农村税费制度改革的回顾与反思，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村税费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村普遍推行了家庭联产承包责任制，农村税费负担主体由集体转移到农民，使得农民对负担的变化更敏感，感受更直接。在改革之初，农民收入大幅度上升，负担增幅低于收入增幅，农民负担相对平稳。从80年代后期开始，出现了农民负担加重的问题， 农民收入增长相对停滞，农民负担高位运行。进入90年代，农民负担过重的问题日益突出，减轻农民负担便成了政府每年的一项重要工作，也成了学界经久不衰的热门话题。
从90年代初开始，党中央和国务院在全国领导了一场大规模的、艰辛而复杂的减轻农民负担工作。90年代的减轻农民负担工作，主要是采取行政的方式治理农民不合理负担。但是加重农民负担的行为屡禁不止，为了从根本上解决问题，一些地方政府在90 年代中期开始了农村税费制度改革的探索。2000年，中央决定在安徽省进行农村税费改革的试点，这样，农村税费制度改革就进入了中央改革试点的层面。2003年，全国农村税费改革试点工作基本完成，党中央又提出了减免农民税费的新思路，标志着我国的农村税费制度改革进入了一个新的阶段。2004年，党中央提出了要建立覆盖城乡的公共财政制度，这是未来减轻农民负担的又一重大思路和任务。
一、治理农民不合理负担
从90年代初开始，党中央、国务院出台了一系列减轻农民负担的文件，平均每年一个重要文件，有时一年出台好几个。在近10年的减轻农民负担工作中，一个重要的特点就是采取行政的方式，治理农民不合理负担。其主要政策措施在90年代初即已确定， 后来的政策只是在原来基础上的发展和强化，总的趋势是中央对减轻农民负担工作愈来愈重视，规定愈来愈详尽，措施愈来愈严厉和强硬。通过对90年代减轻农民负担文件的分析，我们可以看出，治理农民不合理负担的政策措施主要集中在以下几个方面。
（一）加强领导，把减负工作提到讲政治的高度。在90年代初，农民负担问题浮现出来不久，党中央和国务院就要求各级人民政府必须高度重视减轻农民负担工作。后来，随着农民负担屡“减”不轻，党中央和国务院对减轻农民负担问题表现出了更大的重视，将减轻农民负担提到了政治任务的高度，实行党政一把手负责制，并将减轻农民负担作为领导干部考核的标准。
（二）清理农民负担内容，重点治理“三乱”。在90年代初期的文件中，规范了农民负担的主要内容。1993年后的文件，都强调对各级机关涉及农民负担的各种摊派、集资、收费，一律先停后清。1995年出台的约法三章将以往减轻农民负担的政策归纳成了三点禁止性规定。1996 年提出的减轻农民负担的十三条中，又对农民负担的内容作了明确的规定。这些文件都认为减轻农民负担政策的重点在于治理“三乱”，农民应承担应尽的义务，而不是取消农民的合理负担。
（三）改进农民负担征收方法，严格征管措施。在减轻农民负担工作的初期，党中央和国务院就提出了要改进农民负担的提取办法，乡统筹和村提留要按不同产业或按经济收入分摊。之后的文件中也多次要求按照公平合理负担的原则，改革完善村提留乡统筹费计提办法，收入高的多负担，收入低的少负担，但现实中这种改革措施并没有落实到位。90年代中期以后的文件提出一定要讲究工作方法，绝不允许动用专政工具来征收农民负担的税费，这一要求在现实中得到贯彻，大大减少了农民负担问题中的对抗性矛盾。
（四）建立健全监督管理体系，严肃查处加重农民负担行为。90年代初，党中央、国务院就提出要建立健全农民负担的监督管理体系，对查处的加重农民负担的行为要求有关单位给予行政处分。随着农民负担问题的发展，党中央、 国务院对农民负担的监督问题提出了具体而严格的要求，也加大了惩处的力度。提出对违反规定的，视情况追究党纪政纪责任，乃至刑事责任，还要追究党政主要领导的领导责任。
（五）广泛宣传减负工作，实行群众民主监督。党中央和国务院在减轻农民负担工作的开始阶段，就十分注重宣传工作。历年减轻农民负担的文件都通过报刊、电台以及培训的方式传达到了农村基层，通过反复宣传，使广大干部和农民群众家喻户晓， 全社会都形成了减轻农民负担的强大舆论氛围。在让农民知道政策的同时，赋予农民群众民主监督的权力，要求真正做到凡涉及群众切身利益的大事，都以一定形式向村民公开，接受群众的监督。
