基于人口流动的住房保障制度改善，本文主要内容关键词为：保障制度论文,住房论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言 自国发(1998)23号文件提出向最低收入家庭提供廉租住房开始，住房保障制度已经过10多年的发展。目前，我国的城镇基本住房保障制度已初步形成，包括廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等类型的保障性住房。其中，廉租住房以城镇低收入住房困难家庭为保障对象；公共租赁住房的保障群体范围较大，包括城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工、城镇稳定就业的外来务工人员。住房保障的提供方式以面向住房困难家庭或个人的实物配租与租赁补贴为主。2012年国务院制定的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将公共租赁住房确定为保障性住房主体，廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。 尽管城镇稳定就业的外来务工人员已被纳入住房保障的对象范围，但住房保障对象仍以户籍人口为主体。大量在城镇工作与生活的农业转移人口，被排除在住房保障制度的覆盖范围之外。农民工群体虽然已成为我国产业工人的主体，但他们未能与城镇户籍居民享有平等的基本住房保障。造成住房保障对象始终未能有效突破户籍限制的原因，通常归咎于住房保障资金来源少、财政投入不足、地方政府热情不高等等。然而，在这些表层原因之下，隐藏着各级政府在住房保障责任、事权划分、财政支出分担等方面的深层问题。这些问题，都与对住房保障与人口流动规律的认识相连。 按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的指导思想，新型城镇化的核心是“人的城镇化”。推进城镇基本公共服务对象由本地户籍人口扩展至常住人口，逐步将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，是未来的发展目标。国家统计局发布的《2013年全国农民工监测调查报告》显示，2013年全国26894万农民工中，其中外出农民工共16610万人[1]。随着城镇化深入发展关键时期的来临，在农业转移人口市民化的进程中，如何将农民工群体纳入住房保障范畴，使大量农业转移人口与城市户籍居民享有平等的基本住房保障，将是未来的住房保障政策需要解决的首要问题。为了应对政府面临的责任与挑战，迫切需要从人口流动的视角，重新检讨当前的住房保障制度，发现住房保障政策中的现存问题，探寻解决户籍人口与外来人口二元结构矛盾的方法。
2 住房保障政策现状 2.1 保障性住房的实施 住房保障政策自1998年开始实施，虽然政策目标早已确立，但初期住房保障的执行与落实较为缓慢。2005年年底，全国291个地级以上城市中有221个城市(75.9％)实施了廉租住房制度[2]，仍有70个地级市未建立廉租住房制度。2006年年底，建立廉租住房制度的城市有512个(占全国657个城市的77.9％)、县级市229个(占全国370个县级市的61.9％)；尚有3个地级以上城市、近40％的县级市未建立廉租住房制度[3]。2007年后，中央政府与地方政府增加保障性住房的投资，住房保障得到较快发展。2010年全国人口普查数据显示(表1)，全国廉租住房户有569511户，占总户数的1.45％，购买经济适用房的家庭有856922户，占总户数的2.18％[4]。2010年后，全国保障性安居工程①建设进一步提速，规模逐渐扩大(表2②)。 按照国家统计局对城镇居民家庭收入分组③的划分，低收入户(最低与较低)占城镇居民家庭的20％，中等偏下户占城镇居民家庭的20％。廉租住房、公共租赁住房等保障对象的确定，虽然具体依据市、县政府制定的当地标准，但整体上与国家对低收入、中低收入家庭的划分相吻合。