映、维护社会公共利益，能否将民众的诉求输入政治体系并公共政策化、切实执行。[34]但现实世界中，有些政府会因为私利而损害公共利益，有些政府不但没能保护公民的生命、自由和财产权。却常常在侵犯这些权利。建立一个优良的政府，是人类社会普遍的良好愿望和期待，希冀政府能维护社会公平正义，但在现实中的优良政府却很稀少。 当今中国邻避运动常发和邻避运动中矛盾聚焦于政府与政治权力的分配有关。审视这些邻避运动，所有邻避项目都是行政主导下的本区域大型环境项目，在政府的公告中，经常会看到，“经过了发改委的批复”、“经过了环保部的同意”、“经研究决定”等类似表述。科尔曼认为，权力的集中和民主的削弱是导致环境危机的罪魁祸首，一方面会践踏人文需求和生态意识，另一方面会限制民众保护和恢复环境的行动。因此，他认为参与型基层民主是解决生态问题根本途径。[35]62在事件激化初期，当地政府惊慌失措，有意或无意忽视民众的诉求，是一种来自权力的傲慢，到了事件激化中后期，地方政府在惊慌失措中导致环境抗争由小到大，演变成群体性事件后，其行动逻辑则变为严防死守，全力防止事态的扩大，不惜强力维稳，等事件暂时结束后，开始问责算账，但未能解决根本问题，又等待着下一次事件的来临，再进入一个恶性循环往复。长期以来，就形成了“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的示范效应，固定了群体性环境权利主张所依赖的路径。[36]在“污名化”的标签下，“邻避”被视为当地居民只顾自身，而不考虑整体社会的自利行为。然而，当官方只聚焦于“污染—邻避”、强调“少数人的反对”、“不明真相的群众”这般旗帜鲜明的主体时，往往不能全面检视邻避运动发生的社会根基，也因此狭隘和偏颇的站队式归纳，不能正视邻避中群体的普遍性权利概念。其次，通过实际个案分析，源于邻避设施所构筑的生产关系，并非必然完全由国家机器掌控，当企图反抗的当地者戮力行动时，他们势必创造异于国家理性的本地观点，改变“再生产”过程的政治结构。当邻避设施建造导致对立冲突时，潜在污染所夹带的威胁性，往往被本地政治社会环境，置换为私人之间的社会压迫。当地民众之所以体认感同身受的“被欺压”，并非来自尚未运转的邻避设施，而是官方和工商业资本集团被指称的不当利得所引发的公愤，具体化社会生产过程中的权力压迫，并藉被压迫的既成事实，创造本地民众共识与自发行动的基础，使得此地的邻避设施建造事件，变成主体化与策略竞争的场域，各种异质的权力运作相互构成“压迫”与“反压迫”。在“反污染”的控诉中，环境法律与政策不再只是“由上而下”的政治过程，反而成为“由下而上”的、质疑既有权力运作合理性的战场。 因此，邻避运动“参与－回应”型治理的基础在于政治权力分配与政府改革，其方向是“从管制政府走向服务政府”、“从全能政府走向有限政府”、“从人治走向法治”、“从集权走向分权”、“从统治走向治理”。[37]这是“参与－回应”型治理的基本制度逻辑，因为“行政对内必须讲求协调、沟通与协助，对外则应力求其决定为人民所接受，在一个民主、多元、现代(专业化)的社会中，行政部门于个案裁决或政策拟定时，须加强与人民之间的沟通与协调。”[38]21基于邻避治理，第一，推进基层政府创新，提升基层政府治理能量。在面对新的社会需求和社会挑战——邻避运动——进行改革和创造，政府创新能力建设是社会稳定的根本之策。“能否调动政府的积极性，使其主观上有意愿，客观上有能力履行环保职责，是一国环境法治成败的关键。”[39]第二，通过社会管理创新，探索基于协商民主的环境协商制度。协商民主是回避私利行为者之间在市场上进行战略性讨价还价或权力交易的自由主义范式，是人们在公共领域中就价值与共同目的问题进行无限制的平等协商的新范式，这是一种不被扭曲的和关爱他者的交往更容易带来对公共利益的谨慎保护。“协商民主不仅具有某种直觉性的绿色诉求，而且特别适合进行涉及长期性、一般性利益的集体决策，比如环境保护与可持续发展。换句话说，如果现代自由民主国家能够自我演进成为或充分发展出一种协商民主制，它就更有希望成为一种绿色国家。”