二、农村税费改革
90年代初开始，党中央、国务院采取强力措施治理农民不合理负担，但是，乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派屡禁不止，农民负担过重的问题没能从根本上解决。人们对农民负担问题的认识也在不断深化， 认识到不能简单地将农民负担苛重的原因归结为一些部门和农村基层干部工作作风和方法不当。中央减轻农民负担的政策没有得到很好的落实，有很多原因，农村税费体制不规范是重要根源。为了从根本上解决农民负担问题，从1993年开始，河北、湖南、安徽等地，开始探索改革农村税费制度的途径。从2000年起，作为从根本上减轻农民负担的一项重大举措，中央决定在安徽省全省进行农村税费改革的试点。2002年，农村税费改革试点范围进一步扩大。2003年，全面推进农村税费改革试点工作。
（一）湖南武冈的“费改税”
湖南武冈的“费改税”，在我国地方政府对农村税费制度改革探索中，是较早的一种模式，与后来全国推广的改革模式不同，但其“农村公益事业建设税”的探索不应该为税费制度改革的研究者所忽视。
从1995年开始，湖南省武冈市等地开始试行“费改税”改革，其基本做法是：（1）税收名称：将“三提留五统筹”费改为“农村公益事业建设税”，征收货币税，不征实，与农业税、农业特产税、屠宰税等现行税制不发生关系。（2）课税依据：税率严格控制在统计部门确定的农民人均纯收入的5％以内。（3）纳税人及纳税比例：凡户口在农村并承包了责任田的人口按征收标准的100％征收；凡户口在农村但未承包责任田的人口按征收标准的70％征收；凡有承包责任田但户口已迁出或已死亡的人口按征收标准的30％征收。（4）采取地区差别比例税率：每个乡镇根据上级下达的“农村公益事业建设税”的指标数量，结合本乡镇各村不同的收入水平确定不同的税率。（5）征收主体和征收时间：该税由乡财政所或委托其他部门代扣代征代缴，征收时间一般确定为粮食入库时一次性征收或常年征收。
明确规定该税属于乡镇预算内财政收入，纳入预算统一管理，设立专户，建立专账，实行专款专用。
该税的支出项目和支出比例：分别为乡村两级教育附加费（40％），农村卫生事业发展费（2％），农村文化、体育、广电事业发展费（4.3％），军烈属优抚费（3.2％），五保户供养和特困户补助费（2.5％），民兵训练征兵及国防教育经费（2.1％），计划生育统筹费（8％），乡村道路建设费（3.5％），农田水利建设和开发性农业经费（3.2％），村组干部报酬和公务费（24.8％），公益金（2.4％），征收经费（4％）。
支出的分类管理：对村组干部报酬和公务费支出由乡财政所拨款，经管站管理，年终决算；教育附加费部分由乡财政拨款，乡镇联校（相当于教育办公室）管理，年终决算；五保户、特困户补助、烈军属优抚和民兵训练及国防教育费分别由乡民政办、乡镇武装部按规定掌握使用， 向财政所报账；其他各项经费由乡镇财政所直接掌握。
一些学者积极地肯定了湖南武冈的“费改税”，认为这是现阶段比较切实可行的措施。一是该模式只对“三提五统”进行改革，不涉及原有的农业税制和粮食购销体制。因此，改革的难度相对较小，改革的可行性大大增加。二是完全采取货币征收， 这更有利于保证乡镇政府用于农村公益事业建设的资金需要。三是乡镇财政对本级政府各个部门的收支实行统一预算管理，不仅从收入征管方面解决农民的负担问题，同时又对农村公益事业的支出管理进行了规范。四是改革了政府各部门以前自收自支自行管理的格局，初步建立起在乡镇财政监督下的部门单位预算财务管理制度。
一些学者指出了武冈模式的缺陷。就建立新的“农村公益事业建设税”而言，农民的纯收入如何确定是一个相当困难的事情（包括技术上或管理水平方面的原因）。试点中对农民负担的考核和“公益建设税”的收取，都是基于农民人均纯收入的，但由于农村经营方式的多元化和农村劳动力的转移，农民纯收入的确定相当困难。况且，税收的征收是以人均纯收入为依据的，而不是每个人的实际所得，很容易造成苦乐不均的情况。在这种情况下，能够较为清晰确定的恰恰是那些耕作在土地上的、收入微薄的农民。
从改革试点的情况来看，农民上年纯收入的计算有的地方根据乡级上年人均纯收入标准按人头平均分摊税收，有的地方将税费任务按农民承包土地的多少落实到农户，有的地方在一个乡的范围内把人均纯收入不同的行政村分为几种类型。 但总的来说这些办法很难真正反映不同农户的收入差异，因而难以公平税负。