如按照上述标准对照，目前的城镇居民家庭的住房保障实施，未达到国家政策预期目标。考虑到大量在城镇工作生活的农业转移人口，以及2012年常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率存在的17.3％的差距，住房保障政策目标与实施之间的落差则可能更大。 2.2 中央政府与地方政府保障责任分担 影响住房保障政策执行的关键因素有两项：其一，提供住房保障所需的资金；其二，保障性住房建设所需的土地。2007年前，住房保障资金以住房公积金增值收益为主；2007年后，地方与中央政府的财政投入明显增加。2010年廉租住房与公共租赁住房逐步并轨运行，两者的主要资金来源④已经基本合并。廉租住房、经济适用住房、由政府投资的公共租赁住房建设所需的土地，由地方政府划拨提供。在地方政府对土地财政较为依赖的情况下，土地的投入可归属于地方性住房保障支出的一种变形。 住房保障的财政支出主要由县、市级地方政府承担。2007年后省级政府投资与中央补助资金才开始向住房保障投入。2009-2012年，国家住房保障财政支出中，虽然保障资金投入大大增加，但中央政府支出的比例相对稳定(表3)。可见，近年来中央财政增加住房保障资金投入后，地方政府投入仍为住房保障资金的绝对主体。 住房保障财政支出以地方政府为主体的现状，由国家政策中确定的住房保障责任主体决定。按照2007年《廉租住房保障办法》、2007年《经济适用住房管理办法》、2012年《公共租赁住房管理办法》规定，国务院住房和城乡建设主管部门负责指导和监督全国住房保障工作，县级以上地方人民政府住房城乡建设(住房保障)主管部门负责本行政区域内的住房保障管理工作。2007年发展和改革委员会制定的《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》第3条明确规定：“廉租住房建设是地方事权，投资以地方为主，中央予以适当补助”。 四项部门规章的规定，反映出中央政府将住房保障认定为“地方事权”，由地方政府承担住房保障的主要责任。因此，住房保障的财政支出，以地方政府承担为绝对主导。 3 人口流动视角下的住房保障问题 3.1 住房保障责任主体与国民收入再分配职能的错位 住房保障本质上属于国民收入再分配，目标在于调节社会公平和扶助弱势群体，由政府对社会财政的转移支付来实现。我国的住房保障是“通过一套有效的法律制度和政策安排，利用国家职能对国民收入进行二次分配，对中等偏下和低收入住房困难家庭，给予必要的救助和扶助”[5]。 国民收入再分配意味着政府利用税收和转移支付等方式，将收入从一部分人转移到另一部分人。对国民收入进行的再分配，通常由中央政府在全国层面进行，而不是由地方政府承担。按照公共财政理论，地方政府重新分配收入的努力，会因纳税人的流动与受领人的迁移而受阻[6]。由于人口自由流动的缘故，地方政府向高收入者征税并转移支付给贫困者，会因高收入者的逃离而使地方政府税收减少；同时，将吸引更多贫困者的迁入。两者的综合作用将使地方政府的再分配计划执行困难。因为人口在国家之间的流动性比城市之间的流动性小得多，国家的再分配计划则较为有效[6]。 国民收入再分配与人口流动的关系，决定了具有国民收入再分配功能的住房保障，由中央政府来承担与执行更为合适。如果地方政府投入大量资金用于住房保障，一方面将不可避免地导致低收入住房困难家庭的涌入；另一方面，因用于地方公共服务资金减少带来的公共服务水平降低，则会造成高收入、高技术等对公共服务较为敏感的群体的逃离。而这两种状况，都是地方政府不愿看到的、同时也是无力承担的。在没有中央政府转移支付的条件下，地方政府对住房保障实施的主动性很低。 以上分析能很好地解释地方政府在住房保障责任承担中面临的困境。按照当前我国住房政策的设定，住房保障责任由中央政府与地方政府共同承担。但是，住房保障被认定为地方事权，住房保障的财政支出以地方政府财政为主。具有国民收入再分配作用的住房保障责任承担，实际上一直以地方政府为主体，而不是以中央政府为主体。