从单位到社区：城镇退休职工养老模式的历史变迁，本文主要内容关键词为：城镇论文,单位论文,模式论文,退休职工论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年党的十五届四中全会决定提出：“逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”我国社会保障的社会化管理进入实质性实施阶段，人们的养老模式也发生根本性变革，由单位养老向社区养老变迁。社区养老作为对单位养老的替代，指的是社会以退休人员所在的社区为载体，在物质供养、生活照料、精神慰藉等方面为退休人员提供社会化的服务。通过过程性分析，考察养老模式变迁的背景、动因、制约因素以及应对策略，对推动这一变迁的进程有着十分重要的理论和现实意义。
模式变迁的历史背景：社会保障单位化与社区建设边缘化
单位养老模式的形成与单位制的出现相关联。单位制源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。中华人民共和国成立后，虽然将在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制，但由单位把职工的一切“包下来”的基本原则和精神，通过单位制的普及而得到进一步的发扬光大，单位逐渐发展成为集社会调控、政治整合、资源配置、社会保障等众多功能于一身的万能组织。适应于整个社会单位制的管理体制，政府把所有的社会资源集中到自己手中，包括养老资源在内的社会保险资源的分配都由社会转向了单位。城镇退休人员的住房、医疗、退休乃至精神文化生活等养老需求基本是由其所在单位提供。
同时，为了满足新中国建设的需要，政府把自己掌握的资金最大限度地投入了生产领域，而不愿向城市基础建设和生活福利事业投资，这就导致本来应当由社区承担的诸如职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、学校等都由单位承担了起来，社区的发展也失去了必要性，城市社区的地位严重边缘化，社区的功能逐渐萎缩。
模式变迁的主要动因：单位制部分解体、老龄化社会提前到来、家庭养老功能弱化
改革开放以来，伴随着现代化进程和市场经济的推进，中国政治、经济、社会、文化等领域发生了深刻变化，单位养老与社会发展不协调的一面逐渐暴露出来，单位养老模式的坚冰逐步被打破，实现养老模式的根本变革已成大势所趋。单位制的部分解体、老龄化社会的到来和家庭养老功能的不断弱化成为养老模式变迁最直接和重要的动因
单位制部分解体
现代社会的高效率是建立在社会组织分化的基础上的，单位制作为功能齐全的综合性组织，必然带来低效率和动力机制的先天不足。单位养老模式具有成本高、资源不能共享和管理难度不断加大的缺点。在以效率原则和竞争原则为取向的市场经济体制下，企业和部分事业单位要求不断剥离单位的社会职能，转变为功能单一的独立利益主体。这样单位依附于国家、个人依附于单位的传统生存格局势必发生较大程度的变迁。在优胜劣汰的市场规律之下，单位制开始部分解体。
老龄化社会提前到来
据第五次人口普查的资料显示，我国60岁以上的人口有1.3亿，占总人口的10.41%，其中65岁以上的老年人口数达到8811万人，占总人口比例的6.96%。这表明我国本世纪初就已进入老龄化社会。老龄人口比重的不断增加，使单位养老的低水平、低覆盖等特点带来的弊端逐渐凸现出来，如养老保险金入不敷出，企业不堪重负，社会福利服务体系建设缓慢等。这显然不能应对老龄化社会的提前到来，无法为数量庞大的老龄人提供有效的养老服务，因此需要尽快建立水平较高、覆盖比较广泛的养老模式。
家庭养老功能弱化
在单位养老模式下，家庭养老是一个重要的补充形式，在生活照顾和精神慰藉方面发挥着重要作用。但计划生育政策的实行，使子女数减少，“居家养老”难以负荷的沉重压力。同时，劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入使得不少子女难以切实履行照顾老人的职责。这些变化使家庭的养老功能特别是精神慰藉功能和日常照料功能日渐弱化。
上述因素的影响，要求有新的载体来承担由单位和家庭所剥离出来的包括养老在内的社会职能。而社区作为人们空间和心理上新的组织形式，自然而然成为满足人们需求的新载体。
模式变迁的现实状况：纯粹的单位养老，过渡状态的社区养老和完全意义的社区养老共存
近几年来，中央及各级政府积极推进退休人员社会化管理服务工作，取得明显进展，至2003年底，全国已建立劳动保障工作机构的街道共5658个，开展劳动保障服务工作的社区共50830个，占社区总数的84%，平均每个社区有工作人员1.6人。到2004年6月底，全国实行社会化管理服务的企业退休人员已有3168万人。
