宋代救荒中的地方官员
陆敏珍
【摘要】 宋代是我国荒政思想渐趋成熟、荒政制度不断体系化与系统化的时期，不过，制度规定的细致、严密，并不等同于救荒的实际效果。实际救荒中，现行制度设计中或隐或显的冲突，救荒制度背后所涵养的文化理想与社会现实问题之间的张力，在相当程度上左右着地方官员救荒中的行政选择与施行效果。朝廷对地方官员救荒的奖惩，保证了救荒制度的执行力度。
【关键词】 宋代 救荒 地方官员
[宋]王居正《纺车图》
宋代是我国历史上灾荒频发的时期，也是荒政思想渐趋成熟、荒政制度不断体系化与系统化的时期。地方官员作为救荒的直接负责人与救荒制度的执行人，他们对制度的理解与实际的行政才能在救荒事务中起着举足轻重的作用。
宋代救荒中地方官员所当行之事
宋代董煟撰写的《救荒活民书》被誉为中国历史上第一部救荒专著，此书曾由董煟本人进呈皇帝，元代、清代，朝廷均曾下令将此书颁行州县，后世荒政著作的撰写者更将此书奉为圭臬。
在这部备受后人推崇的著作中，董煟将救荒之政的责任人定为：人主、宰执、监司、太守、县令，前两者指向中央决策系统，后三者为地方行政系统，董煟强调这两个系统的责任人应各司其职、互为补充，“监司守令所当行，人主宰执之所不必行；人主宰执之所行，又非监司太守县令之所宜行”。与此同时，他为不同的救荒责任者分列具体职事，其中，就地方官员而论，董煟条列监司所当行之事10条、州官当行之事16条、县官当行之事22条。
董煟曾任地方官，又有参与救荒的实战经验，他的救荒专著不只是对前人与当时救荒事例、救荒之策与救荒思想的总结与归纳，还包含着他个人亲历救荒后的思考与见解。由此视角去看，董煟所列举的监司与州县官救荒当行之事，既含有对历史与当下制度的观察，亦含有他个人的理想设定，并不完全等同于宋代地方官员救荒时的实际职责，很明显，这些当行之事究竟是制度还是规则？是程序还是规范？是过程抑或是形式？他并没有明确区分。某种程度上，他所条列的救荒当行之事，与其说是地方官员的救荒职责，不如说更类似于救荒的行政手册，用以指导地方官员在面对救荒时，可采用的措施、具体部署与步骤。
不过，由理论所支配的救荒行政知识与指导方案，在面对实际问题时，是否能真正起到指导地方官员的作用？那些偏离了政府要求的救荒规定与程序之外的地方官员，究竟是认识上所造成的行政失序还是根源于其他的原因？宋人对地方官员救荒的议论、朝廷对救荒官员的奖惩，为这些问题提供了一些可能的答案。
宋代荒政中的许多措施，就文本而言，体系完备，但细读文本，不难发现，真正要将文本落实于救灾之中需要仰赖理想的官员。简单而言，制度的实际执行者需要有果敢的行政执行能力、精明的判识以预估荒灾并采用切实可行的救治措施，同时，又能望重一方，团结并组织尽可能多的救荒人员。正是考虑到救荒时对官吏行政能力的要求，当灾荒发生时，朝廷会以诏令的形式督促地方上临时调动人员，若州县内有不任职者，或老谬不能究心职事者，要求监司选择他官另代，或以清强能吏前去对易，并开具已对易官的职位、姓名等信息。
宋代救荒制度不断成熟，但地方官员仍面临着复杂的救灾形势
如上文所言，救荒一向被列入地方官员的政事考核范畴之内，但为了表彰与督察救荒中的官员，朝廷还以诏令对地方官员进行奖励。天禧元年（1017），临江军新淦知县张崇浚，因能亲率县民“减价粜粟济饥乏”，朝廷予以诏奖。乾道八年（1172），朝廷以转官或减磨勘年限等方式奖励了江西、湖南两地于救荒中“赈济有劳”的30名官员。淳熙三年（1176），江东安抚使刘珙因在救荒中赈济有方，地方上“米价不至翔踊，居民并无流移”，朝廷降诏奖谕。绍兴七年（1137），四川潼川府知州景兴宗、广安军知州李瞻、果州知州王隙、前吏部郎官冯楫、汉州守臣王梅等人“因活饥民甚众”，各转一官。