由于未能充分考虑人口流动因素，地方政府被赋予了超出能力范围之外的住房保障责任。按照住房保障责任分担与财政支出的当前设定，住房保障的责任执行主体与再分配职能并不匹配。这种错位的关系，正是多年来住房保障进展相对缓慢、住房保障未能突破户籍限制等问题产生的根本原因。 3.2 住房保障与地方公共服务的混淆 按照目前的住房政策，限价商品房、经济适用住房、公共租赁住房、廉租住房，以及棚户区、危旧房、城中村改造等都被划入保障性住房的范围。但是这些目标各异的保障住房类型，并非都属于国民收入再分配性质。 廉租住房的目标是向城镇低收入群体提供公力住房救济，本质为确保每个公民获得住房机会的平等，保障社会弱势群体的住房权利，属于政府进行的国民收入再分配。按照《经济适用住房管理办法》，经济适用住房面向城市低收入住房困难家庭提供保障，与廉租住房的保障对象衔接。但是，经济适用住房本质上是由政府组织、开发商建设并享受政府优惠政策的微利商品房。微利商品房的售价远超出城市低收入家庭的承受能力；对低收入住房困难家庭来说，需要的是居所而不是以购买的方式拥有房屋。由此导致了经济适用住房政策的内在矛盾，经济适用住房的定位与实际功能发挥难以契合。 2010年，公共租赁住房逐渐被确定为保障性住房主体。提供公共租赁住房的初衷，是借助政府的辅助来提高“夹心”群体改善住房条件的能力。因此，公共租赁住房不是面向社会弱势群体的住房救济，不属于国民收入再分配范畴。公共租赁住房本质上是政府提供的扶助措施，属于地方政府为保持本地吸引力、防止劳动力流失而提供的地方公共服务。与公共租赁住房类似，限价商品住房也属于地方政府提供的公共服务。 城镇棚户区、危旧房、城中村等住房改造项目，尽管改善了部分住房困难群体的居住条件，但本质为地方政府为维护或改善地方环境而进行的再开发。此类以地域空间为基础的再开发，并非基于向社会弱势群体提供住房救济。空间范围的确定常常意味着某些应该得到帮助的人因其不住在这个区域内而不能获益，而某些不应享受这项待遇的人因其住在这个区域内而受益[7]。因此，基于特定空间范围的救济，并非是一种基于个人机会均等的救济。棚户区、危旧房、城中村中住房的持有者，不一定属于低收入者或低收入住房困难家庭。此类项目的改造，通常未将租户(可能是真正的低收入者)的利益考虑在内。因此，棚户区、危旧房、城中村的改造，属于地方政府向本地居民提供的公共服务。当然，向居住在这些区域内的低收入者提供住房保障，属于国民收入再分配的范畴。 由上述分析可见，当前的保障性住房体系中，只有廉租住房是基本保障公民住房权的住房救济，属于国民收入再分配范畴。而公共租赁住房、限价商品住房，以及棚户区、危旧房、城中村改造等，都属于地方政府提供的公共服务范畴。因此，廉租住房的保障责任与财政支出应由中央政府承担。而公共租赁住房、限价商品住房、棚户区、危旧房、城中村等住房改造项目，其保障责任则主要应由地方政府(市、县)承担⑤。 然而，当前的住房保障制度安排未能明确区分属于国民收入再分配的“住房保障”与属于地方公共服务的“住房保障”。中央与地方的住房保障财政投入，全部被笼统地归为“保障性安居工程资金”。2010年后，住房政策鼓励将中央财政下达的保障性安居工程补助资金主要用于发展公共租赁住房。廉租住房与公共租赁住房并轨的运行，更加模糊了进行国民收入再分配的“住房保障”与地方公共服务的边界。由于地方政府更愿意对改善本地投资与就业环境的住房项目进行投入，在中央政府的政策激励下，属于再分配的“住房保障”可能进一步萎缩。