⑧通过社会管理创新，理顺政府和社会的关系，将社会性的权力交由社会实现，实现两者的和谐互动，以此来建立社会稳定的社会基础。第三，尽早执行公共参与的过程，且进行多“点”选择以及技术性评估选址。一是积极疏通受邻避设施影响公众的利益表达渠道，将环境影响评价过程、结果及时准确公示，积极与民众沟通，充分听取民意。同时，改变自上而下的压力型问责体制，建立科学、有效的官员问责制度，尝试建立规范化的群众对基层政府的评议机制；二是要搭建官民互动的制度平台，改变维稳工作中“被动应付”的消极防御策略。“良好的风险交流具有启蒙、知情权、态度改变，还具有公共涉入和公众参与功能，有效的风险交流不仅十分必要。而且也具有现实的可能性。”[40]邻避设施的建设应该通过充分信任的协商沟通机制来实现，而不是作为政府的施政任务来完成，建立在某人后院的邻避设施某人应该有话语权来表达自己的意见与诉求，这是一种“多元协作式”的社会治理格局。第四，建立补偿与维护设施安全等机制，应避免让邻避设施的地区得要单独面对设施的外部性，受益的地区也都应该参与在决策过程中。第五，设立一个当地的公正第三者处理委员会，并且尽量以小组和谐的讨论方式进行意见交流，避免大型而无法控制的居民大会。委员会的功能不仅可以时刻反应居民关心的议题于上级机关，亦能随时传达政府的想法于当地民众。[41] (三)社会权力能力与邻避治理 随着社会的多元化发展以及国家的民主化与法治化进步方向，政治权力结构不断被解构，政治权力的分化已成为社会治理的基本选择。政治权力正逐渐给社会让出地盘，作为相对独立于国家的社会主体，以其所拥有的社会资源对社会与国家(政府)产生的影响力、支配力，社会权力凸现化，[42]其是“社会自治，与国家公权力相应而生，是国家权力向社会的拓展”，[43]社会权力能力逐渐增强。有学者认为，对权力的限制与权力的分立，应该把“重点转移到控制权力的非正式手段”上，“对政治权力的行使加以控制的真正保证不可能从政府的内部安排中找到，对于专横地行使权力的有效限制来源于这样一些情况的某种结合，这些情况是：政治精英们对于限制行使权力所作的承诺；多种利益集团的存在；而最重要的是，多种自治组织的存在。”[44]205－230“一个以民主和法治为基础的平等、自由和协商的社会领域的存在，始终是法治国家的根基所在，因为法治秩序在结构上是社会同国家协调的产物——社会赢得的是自主的空间，得以自由地缔约和结社建构自身。”[45]社会权力能力增强是一个多元社会的基础，通过权力多元才有可能实现意见的多元表达与利益的多元实现。因此，国家的治理体制应当基于经济社会整体考虑，其重点在国家与社会互动的整体复杂性上，这是“参与－回应”型治理体制的必备品质。 在政府失灵和市场失灵的二难困境下，社会治理中社会权力的作用就特别凸显，通过社会权力能够保障权利，避免权力对权利的侵害。[46]各种社会组织是现代社会的重要权力源，这些社会组织首先可以“分权”，从国家权力体系中分离社会权力——社会自治、自主的权力；其次，通过社会组织和公民反映不同社群的意见与诉求，进行“参权”，直接提供社会进程的参与性意义；再次，通过运用为社会所掌握或影响的舆论媒体，进行“监权”，对政治权力施压，监督国家权力，既支持政府为民谋利益的举措，又遏制、抗衡、扭转政府的不法、侵权行为。[47]“在松散结构的团体和开放的社会里，冲突的目标在于消解对抗者之间的紧张，它可以具有稳定和整合的功能。”[48]137历史经验表明，人们向往自由，不甘心屈从于痛苦和绝望，另一方面，拥有自由者绝不会放弃自由，“虽然人们可能抱怨自由和文化所带来的责任，但是他们的由自己来确定他们的生活方式和处理自己问题的欲望是压倒一切的。”[49]200罗尔斯认为，自由即诸种权利，分配自由，就是分配诸种权利，而且应当坚持平等的原则，通过赋予公民平等权利的方式来确认平等公民的共同可靠地位，也因此，公民才有平等的机会了解政治事务，参与政治生活，评价影响他们福利的提案。政治参与可以把每个人的信仰和利益都考虑进来，奠定了公民友谊的基础，形成了政治文化的精髓。对于每个人而言，正是因为有了公共生活的长期熏陶和滋养，才使得他们的公民性(civility)获得发展和提升，从而建构起一个具有高度自治意识和自治能力的日常生活领地。 