除了行政能力的要求之外，救荒成效更依赖于官员个人德行。以宋代救荒时使用的“劝分”为例。所谓劝分，即官府出面劝诱有力之家，出办赈粜、赈贷等事务，朝廷则以爵位官职、优惠价格、免役等条件为号召。宋人的文集中提供了许多官员劝分成功的实例，他们或发布榜文、或以劝谕赈济诗文等形式通告地方，一些史料中记录了官员面对富户时的劝诱言词。而这些文章与言论一般均以义相劝、以情动人，鲜少涉及利益与爵位。劝分遵循民间自愿的原则，为了促使劝分的成功概率，一些官员以身作则，以激励富人。比如，河阳知州向经在地方遇灾时，“先以己圭田所入租赈救之，已而富人皆争效慕出粟”；仁宗时，梓州路转运使扈称“出禄米赈民，故富家大族皆愿以米输入官，而全活者数万人”。两则事例被书写进入《救荒活民书》中，成为救荒成功的范例晓示后人。由于个人能力的不一，同一制度在同一区域由不同的人执行，效果不一。乾道七年（1171），朝廷令两浙路实行赈粜，平江府常熟县令赵善括成功地劝诱上户出米，数量几倍于其他县邑，而昆山县令闻人大雅，将此事委之吏辈，致使寅缘为奸。劝分中官员的号召力度、地方富户的响应等多种因素影响着劝分的效果。后来，本属自愿的劝分在具体执行过程中慢慢演化成了强调性的科勒摊派，宋人称为“抑配”。
宋代荒政措施的落实依赖于有行政执行力与德行的地方官员
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宋代建国伊始，“兵戈灾沴”“赈恤困穷，不致流移”一直是州县官的考核内容之一；监司的考较事件中，年度内有无灾伤，曾如何经画赈恤安存，或者失于赈恤、致有逃亡等规定亦是十分详细。不过，对于一个地方官员而言，救荒固然重要，其他职责更不容忽视，尤其是在任时的户口和赋税额。当地方上有人户前来诉灾，而救荒减灾又以减少财赋税额作为代价时，以完成课额作为首要任务的州县官员与监司，两相权衡之后，往往不受理或为难民户诉灾。例如，大中祥符九年（1016），博州蝗灾加旱灾，人户诉灾，州县抑输常赋，但监司却拒绝受理诉灾状。需要指出的是，讳言灾伤、不令申诉灾伤并非是某个官员的个体行为，而是地方官员群体之间的一种“潜规则”：遇有灾伤时各级地方官员往往互相观望，监司更是授意州县长官不得接受诉状。苏轼曾提到过一件事：元祐五年（1090），秀州嘉兴县因不受诉灾伤词状，致踏死40余人，事实上，不接受诉灾状“所在官吏皆同此意”“此一处以踏死人多，独彰露耳”。再如，建中靖国元年（1101），江、淮、两浙、福建等路有旱灾，监司、郡守或不以闻，或虽闻而不敢尽以实告，而州县官员承望转运司的意旨，不肯依法受接人户诉状。至于那些接受了诉灾词状，但受诉之后，不即差官，或不亲至地头，或检放时虚报数字，或改易原来诉状等弊端，是宋代救荒时的常见现象。这种现象可能有多种解释，但无疑，制度设计中的冲突是其中不可忽视的层面。
但天下一家的文化理想放置于救荒的实际场域之中，对地方官员提出了很大的挑战。灾荒发生时，不少地方，尤其是未受灾地区的地方官因为考虑到粮食出境过多会造成本地粮荒，引起地方的恐慌与动乱，因此，“莫肯通融异县, 贮储不恤邻邑”的情况时有发生。究竟是以一地的地方官为职守、保一方土地的安稳，即所谓“州郡之间，官司各专其民”？还是以天下为理想、以活民惠养为己任，保邻境而失却了本乡本地的稳定？陷于理想与现实困局之中的地方官员，如何才能做出正确的选择，显然并不轻松。