图1 1982-2010年流动人口规模 资料来源：参考文献8。 3.3 中央住房保障转移支付流向与人口流动规律的背离 1978年后、尤其是1990年以来，流动人口增长迅猛。2000年全国流动人口已经突破1亿，2005年接近1.5亿。流动人口已成为我国人口发展最显著的特征之一[8]。2010年全国人口普查数据显示，2010年全国流动人口(居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口，不包括市辖区内人户分离的人口)已达2.21亿[9]，占总人口的比例达16％。 2010年全国第六次人口普查资料显示，省际人口流动上升幅度大于省内流动人口，省际流动人口由2000年的3324万上升为8588万，占全部流动人口的比例由2000年的26％上升为2010年的33％[10]。省际人口流动特征明显，经济发展较落后的中西部地区以人口流出为主，经济发达的东部地区主要为人口流入，东部长三角、珠三角和京津冀三大都市圈是中西部地区流出人口的主要流入地[11]。 流动人口大致分为生产类、消费类、中转类等3类[12]，其中以农民工占绝大多数。《2010年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工(在本乡镇地域以外从业6个月及以上的农村劳动力)为15335万人[13]，占全国流动人口的69％。2013年全国外出农民工总量为16610万人，其中7739万人跨省流动，8871万人省内流动，分别占外出农民工的46.6％和53.4％。《2013年全国农民工监测调查报告》总结的农民工的流动特征，与2010年全国第六次人口普查中流动人口的特征相吻合。东部地区外出农民工以省内流动为主，中西部地区外出农民工以跨省流动为主。中部地区跨省流出农民工4017万人，89.9％流向东部地区；西部地区跨省流出农民工2840万人，82.7％流向东部地区。在跨省流动农民工中，流向东部地区6602万人，占85.3％[1]。 外出农民工2013年的人均月收入为2609元，雇主或单位为农民工缴纳养老保险(15.7％)、工伤保险(28.5％)、医疗保险(17.6％)、失业保险(9.1％)和生育保险(6.6％)的参保比例虽然逐渐提高，但整体比例仍然较低[12]。在社会保障不足的情况下，农民工与城市的关系更像是纯粹的一次性劳务关系，与社会相联系的各种权利、责任等都被简化[14]。农民工群体的工资收入可用于住房消费的支出非常有限，住房状况普遍较差。建设部于2006年进行的农村进城务工人员住房问题研究显示，租赁及用人单位提供住房为农民工的主要居住形式，租赁房屋主要聚集在城乡结合部及城中村；农民工的人均居住面积普遍较小，远低于城市户籍人口的住房面积，上海市农民工人均建筑面积不足7m[2]，深圳市6.8m[2][13]。近年来，农民工的住房状况整体上没有明显改善(表4)，城市住房价格的快速上涨，使农民工的住房问题更加严峻。《2012年全国农民工监测调查报告》显示，外出农民工的住宿仍以雇主或单位提供为主，与他人合租住房的趋势上升，独立租赁住房、在务工地自购房的比例呈下降趋势[1]。因此，农民工群体中存在大量的低收入住房困难家庭。 流动人口、尤其是农民工群体的流动特征主要是从经济发展相对落后的中西部地区流入经济比较发达的东部地区；同时，跨省流动农民工主要流入大中城市，省内流动农民工主要流入小城镇[15]。由于上述两项原因，理论上来说，流动人口中的低收入群体更多地集中到东部地区、尤其是东部地区的大中城市。因此，在向低收入群体提供住房扶助方面，东部经济发达地区较中西部地区的地方政府面临更大压力。 2007年起，中央政府开始以转移支付方式向地方政府提供住房保障资金。但是，转移支付的补助资金重点仅面向中西部财政困难地区。在未考虑人口流动因素的情况下，补助资金投入与人口流动趋势之间存在一定的背离。与中西部财政困难地区相同，为向流动人口中的低收入住房困难家庭提供住房保障，东部经济发达地区也需要中央转移支付的住房保障资金的支持。正是由于中央政府提供的住房保障转移支付，未能向东部地区的地方政府提供充分的资金支持或激励机制，才导致大量在城镇工作与生活的农业转移人口被排除在住房保障制度的覆盖范围之外。