邻避运动与法权能力贫困有关，社会权力能力贫困致使通过社会权力的正式意见与利益输出平台被关闭，非正式表达出现在街头。国外有学者最近研究表明，近年来在美国兴建邻避设施遇到的阻力已经变得越来越少，其原因在于，国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任，法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会，[50]邻避设施选址方式从“决定－宣布－辩护”开始转向“参与－自愿－合作”。[51]在这个过程中，环境保护社会权力承担者环境组织的存在与介入对于邻避运动的走向与治理至关重要，环境保护非政府组织会采取所谓的“回力镖模式”，会向外寻求援助，网络之间可以进行资讯共享以增加其行动的机会，以外部的力量向本政府施压，以使政府寻求与民众理性的沟通渠道。[52]同时，非政府组织可以通过各种管道深入基层和前沿，增加大众的环境知识，将环境保护行动贯彻到人们的日常生活，提高生态敏感度，推动环境行动。[53]公民是最基础也是最重要的环境社会权力的主体，由此相联系的即为公民环境权，其根本目标是保证生态环境资源在不同群体与阶级之间的公平分配，因此，其所需要的环境公民的首要德性是环境正义。[54]“公民环境权利的重要性在于，它承认公民个人的能动性，承认公民个人享有健康舒适环境的正义价值。环境权利对于环境资源冲突的解决具有重要的作用，因为它告诉我们，每一个人的生存环境都应该得到最高的尊敬，而不能把它看作是实现另一个人目标的工具。”[55]公民环境权至少应包括以下四项权利内容，即优良环境的享有权；恶化环境的拒绝权；环境知情权和环境参与权。这是“人人平等享受环境资源与生存空间”的环境正义内涵，“是一种反对政府、资本家与强势团体对于弱势族群的环境殖民行径，并主张消除贫穷、资源永续的共享、废弃物的妥善处理，以及民众参与公共事务的权利。”[56]要求尊重当代人与人之间的平等，促成普遍性权利主体的受保障。基于公民环境权的公众参与，有助于激发社会成员的责任感和积极性，“沉重的决策担子，最后将不得不通过广泛的民主参政来分担解决……否则政治制度无法维持。”[57]45换句话说，在一个现代民主国家中，如果没有公众环境政治意识的成长，没有环境社会团体的政治参与，没有民主政治制度的不断绿化，就不会有环境社会组织(团体)实现其环境关切目标的政治机会。[58]“参与－回应”型的邻避运动治理是一个随着公众环境政治(权利)意识的不断觉醒与实际民主政治参与而不断改变周围环境及其自身的过程。 具体来说，通过以下管道增进环境社会权力能力：第一，非政府或非营利性环境保护组织非常重要，赋权也非常重要，增强其行动的能力，它能在邻避冲突中沟通政府、厂商和民众，是邻避运动的缓冲地带。第二，公民参与应当制度化与机制化，研拟制定出公民参与的规范与程序，受邻避设施影响的民众从规划到兴建、营运都全程参与是使邻避设施取得正当性的重要基础。通过积极参与，变“被管理者”为“主动参与者”，借助通讯、媒体和网络平台，通过热线、邮箱、微博、微信等在线交流等形式，基于协商民主的良性沟通，增进彼此了解与互信，缓和社会矛盾，减少抗争的可能性。第三，城镇发展总体规划与回馈制度，邻避设施要成为民众的“好邻居”，主管当局应该要求厂商在规划时，应提出前瞻性、整体性的发展计划，以形成邻避设施也民众之间“生活共同体”的密切关系。在规划蓝图中，就提前主动地列入期望逐年回馈环境建设与改善，提出愿景，让民众知晓，形成双赢局面。第四，官方的营销政策与政策对话能力建设，政策营销可以更好地让民众了解环境污染风险的事实，与避免风险的方法。通过社会调查，了解目标群体的特征与结构，根据群体的特性研拟不同的营销策略。一方面应该进行政策说明会，直接与民众进行面对面的沟通，另一方面聘请专家学者撰写浅显易懂的说明手册，现场发放或者借助网络工具进行公告，以建立基本的邻避设施与危害处理知识。