（二）安徽农村税费改革
1993年安徽涡阳县新兴镇率先提出农村税费征收办法改革，将农业税、农业特产税、村提留、乡统筹以及耕地占用税、粮食价差税费合一，全部折款，平摊到农户，平均每亩收税费30元，当年农民负担较上年人均减轻20元。1994年太和县实行“税费合并、定量征实、统一征收、分开管理，
一定三年不变”的办法，农民一年只需交足了粮，就不必负担其他。当时标准是每亩地征收50公斤粮食。在资金管理上，农业税和农业特产税分别缴入县金库和乡镇本级金库，纳入预算管理；村提留由乡经管站管理，实行村有乡管；乡统筹由乡财政所纳入预算外管理。1997年，这项改革在阜阳大部分县推开，并改粮为钱，人均征收130—140元。这项改革有利于减少征收环节，农民负担总量得到一定控制。但由于税费合一，一味平摊，农民不清楚多少是税多少是费，容易挫伤他们的积极性。1995年，五河、无为两县将农业税、农业特产税、“三提五统”等农民负担合并征收农业税，实行“税费合并、统一征收、统一管理、分开使用”。1998年，五河县将五项统筹改为农村公益事业建设税，以征税的形式出现，但由于该税不能随农民售粮款代扣，征收成本就加大了。同时开征农村公益事业建设税，计税依据是上年农民人均纯收入，由于利益和计算上的种种原因，这很难真实反映农民的实际收入状况。
1999年安徽怀远、濉溪、来安、望江4县进行了新一轮农村税费改革试点，取得较好效果。2000年，中央决定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点，试点方案吸收了以往试点的经验，尤其是参照了1999年试点4县的成功做法，其主要内容可以概括为：三个取消、一个逐步取消、 两个调整和一项改革。
三个取消：一是取消现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费；二是取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；三是取消屠宰税。
一个逐步取消：全省用3年时间逐年减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工。
两个调整：一是调整农业税政策，包括：以二轮承包土地为基础重新确定计税土地面积；以1998年前5年间农作物的平均产量为依据调整确定农业税计税常产；全省农业税税率最高不超过7％。二是调整农业特产税政策，适当调整部分品种税率，取消原部分一个应税品目两道环节征税， 实行一个应税品目只在一道环节征税。农业税和农业特产税不重复征收。
一项改革：就是改革村提留征收和使用办法，采用新的农业税附加或农业特产税附加方式收取。农业税附加比例最高不超过20％；农业特产税附加比例根据村干部报酬、五保户供养、办公经费三项费用的实际支出需要从严确定，最高不超过20％。
学者们认为安徽农村税费改革在现实中已初见成效，比如农民负担明显减轻，农民摊派得到有效遏止，征收办法简单规范。一些学者通过调查，认为安徽当前以改革农业税为主的农村财税体制改革存在以下需要重点研究解决的问题。一是“摊费入亩”问题。改革后由于农业税， 农业特产税及其两税附加都与土地挂钩，“摊费入亩”，增加了每亩土地承担的费用，在农业比较利益较低的情况下，可能会导致农民抛荒增多，不利于农业规模化经营。农业税按承担地面积征收，就使种地越多的农户上缴税费越多，那些从事第二、第三产业等收入较高的农户反而上缴得少，因而造成税负不均，不利于调动种植业农民的积极性。二是农村教育及公益事业发展问题。近年来，我国义务教育经费中政府拨款平均只占50％左右，取消教育集资后，农村义务教育的投资来源大大萎缩。取消“两工”后，农田水利基本建设的组织十分困难，“一事一议”往往议而难决。三是乡村组织财政困难。目前，村级债务相当普遍和严重，负债多的高达几十万元，甚至上百万元，税费改革后，村级可支配收入大大下降，难以偿还债务。虽然税费改革使多数乡镇减收并不多，但这些乡镇的收入主要依赖农业税，而农业税将在一定时期内保持不变，这就是说半数乡镇财政在这个时期难以实现有效增长。这就使刚性增长的财政支出，特别是财政支付人员的工资增长，成为无本之木，至于目前已存在的债务，拖欠的工资，更是难以偿还。
（三）全国农村税费改革
