【摘要】：我国生态文明建设面临着资源紧张的问题，人口基数大，重要资源的平均人口占有量少，并且资源管理权责模糊，对于自然资源开发不合理，如何做到资源约束趋紧是现在的一大难题。建立系统完整的生态文明制度体系需要确定自然资源统一确权制度核心地位，不断加强完善对于自然资源产权保护工作，落实好国家倡导的绿色发展的理念。目前，自然资源统一确权还存在着很多问题，实施起来也有一些困难。本文针对于在自然资源统一确权实践中的问题，旨在寻明确资源归属及其职责问题,求有利的解决策略，实施有效监管，有效解决我国生态文明建设的问题，让生态文明制度体系更加完整。
【关键词】自然资源统一确权登记；问题；策略；解析
在2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组在第二十九次会议中通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，同年12月20日，中央七部委联合引发《自然资源统一确权登记办法（试行）》及附录，确立了我国自然资源统一确权登记工作的实施。在会议中确立涉及12个省，分为不同单元，确定自然资源统一确权登记试点工作正式进入了实施阶段[1]。但实践操作和理论还有一定的差异，需要相关的工作人员在事件中总结经验，在自然资源产权制度体系、自然资源产权登记范围和对象等方面找到问题的不足，同时相关部门完善自然资源产权相关的法律制度体系，做好自然资源资产所有权工作，有效解决我国生态文明建设中存在的问题。
一、自然资源统一确权登记存在的问题
（一）我国自然资源产权制度现状
关于我国的自然资源产权，在《宪法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等行政法则中都有规定，对于自然资源集中所有权的使用方式都有明确的说明，《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作[2]。虽然国务院是《宪法》规定的行使主体，但行使主体是地方的政府，也由地方政府来管理，分配给地方管理后，对于地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展，生态文明建设工作落后。只有在责任管理方面多下功夫，划清政府不同部门的权责界限，实施奖惩措施，出现问题，明确部门和人员进行追责。在管理责任分配方面，与自然资源统一确权同步推行的自然资源管理方案《健全国家自然资源资产管理体制》就有很大不同，严格的责任划分使得自然资源管理得到了有效的保护。
（二）产权视角下的自然资源管理
作为国家特殊的生产要素，自然资源是一个国家生产生活的物质基础，没有自然资源作保障，国家的生产经济会大大折扣，国民生活受到影响，自然经济应当为国民共同所有，全民应当有一种管理保护意识。但目前的情况来看，缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。短时间内能够获取丰厚的利润，但长此以往，国家资源短缺，国家自然经济势必走向衰弱。因此，政府管理部门亟需组建专门机构管理山水林田，落实好全民自然资源所有权工作，开展自然资源保护和管理，充分履职尽责，对自然资源进行长期有效的监管。
（三）确权登记内容不规范
现阶段科技的飞速发展，已完成对自然资源的空间坐标和面积丈量，为自然资源确权工作提供了良好的基础，相较于以前的人工测量节省了大量的人力和财力，但对于自然资源的质量和数量登记却有一定的难度。首先就是在自然资源质量界定上缺乏统一的标准。例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技术人员。第二就是森林数量的监测上存在难度，森林的树木大小不一，如何做到对于不同种类、不同大小的树木的数量记录，无法依靠技术来完成。还有对于森林的完整性等其他特征的监测都有一定的难度。
（四）确权登记范围存在争议
自然资源统一确权登记就是要明确界定国家内自然资源资产的所有权主体，厘清个人所有权和集体所有权之间的关系和界限，防止混淆，避免在所有权的归属问题上出现纰漏。在我国领土的各种自然资源要做到这一点，就要明确好所有权的主体和范围，认真完成自然资源登记确权工作，国有自然资源通过国家确权登记由各级政府相关部门代为行使所有权，认真履行相关的义务，明确自身责任。对于集体土地所有权、林木所有权等自然资源都要进行确权登记和记载，且在登记后还要严密检查，防止疏漏。空间是属于资源的一种，自然资源的范围应该大于自然生态空间范围，根据现阶段国家对于自然资源土地确权的规定，确权的范围应当是国有生态空间范围，并非国有自然资源范围，而这之前存在一定的差距，有些地方在实施自然资源确权工作时将二者混合在一起是值得考虑的。如果确权工作范围一直按照国有自然资源，必将出现一些漏洞，很多人利用确权工作的漏洞，多地存在借山造林的现象，将林地资源和森林资源、林木资源混淆在一起，本身二者的所有权归属不一样，地方政府租借林地进行造林。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因此自然资源确权工作中，一定要清楚确权范围，防止借山造林等事件的发生影响确权工作的效果。