图2 全国及东中西部地区省际流动人口比例 资料来源：参考文献10。 4 住房保障制度改善建议 目前，国家财政社会保障支出的城乡结构仍表现出强烈的城市偏向，财政社会保障支出的90％以上投向城镇居民[11]。农业转移人口未来否能在城镇定居下来，实现市民化，住房保障的实施将成为重要的决定性因素。保障农业转移人口的基本住房需求，住房保障逐步覆盖至全部常住人口，已成为未来住房保障发展的必然趋势。因此，必须尊重并结合人口流动的规律与特征，不断完善住房保障制度。 4.1 明确各级政府之间的住房保障事权与责任划分 住房保障制度当前存在的3项问题之中，住房保障责任主体与国民收入再分配职能之间的错位，是基础性的问题。住房保障被认定为地方事权，是其他问题的诱因。住房保障制度的完善，首先必须尊重人口流动规律，明确住房保障的国民收入再分配功能，将住房保障定位为中央事权。以此为基础，来优化住房保障制度的其他设计。 目前，全国人口流动的空间分布呈现省内流动为主、省际流动规模略小的特征。2010年全国人口普查显示，全国流动人口为22103.11万，省内流动人口(13515.48万)在规模上多于省际流动人口(8587.63万)，省内流动人口规模为省际流动人口的1.57倍[11]。结合目前的人口流动特征，中央政府可以将一部分住房保障的事权让渡于省级政府。在中央政府指导下，由省级政府承担涉及省内人口流动的住房保障责任；涉及省际人口流动的住房保障责任，由中央政府承担。 住房保障制度的完善，其次需要区分属于国民收入再分配的“住房保障”与属于地方公共服务的住房扶助措施。面向低收入住房困难群体的住房保障(如廉租房住房、货币补贴、房租减免等)，由中央政府负责支出责任。对现有的保障性住房类型进行区分，限价商品房、公共租赁住房等属于地方政府公共服务的保障性住房，由地方政府负责财政支出。地方政府提供的住房扶助措施，仍需坚持市场主导，以政府引导的方向，促进地方公共服务的发展。 4.2 建立与人口流动规律匹配的住房保障转移支付 住房保障制度改善的核心，是建立事权与支出责任相匹配的中央与地方关系。虽然住房保障的事权与支出责任都应由中央政府承担，但是住房保障的实施，包括实物形式与货币形式的保障措施的提供，都需要由地方(省、市、县)政府来具体执行。因此，必须建立针对住房保障的中央财政向地方财政的转移支付制度，逐步将城镇户籍人口与流动人口中的低收入群体共同纳入住房保障体系之中。一方面通过一般性转移支付强化中央财政转移支付的均等化作用，促进地区间基本住房保障均等化；另一方面通过专项转移支付强调中央财政转移支付对地方政府的激励和约束作用，促进住房保障的投入。 中央财政向地方政府进行转移支付的具体设计，需要与人口流动规律与特征相匹配。人口流动的具体态势不断演化，但整体特征在一定时期内相对稳定。目前，人口流动在各省的省内、省际表现出显著差异。东部经济发达地区(京、津、沪及广东、浙江等)表现为明显地省际人口流入，中西部经济较落后地区(安徽、江西、河南、湖南、重庆、贵州等)以省际人口流出为主，其他省区基本以省内人口流动为主要特征[10]。广东、浙江、上海、江苏、北京、福建、天津、山东等8个地区，是省际流动人口的主要集中地，2010年该地区的省际流动人口占全国的77％，总量达6614万[8]。 在城镇化的大背景下，已超过2.21亿的流动人口规模将继续保持增长，省际、省内人口流动的空间特征也会在目前的基础上继续演化。因此，针对住房保障的财政转移支付体系，需以流动人口的大量长期存在为前提与基础，尊重流动人口空间分布规律进行设计。由中央政府针对不同地区的人口流入与流出特征，向省级、市县级政府提供差别化的住房保障资金安排。 4.3 满足家庭化流动人口与新生代农民工的住房保障需求 依据段成荣等学者对人口流动的研究，流动人口已呈现出明显的家庭化特征，由夫妻共同流动阶段开始向核心家庭化阶段发展。2010年全国人口普查数据显示，流动人口中的一代户以配偶或兄弟姐妹等一起流动为主；两代户家庭占流动人口家庭户的38.52％，三代户家庭户所占比例为5.04％，独自一人的仅占26.76％[15]。2013年全国16610万外出农民工中，举家外出的农民工已高达3525万人[8]。 流动人口的“流动性”实际很低，流动人口在流入地保持居住较稳定。国家人口计生委2011年全国流动人口动态监测数据显示，在流入地居住5年以上者占全部流动人口的37.45％，超过10年者占15.41％，超过15年者占4.97％[10]。