2002年，中央对农村税费制度改革的思路更为明确，决定进一步扩大农村税费改革试点范围。2003年，在进一步总结经验、完善政策的基础上，中央决定全面推进农村税费改革试点工作。全国农村税费改革的基本方法与安徽省试点一致。全国农村税费制度改革确实减轻了农民负担， 受到了农民的欢迎。但少数地区出现了农民负担反弹问题，学界对这一全国范围内的改革也不乏批评的声音。一些学者认为，在目前各地进行的农村税费改革试点中，税费的征收方式虽然有所变化，但是从总体上仍然没有摆脱主要依靠乡村干部催粮催款的旧格局，农民缴款积极性虽然比过去有所提高，但主要是税费负担下降的缘故，并非征收方式进步的结果。改革并没有触动城乡二元经济和社会体制。取消的统筹费并没有真正消失，只不过变换为提高的农业税率而已。税费改革的成果并不巩固。如果乡村两级预算的缺口和债务问题得不到妥善解决，农民负担迟早会重新增加。
三、减免农业税的改革
中央在推动全国农村税费制度改革的同时，也在不断探索减轻农民负担、增加农民收入的新思路。2002年1月，中央农村工作会议在京召开，会议强调，新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合措施。总的指导思想是“多予，少取，放活”。2003年4月， 温家宝在全国农村税费改革试点工作电视电话会议上指出，取消农业特产税，应该成为推进农村税费改革的又一项重要措施。12月，中央《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出，要巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。降低税率后减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上由自己消化，粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。有条件的地方，可以进一步降低农业税税率或免征农业税。
2004年在吉林、黑龙江两个粮食主产省先行免征农业税改革试点。河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川11个粮食主产省（自治区）降低农业税税率3个百分点，并主要用于鼓励粮食生产。其余地区总体上降低农业税税率1个百分点。沿海及其他有条件的地区也可视地方财力情况进行免征农业税试点。征收牧业税的地区，要按照农业税税率降低的幅度，将负担水平降下来。免征农业税改革试点和降低农（牧）业税税率减少的地方财政收入，由中央财政给予适当补助。2004年7月召开的全国农村税费改革试点工作会议上还决定，从2004 年起全面取消农业特产税。
由于中央减免农业税的明确政策和强有力的措施，2004年各地农民的税负大幅度减轻，加上粮食直补政策，使得该年成为农民得到实惠最多的年份之一。2004年底，各地在农民增收、农业增产的形势的鼓舞下，纷纷宣布在2005年全面免除农业税。浙江、江苏、河南、宁夏、贵州、安徽等省宣布，2005年在全省范围内全部免除农业税，加上2004年已经实行全免的吉林、黑龙江、浙江等省，可以预见，中国大部分农民自2005年开始将不再缴纳农业税，在中国延续数千年的这一古老税种已与国人渐行渐远。
减免农业税是中央政府“以人为本”的政治理念在三农问题中的具体体现，解决了长期难以解决的农民负担重、收入增长慢的问题，是深得民心之举。但是，应该明白的是，取消了农业税并不等于没有了农民负担。事实上我国的农业税一直很轻，农民负担的大头在农业税之外， 免除农业税并不一定能遏止农民的其他负担。
应该引起重视的是，在2004年7月召开的全国农村税费改革试点工作会议上，温家宝总理指出，下一步农村税费改革的任务是，在规范农村税费制度的基础上，按照完善社会主义市场经济体制的要求，取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协调发展。也就是说，今后农村税费改革的方向是，要“建立覆盖城乡的公共财政制度”。建立覆盖城乡的公共财政制度，将是经过反复探讨和实践后，中国农民负担制度的最终归宿，是减轻农民负担的治本之策，虽然其中还有很多问题需要深入的研究。
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