二、自然资源统一确权工作的有效策略
（一）明确确权工作对象
如何定义自然资源是确定确权对象的关键，目前，很多地方政府在落实自然资源确权工作时，对于自然资源的定义还有点模糊，导致工作过程中出现差错，引起纠纷。在我国《辞海》中对于自然资源的解释为广泛存在于自然界并且能为人类利用的自然要素，是人类生存的基础，是人类生存所需要的物质和能量的来源，是生产布局的重要条件和场所[3]。联合国环境规划部署（UNEP）在自然资源的定义为在一定的时间和技术下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。通过二者的比较，对于自然资源确权工作中自然资源应当有天然性和可利用性的特征，还要能够管理和确定产权归属问题，在市场上也有一定的价值，缺少其中任一因素，不能视为自然资源。例如我们呼吸的氧气，虽然具有天然性且有利于人类生存，并不能管理和实施确权，因此，就不能纳入自然资源确权工作当中。在实际的确权工作中还有很多对象是值得商榷的，有关部门应当结合实际情况和国家确权工作指示，充分理解好自然资源的定义，防止在工作中出现差错，影响确权工作的效果。
（二）明确自然资源所有权的特殊性
产权是指所有权人依照法律对自己的财产享有占有、使用、收益权利，自然资源产权包括所有权、使用权、收益权、转让权，具备明晰性、排他性、可分离性、可分割性、可转让性、稳定性等一般的财产权利特征。因此，在自然资源确权统一工作中，要在生态效益优先的原则下，正确处理好资源保护工作，保证自然资源的可持续发展。在开展确权工作时，要明确自然资源产权的特殊性，区分好不同的自然资源、自然资源属性。相关部门还要根据实际情况确立高效的产权制度，依靠自然资源本身的天然性和复杂多样性，建设多样化的自然资源确权方式，才能起到良好的效果。单一的所有权会让资源难以控制和安排，缺乏有效的管理，造成对于自然资源的经济损失，损害了自然资源所有权人的利益。相反，多样化的自然资源所有权形式不仅能够激发微观经济主体，使生态利益得到进一步的提升，提高所有权人或集体的利益，还能形成对于自然资源的保护和控制，防止自然资源遭到破坏。以国家林权所有权制度为例，在水源涵养林、水土保持林等防护林应当保持共有产权的地位，将这些林权直接纳入到国家管理当中，在自然资源确权工作中确立其受到保护的地位，其重要的森林资源享有国家直接管理权。同时考虑市场的需要，在短期伐木以及速生丰产都应当与实际市场需要相符合，避免大量砍伐，既造成了森林破坏，还在市场中出现销售过剩的现象。针对使用权，从宏观上来说，所有权的界定应当是所有中最有争议的，涉及的内容也很广泛。在自然资源的使用时，要充分体现使用权的公平性，让自然资源保持一种可持续发展的道路，才能够保障所有权人的利益，实现中华民族的伟大复兴，也是生态文明建设的基础和保障。同种自然资源的用途也存在差异性，要充分考虑到用途对于可持续发展的影响，例如河流的用处，一部分企业利用河流排污，还有渔民养殖以及农民灌溉，从用途副作用来看，第一类明显对自然资源有损害，即便企业利润高，所交的税额大，但对于环境影响大，应当对其进行限制，保证自然资源的可持续发展。
（三）依靠法律法规确定确权范围
法律是一切权利的基础，自然资源统一确权登记应依法确定好权利范围，确定国家土地上的自然资源所有权归属。在现行法律中，自然资源统一确权登记依靠的法律主要有《宪法》、《民法通则》、《物权法》等，依靠法律完成相关的确权工作，依法明确个人所有权和集体所有权，对于个人所有权也应当讲究公平原则，进行无争议的确权工作，以不动产登记为基础，通过自然资源确权明确自然资源的归属工作。
（四）完善自然资源统一确权工作技术
自然资源统一确权登记正在试行阶段，需要相关部门建立和完善有关的技术规范，明确好自然资源确权工作的需要，借鉴现有的技术规范，进行综合利用，达到自然资源统一确权工作的需求。同时，还要考虑各个地区的地域差距、环境差距，结合自然资源实际用途，进行差异性确权登记。在国家资源中还有很多重点生态功能区、生态脆弱区等重点生态保护区，在执行确权工作时，也应将这些自然资源纳入保护的重点对象，防止其遭到破坏。
三、结束语
综上所述，我国生态资源面临着日益紧张的问题亟待解决。自然资源统一确权登记工作能够让自然资源在稳定的发展中为国家和人民提供利益，解决自然资源不足的问题。在自然资源统一确权登记的过程中还存在着很多问题，对于自然资源统一确权登记的对象和范围不明确，自然资源产权制度也没有充分建立，针对工作中的问题，国家自然资源管理部门和地方政府应当明确好确权对象和范围，利用合理的法律知识，完善好确权工作，为国家自然资源统一确权登记工作做出贡献，做好生态文明建设。
参考文献：
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[3]关尚炜，刘兴鹏，侯方国，等. 影响自然资源湿地统一确权项目生产的几点问题——基于河西地区自然资源确权试点项目督查工作[J]. 矿山测量, 2018, 46(06):127-131.
论文作者:郭卫琼
论文发表刊物:《城镇建设》2019年13期
论文发表时间:2019/9/17
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