第五，制定知情权相关法律，根据美国超级基金法案(Super Fund Act)的规定，联邦与州政府环保机构在清除有关毒性废弃物的优先级时，应依据社区关系计划(community relations programs)，事前咨询当地社区居民的意见。[59]应该使民众知情权的法律保护予以制度化，其制度化的方向为：成立一个由民众、厂商与环保官员所共同组成的“委员会”，通过环境协商，共同进行“合作性的污染监督模式”，该模式非但足以避免邻避设施纠纷，且有利于民众在环境规划上取得相当程度的自主。在实际中，应由业者定期负责提供相关环境风险信息给附近民众，并由民众聘请专家担任咨询，以彻底实现知情的权利。 四、结语：以环境协商超越邻避运动 在力量极度不均衡、公共决策自觉或不自觉逃避责任的情况下，邻避运动容易陷入无解难题。但是，很多邻避设施是社会必需的，必须要建在某家后院，如果缺乏有效的利益博弈和共识形成系统，则会形成“以邻为壑”的情形，社会和谐和科学发展则无从谈起。上世纪末欧美的邻避运动在很大程度上推动了法治、政府管理和公民参与水平的不断提高，在台湾，邻避运动甚至促成了范围更广的社会重建运动，并且推动了《环境影响评估法》的出台。政府理性往往是民众理性的前提，在法律规定的基础上就项目细节及时准确地告知居民，并通过听证会收集公众意见，践行环境协商，可将邻避运动消灭在议事厅之内。目前在中国大陆，民众在环境抗议过程中有时偏离理性和建设性，正是因为从一开始信息就不透明，无法形成科学理性的认识。同时在环境影响评价中信息不公开，不透明、受影响最大的民众没有任何发言权，利益补偿上没有任何代言人，这些因素都影响到环境抗争的理性程度。 现代治理理论认为，治理反映了人们希望在无需政治强制的条件下达成共识和一致行动的愿望，然而，权力的分配总是存有各种不确定性因素。福山指出，如果不能清楚地区分国家职能范围的最小化和国家政权强度的最大化，“在缩减国家职能范围的进程中，它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生出对另一类国家力量的需要，而这些力量过去不是很弱就是并不存在。”[60]15－16这意味着，现代治理并不是对政治权力的全线削弱与收缩，只是对权力结构的调整，以适应各方力量的此消彼长，并且保证在权力总量上维持不同性质权力的均衡关系，因此，治理是对权力结构的再调整和权力总量的重新分配，这实际上是法权结构的调整与法权能力增进的问题，在此基础上，形成治理的话语转型，即从“专断－压制”型管控体制转向“参与－回应”型治理体制。环境邻避治理正是这一制度逻辑的展开与践行。 在一个公众权利意识不断上升、公众参与不可避免的时代，与公众环境利益有关的公共决策必须要向更多的阶层开放，而不能仅仅是强势利益集团之间的私下交易。“民主化改革对维护中国共产党的执政合法性地位是有积极意义的，它可以修正绩效合法性所带来的负面效应。……维护中国共产党的领导地位，就是要改变过去维护党的政治权威仅考虑集中权力的做法，而要靠发扬民主，通过扩大公民的决策参与，提高决策的公信力和回应性，实现中国共产党、政府与公民之间的良性互动来实现。”[15]而要实现此目的，对垄断权力和物质资源的强势集团的限制，以及对弱势群体的利益集团化(组织化)的支持都是必需的。一个社会如果不能保护少数人的利益，也就无法保护多数人的利益。公平的环境权必须要建立在被平等尊重的公民权利之上。中国未来的发展困境，很可能就是受限于无法达成一套有效的利益博弈和求得共识的机制，因此，通过法权能力增进的制度化的利益表达与共识的形成是邻避治理的基础，也是社会良性秩序运行的根基。 收稿日期：2014－03－24 注释： ①参见周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期；渠敬东、周飞舟、应星：《从总体性支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。 ②“社会结构紧张”是指在社会变迁过程中的结构性调整与创新，伴随而来的一系列矛盾和冲突，有些是属于不同部门、不同行业、不同地区及不同隶属关系之间的不协调，有些则是属于不同利益群体之间的不满与摩擦，这种状况的社会学概念表示即为“结构紧张”。