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宋代救荒制度背后的理据是什么？这是一个十分有意味的话题。比如，禁遏籴、不抑价是宋人常常采用的救荒方法，这两种方法，简单而言，即在救荒时节，不禁止他处的人购运粮食，不限制粮食价格。现代研究者将此两者解读为充分利用市场这只看不见的手来调控社会资源的有效配置。宋人在制定这一制度时，是否以现代经济学的原理作为理论依据，暂且不论。但这些制度背后是有一个预设的文化理想的。比如，为什么禁遏籴？在董煟看来，天下一家，饥荒无分地域，但各地丰歉不同，邻境告籴，义所当恤。为什么要行劝分？黄震认为，“劝富室以惠小民，损有余而补不足，天道也，国法也。富者种德、贫者感恩，乡井盛事也”。这些提法虽以“义所当恤”“天道国法”等相当标语性的口气说出，但其核心的认识在于“天下一家”的文化理想。既然是一家人，就如孔子所说“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”。均与安是其中重要的社会价值取向。因此，灾荒时，不同地区之间的有无相济,贫户富室之间的有无相补，是宋人认为的“真救援之良法”。若一路饥荒，而邻郡为之闭籴，坐视百姓流离，董煟诘问官员说，这样的选择岂是“圣朝所以子育兆民之意者”？对于那些饥民而言，手中持钱但却无告籴之所，“其不肯甘心就死者必起而为乱”，“此莫大之患”。
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宋代对地方官员救荒的奖惩及其普适原则
宋代救荒制度的成熟与完善，早已被历史学家细致描摹过。宋代的灾荒分层管理体系以及诉灾、抄劄、检放等一系列程序渐趋成熟；常平、义仓、劝分、禁遏籴、不抑价等救荒之法被写入荒政著作中，得到广泛提倡；赈济、赈粜、赈贷等救助方式中对象明确、范畴清晰；作为备荒的仓储更是种类繁多，功能完善。但是，制度规定的细致化、严密化，并不等同于救荒的实际效果。事实上，在是否接受诉灾、如何措置有方等问题上，地方官员所面临的问题十分复杂。比如，被宋代士大夫所诟病过的灾荒时地方官员“不诉灾”或“不早具奏”等行政不作为或行动迟滞等问题，很大一部分原因来自于现行制度设计中或隐或显的冲突；被历史学家所称赞的宋代救荒制度，虽在文本上趋于完善与系统，但在实际措置与执行时，需仰赖地方官员个人的行政能力与道德品行；救荒制度背后所涵养的文化理想与社会现实问题之间的张力，均在相当程度上左右着地方官员救荒过程中的行政选择与施行效果。
彭柏林教授在公益伦理概念的界定中指出：“……是依据一定社会伦理道德的基本价值观念对公益救助活动的客观要求所进行的理性认识和价值升华。”[2]彭柏林教授认为公益伦理的产生是建立在人们对蕴涵在公益救助活动中的道德必然性的认识和把握的基础之上的。因此，以非政府、民间的形式对社会弱势群体实施人道救助的社会活动——公益救助是公益伦理得以展现的载体和基础。