但是由于我国选择的是分步骤的渐进式改革，因此在对养老模式的选择上也没有对城镇职工实行“一刀切”的政策，而是对不同的人群实行不同的政策。当前的养老模式呈现出一个比较复杂的局面，主要存在以下三个层次，即纯粹的单位养老、过渡状态的社区养老和完全意义的社区养老。
纯粹的单位养老
各级党政机关和传统的事业单位比较完整地保留了单位养老的模式，对退休人员实行了比较好的管理服务，有管理工作机构、有专兼职工作人员、有管理活动经费，有专门的活动场所。由于政治体制的改革要滞后于经济体制的改革，加之机关事业单位的养老费用从财政经费中开支，单位没有经济压力，所以机关事业单位退休人员的养老模式改革还没有提上议事日程，既无动力，也无制度的准备。
过渡状态的社区养老
在从单位养老向社区养老变迁的过程中，对大部分街道和社区来说，对企业退休人员进行社会化管理服务还是初步的、粗放的，更多的还是停留在退休人员的档案、退休手续接管和养老金发放上，提供的其他服务十分有限，在生活照料和精神慰藉方面的需求还无法完全通过社区来满足。
同时，改革是对利益关系的重新调整，在从单位养老向社区养老过渡中，一些效益比较好的企业，为了使退休职工分享经济增长的成果，在为在职人员发放奖金的同时，也为退休人员增发了数额不等的生活补贴，而这些补贴仍由原单位发放，使得退休人员社会化管理服务不彻底，还留有单位养老的痕迹。而兼并破产企业的退休人员则出现失去托管的问题，使一些单位对退休人员的管理从单位到社区的过渡中出现了无序状态。这些退休人员在离开企业后，由于养老保险金欠费、原有单位解体等问题，无法顺畅地过渡到社区管理，对这一部分人的生活造成了极大的困难。
完全意义的社区养老
完全意义上的社区养老是物质供养、生活照料、精神慰藉全部由社会通过社区提供给老年人，城镇企业和部分事业单位的职工的养老改革正朝着这个目标努力。近几年来，上海、深圳、大连等沿海城市和内陆的一些社区建设比较完善的城市，已实行了对退休人员的社区养老。这些城市的特点，一是经济比较发达，市场化进程较快；二是社区发育比较成熟，功能比较完备；三是社会保障体系比较完善，企业不再或很少承担办社会的职能；四是退离休人员自我管理、自我服务的意识比较强，观念更新较快。
模式变迁的制约因素：不完善的社会保障制度、根深蒂固的“单位情结”、滞后的社区建设
尽管退休人员由单位养老转向社区养老是一个不可逆转的趋势，但目前尚还存在制约退休人员实行社区养老的因素，既有制度层面的，也有社会层面的，还有观念意识层面的问题。
社会保障制度的不完善使过渡缺乏制度的保障
社会保障制度对单位养老向社区养老过渡的阻碍主要表现在：
一是社会保险基金统筹层次低，保障能力弱。我国社会保障制度的一大弊端是制度不统一，条块分割、地区分割。以基本养老保险而言，时至今日，大部分省市实行的还是以县市为单位的养老保险费用统筹。每个县市都有自己的一套政策、一个统筹比例，县市之间基金互相不能调剂。另外，建国后我国的养老保险长期没有建立基金，没有形成基金积累。这不仅形成了寅吃卯粮，把负担转嫁给了下一届政府和下一代人、影响经济社会的可持续发展，而且影响养老金的保障能力，养老保险的长效机制还没建立起来。
二是社会保险层次少，保障水平低。按照我国养老和医疗保险制度设计的初衷，是建立包括基本保险、单位补充保险和个人储蓄保险等在内的多层次的社会保险制度，其中基本保险实行低标准，不足部分通过补充保险等再补一块，才能基本满足职工养老和医疗的需要。而我国目前的现状是，只是初步建立了基本养老和基本医疗保险，大部分地区和单位还没有为职工建立补充养老和医疗保险退休人员特别是单位效益好的退休人员很难脱离原单位，大胆进入社区养老。
三是社会保障的社会化程度低，保险福利单位化的问题还没完全解决。社会保障社会化的内涵包括社会保障对象社会化、保障主体社会化、基金筹集社会化、基金调剂使用社会化和管理服务社会化。而目前我国的社会保障社会化水平仍比较低，其中一个突出的问题是，不少保险福利还没有和难以从单位分离出来。单位对退休职工的福利性补贴，是通过国民收入的初次分配实现的，一些非社会保险统筹的项目，如水电煤补贴、洗理费、房贴等，这些项目大都是单位自定的，标准不同，统一管理难度大。
根深蒂固的“单位情结”是实现过渡的观念障碍
在社会变迁的过程中，社会心理的变化速度一般要滞后于物质和制度层面的变化，“单位情结”亦是如此，单位制正在慢慢远离人们的生活，但人们对单位制在心理上的依赖却未有随之烟消云散。
企业退休人员对纳入社会化管理服务的态度大体为三类。第一类为破产或经济状况不佳企业的人员，他们因无统筹外收入，也因预期改革将稳定自己的基本生活保障而乐于社会化管理。第二类为经济收入水平一般的企业人员，他们在企业获得的统筹外收益虽不丰厚，但依然倾向于依赖企业。但是他们表示，如果改革不影响他们的实际收入水平，就会接受改革。第三类为优势企业或高福利企业的人员，他们不但担心收入降低，而且怕“降低社会地位”，而不乐意转到社区管理。由于机关和事业单位对退休人员实行了比较好的管理服务，他们也不愿意实行社会化管理。