2010年全国人口普查数据显示，流动期限3年以上的省际流动人口已达41.3％，期限为6年以上占比21％[16]。 流动人口的另一个显著特征是农民工群体的代际更替。农村劳动力作为流动人口的主体，自20世纪80年代中期大规模进城务工开始，经过20多年时间，群体内部构成已出现代际更替。1980年之后出生的“新生代农民工”已经成为外出农民工的主体，2009年新生代农民工已有8487万，占全部外出农民工总数的58.4％[16]。新生代农民工向城市流动已成为一个不可逆转的过程，国家统计局2010年进行的新生代农民工调查显示，90％的新生代农民工没有从事过一天的农业生产活动。《2013年全国农民工监测调查报告》显示，新生代农民工总量为12528万人，占农民工总量的46.6％，64.8％的新生代农民工在东部地区务工；1980年及以后出生的农村从业劳动力中，进城务工的新生代农民工占65.5％。 在城镇化深入发展的进程中，农业转移人口市民化的关键群体，就是家庭化的流动人口与新生代农民工群体。因此，如何满足他们在城镇定居的住房要求，向他们提供必要的住房保障与公力扶助，是住房保障目标是否能够顺利达成的关键所在。在更深的层次上，满足他们的定居要求也是关系到消除社会风险隐患、维护社会安定、促进社会和谐发展的需要。 5 结语 随着“十三五”时期的来临，应对城镇化面临的风险挑战，从人口流动的角度出发改善住房保障制度，是化解住房保障中城乡二元结构矛盾的突破口。住房保障制度改善从认识住房保障的国民收入再分配本质开始，通过明确各级政府间的事权与责任划分、建立与人口流动规律匹配的住房保障转移支付等措施来逐步实现。 新型城镇化以人的城镇化为核心。以人为本的城镇化，旨在促进人的全面发展和社会公平正义。因此，从人的发展角度来说，新型城镇化的目标包括促进个人权利的提高。我国于2001年正式成为《经济、社会和文化权利国际盟约》的缔约国，开始积极促进住房权的发展。《国家人权行动计划(2012-2015)》提出全面保障经济、社会和文化权利的目标，完善基本住房保障制度。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出享有政府提供的基本公共服务属于公民的权利，国家维护公民的居住权利。2010年联合国人类住区规划署制定《适足住房权》概括介绍第21号(第一次修订版)，对住房权的内容进行详细解释。住房权的内涵中包括个人自由地选择住所、决定生活地区和自由行动的权利，也包括平等和非歧视地获得适足住房、享受国家提供的住房保障的权利。因此，从人口流动的角度改善住房保障制度，不但是对公民住房条件改善的促进，更是对住房权等公民的社会、政治、经济文化权利发展的促进。 注释： ①城镇保障性住房包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、棚户区改造等。 ②依据住房与城乡建设部网站住房保障行业动态整理。资料来源：http：//www.mohurd.gov.cn/zfbz/zfbzxydt/index.html。 ③国家统计局按收入将城镇居民家庭分为最低收入户(10％，其中包括困难户5％)、较低收入户(10％)、中等偏下户(20％)、中等收入户(20％)、中等偏上户(20％)、较高收入户(10％)、最高收入户(10％)共7组。其中最低收入户与较低收入户构成低收入户。国家统计局统计中所指的“城镇家庭”，在2001年以前为全国非农业住户，2002年以后改为全国城市市区和县城关镇区住户。 ④2007年颁布的《廉租住房保障资金管理办法》规定了廉租住房的保障资金来源；由政府投资建设的公共租赁住房资金来源，由财综(2010)95号文件《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》规定。 ⑤棚户区、危旧房、城中村等住房改造项目中涉及的低收入住房困难群体，其住房保障责任由中央政府承担。
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