有宋一代，地方官员因救荒不力受到惩罚的诏令也更相迭出。淳化元年（990），登州饥荒，地方官吏因不能及早具奏，劾罪以闻。元祐三年（1088）原京东路转运判官井亮采因在位时措置不当，致使京东路民饥，“无以赈给”，因而降官。政和八年（1118），淮南路水灾，地方官员措置不力，朝廷勒令知州、县令、常平官等停官，监司降两官。宣和元年（1119），京西路饥荒，因监司、州郡不申奏，不放租税，或放税不尽，致使灾情蔓延，均州、房州更有盗贼聚集，朝廷后将常平官停官，相关各州的知州、县令、通判等降官。绍兴二十九年（1159），福建路水灾，提点刑狱樊光远因不亲括责阙食人户赈济，故而降官。这些针对某个地域或某个个体的奖励和惩罚诏令，数量众多，当然，即便将这些诏令悉数汇集，也开具不出一份完整详细的宋代地方官员救荒奖惩规定，但却可以据这些诏令总结出朝廷奖惩的一般性原则。
党的领导和人民代表大会制度理论，具有深厚的政治底蕴，其政治价值与合理性价值只有经过长期政治检验，才会最终全部展现出来。我们把中国共产党的领导视为中国特色社会主义的本质特征，将其视作社会主义法治的根本保证，是已经被中国现当代历史所证明了的最基本的政治经验。今后还将进一步证明：中国宪法实施和宪法适应性的强化，必须在党的领导下进行。在中国，离开了共产党的领导和推动，就不可能真正强化宪法适应性并有效推动中国法治进程。习近平总书记强调：“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”[17]。同样，宪法的实施和宪法适应性的强化，也不可能脱离共产党的领导。
在措置救荒时，“实惠及民，毋徒为文具”是朝廷对地方官员一贯的要求，为了强调何谓“实惠及民”的救荒措施，有些诏令单独列出具体参考条目，例如，措置不当，“致有盗贼窃发”，“不用心赈济，致户口多有流移”，如此，州官县令“取旨责罚”，相反，奉行如法，“能使一方之民不至失所”，则特与推赏。上引奖惩事例中，一般均列举出地方官员获得奖惩的具体因由，例如奖励那些能使一方米价稳定、人户不致逃移的官员，处罚那些不及时奏报造成灾民增多、盗贼聚集、救荒困难的。由此几点来判断，强调救荒实效应该是地方官员救荒奖惩中的一般原则。
正是基于以救荒实效作为奖惩的普适原则，一些地方官员在救荒时事急从权，违背了行政程序与制度要求，但若最后产生好的救荒效果，即便遭人弹劾，亦可免于惩罚。英宗时，范镇出知陈州，时值地方饥荒，范镇上任不过三日，即令发库廪三万贯石以贷，由于此事未及时上奏，监司责其罪，范镇上书自劾，朝廷不予追究，第二年，陈州丰收，所贷钱粮悉数收回。神宗时期，庆州知州范纯仁见当地饥荒，擅自发常平封桩粟麦赈恤灾民，有人认为范纯仁禀贷过多，不合规范，朝廷遣使按视，百姓听闻此事，在朝廷使臣查办前，偿还贷粮。此事后成为范纯仁在地方任官的重要政绩，风评一时。因为强调救荒实效，朝廷亦允许救荒时州县官员能“别有良法”，对已有的救荒措施，能随宜改更，以适应具体的环境与灾情。一些创新措施，若收到良好的救荒效果，能获奖励，相应地，如有违法，亦需承担责任。熙宁七年（1074），前司农寺丞刘载因在赈济灾伤时，擅立关子式，牒诸州军付饥民，于积蓄之家假贷，此事属违法，刘载因而坐罪。
总之，两宋时期，朝廷通过奖惩手段对地方官员的救荒实行着监督作用，强调救荒实效，对完善救荒制度起着至关重要的作用，同时，亦在相当程度上避免制度流于文本。
【参考文献】
①李华瑞：《宋代救荒史稿》，天津：天津古籍出版社，2014年。
②[宋]李焘：《续资治通鉴长编》，北京：中华书局，2004年。
③[清]徐松：《宋会要辑稿》，上海：上海古籍出版社，2014年。
【中图分类号】 K244
【文献标识码】 A
（作者为浙江大学历史系教授、博导）
责编/张蕾 美编/王梦雅