人们对单位的“情感”与单位对职工的“照顾”之间互相强化，单位（机关事业单位和效益好的国有企业）愿意继续为职工付出，而职工也乐于继续享受单位制带来的一切，使得“单位情结”成为打破单位养老模式的心理障碍。
同时，单位养老模式下的退休人员由于仍与原单位保持着非常紧密的联系，仍可以某单位的人员自称，也就意味着原有的社会身份和社会地位不变。但实现社区养老后，将意味着彻底剪断了与单位之间的脐带，也就意味着社会身份的丧失，被视为社会地位的降低，是被“组织”的遗弃，因而充满了失落感。人们对身份的认同在一定程度上强化了“单位情结”。
社区建设的滞后使社区难以完全承担养老功能
一是社区服务不能满足老年人的照顾需求。社区养老中的生活照顾主要通过社区服务来实现，评价社区服务发展水平的一个重要指标是社区服务的覆盖面，但目前我国的社区服务覆盖面只有30%-40%，服务项目为社会需求的20%-30%。在发展社区服务上，政府仍然政社不分，管着一些不该管的事，使社会力量参与不足，影响了社区服务的发展。
二是社区成员对所在社区的归属感不强。随着国家经济的发展和社会保障制度的完善，老年人物质方面的需求能得到越来越有力的保证，在衣食无忧之后，对精神方面的需求变的越来越重要，单位养老之所以仍然具有吸引力，很重要的一点就是它在某种程度上满足了老年人对认同感和归属感的需求。但目前以政府而不是民间力量为主来建设社区，一方面将更多的精力集中在社区设施等物的层面上，而忽视了对社区精神的构造，另一方面社区成员对社区建设的参与程度低，对社区的发展没有决策权，成员之间的互动很少，无法把聚集在同一空间下的人真正凝聚在一起，社区仅仅只是一个满足衣食住行最基本需求的地方，无法通过加强社区成员之间的互动来形成大家对社区的认同。
模式变迁的对策建议：完善社保体系、增加财政投入、渐次推进
退休人员由单位养老转向社区养老是一项重大的制度创新。为了积极稳妥地建立起新的制度，实现养老模式由单位向社区的转换，在政策上可以做出如下努力：
完善社会保障体系
退休人员由单位养老转向社区养老存在着政治、经济、社会等方面制度的制约，但最直接、最基本的制约是社会保障制度的制约。因此，必须对现有的社会保障制度进行改革完善。
首先要建立独立于单位之外的社会保障体系，把企事业单位和机关社会保险事务全部分离出来，解除职工对单位的依附。其次要建立全国统一的、多层次的养老保险体系，增强保障能力，使退休人员进入社区后有切实的生活保障。再次要建立养老保险的长效机制，减少退休人员进入社区的后顾之忧。
增加政府财政投入
企业的退休人员为国家工作了几十年，做出了很大贡献脱离单位养老转向社区养老后，国家有责任承担转轨成本。
首先，国家应出资平衡补充退休人员的单位福利津贴。实现退休人员社区养老的目的之一是减轻单位的社会事务负担，但不能因此而减少退休人员已经享受的各种福利。国家可参照目前一些地区搞“阳光工资”的做法，根据目前单位对退休人员补贴的水平确定一个统一的标准，由财政予以补贴。这既是一种赎买政策，也是退休人员应得的待遇。否则，退休人员就会因待遇降低而不能转入社区养老，改革将无法推进。
其次，国家应加大投入力度，转变投资方向，支持社区建设。我国在社区建设历史上欠账太多，既包括硬件也包括软件。由于我国是政府主导型的改革，在政府还掌握大量资源的情况下，社区的发展在一定时期内还要依赖于国家的投入，但在投资方向上，应该按照“大福利、大服务政府管，小福利、小服务社区管”的原则，加大道路、市政设施、休闲园地、公共卫生等方面的建设。
渐次推进，减少磨擦
一种制度实现制度化后，人们在传统和习俗的制约下，就可能抵制或反对制度的变革或创新。目前的单位制是在很长的历史时期内形成并被固定下来的，这就决定了要实现由单位养老向社区养老的变迁应当是一个渐进的过程。不能搞一刀切，不能搞齐步走。应允许“南腔北调”，允许多种模式并存。从地域上说，东部地区和大城市经济比较发达，社区发育比较成熟，社会保障体系比较完善，退休人员观念意识比较新，可以先向社区转移；而西部欠发达地区和中小城镇可以起步晚一些。从不同群体和组织上说，可分别选取不同的转移时机和转变方式。(1)关闭破产和改制重组的企业、外资企业、私营企业等，要么因为已无力管理，要么因为开始就不承担管理服务职能，可直接进入社区养老。(2)经济效益好与经营状况一般的企业，由政府对社会保险统筹项目以外的企业福利津贴补贴进行整合，按一定标准补贴后转入社区管理。(3)对于机关、事业单位，由于这些单位的社会保险制度尚未完全建立起来，单位对退休人员又实行了比较好的管理，可采取分项转移的办法，如可先实行退休金的社会化发放。又如，医疗保险覆盖机关事业单位后，就可撤销单位的医务室，看病、报销医药费即可在社区医疗机构办理。这样成熟一项转一项，切香肠一样地推动退休人员的一步一步实现社区养老。
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