参见李汉林、魏钦恭、张彦：《社会变迁过程中的结构紧张》，《中国社会科学》2010年第2期。“社会结构断裂”是孙立平教授用来描述不同阶层、不同群体、不同地区，以及社会生活和文化表现方面的冲突与矛盾的社会现象社会学用语，是“社会异质性增加，即结构要素(如位置、群体、阶层、组织)的类别增多，并且社会不平等程度，即结构要素之间差距的拉大。”参见孙立平：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期；孙立平：《我们在面对一个断裂的社会？》，《战略与管理》2002年第2期；孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版；孙立平：《中国社会结构的变迁及其分析模式的转换》，《南京社会科学》2009年第5期。 ③周黎安教授认为，“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”从上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。但是，晋升锦标赛也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重，成为当前面临的各种重大问题的主要根源。参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期；陈钊、徐彤：《走向“为和谐而竞争”：晋升锦标赛下的中央和地方治理模式变迁》，《世界经济》2011年第9期。 ④参见毛寿龙为《复合共和制的政治理论》一书写的中文译序“政治制度的设计原则”，［美］文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版。 ⑤参见童之伟：《法权中心主义要点及其法学应用》，《东方法学》2011年第1期。这是童之伟教授对“法权”的定义，本文借用童教授这一观点。意在用一个统一的上位概念来统合权利和权力，便于论述的方便。 ⑥孙佑海教授认为，“地方政府有企业化的冲动”，参见孙佑海：《影响环境资源法实施的障碍研究》，《现代法学》2007年第2期。张五常教授认为，“中国的县级政府变成了县级公司，这些政府公司导致中央与地方的矛盾会更加突出”，因为“中国地区之间的激烈竞争，一个因素是分成的方程式。县政府与投资者有一个分成方程式，同时，县与上头也有一个分成方程式。”参见张五常：《中国的经济制度》，香港花千树出版社2008年版，第144页及以下。 ⑦这种社会设定的“公理”饱含暧昧性与辩证空间，若公私领域的区分是内在于民法，在其运作所属范围内是有效权威，则国家不应侵犯，因为“公理”是凌驾法律之上的；但是，藉由环境抗争而来的“公理”也可能是在吓阻中摇摇晃晃的。参见陈俊宏：《“邻避”(NIMBY)症候群，专家政治与民主审议》，《东吴政治学报》1999年第10期。 ⑧Walter Baber and Robert Bartlett,Deliberative Environmental Politics:Democracy and Ecological Rationality,The MIT Press,2005; James Bohman and William Rehg,Deliberative Democracy:Essays on Reason and Politic,The MIT Press,1997; James Bohman,Public Deliberation:Pluralism,Complexity and Democracy,The MIT Press,1996,John Rawls,Political Liberalism,Columbia University Press,1993.标签：社会结构论文; 理性选择理论论文; 中国模式论文; 治理理论论文; 风险社会论文; 社会体制论文; 政府治理论文; 经济论文; 环境保护论文; 时政论文;